文 / 孫利娟

淺議地方立法中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

文 / 孫利娟

一、問(wèn)題的提出

立法是整個(gè)法治的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國(guó)，法治觀念正逐步深入人心，人們對(duì)立法的關(guān)注不斷增加，地方立法由于直接關(guān)涉某區(qū)域內(nèi)某個(gè)利益集團(tuán)和相關(guān)群體與個(gè)體的利益關(guān)系，尤為引人關(guān)切。立法的本質(zhì)是利益調(diào)整，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民利益的相對(duì)均衡。立法過(guò)程中的爭(zhēng)論、矛盾和各種主張都是某種利益的體現(xiàn)，能否妥善處理好各種利益關(guān)系，是立法后能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，對(duì)利益協(xié)調(diào)影響立法的途徑、方式以及利弊分析是對(duì)立法深層次學(xué)術(shù)研究的內(nèi)容之一，也是地方立法部門(mén)必須面對(duì)和關(guān)注的領(lǐng)域。與利益協(xié)調(diào)問(wèn)題對(duì)立法過(guò)程產(chǎn)生的巨大影響不相適應(yīng)的是，目前對(duì)立法工作尤其是對(duì)地方立法工作關(guān)注還是過(guò)多的停留在立法程序、立法質(zhì)量等立法工作的靜態(tài)表象的分析上，還缺乏對(duì)立法行為背后利益訴求和主張的深入分析與研究，根據(jù)地方立法工作的實(shí)際情況，借鑒學(xué)術(shù)研究的相關(guān)成果，對(duì)地方立法中的利益協(xié)調(diào)的實(shí)際做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)和分析立法行為，對(duì)于真正推動(dòng)地方立法工作水平的提高具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、地方立法利益協(xié)調(diào)面臨的障礙分析

近年來(lái)，地方立法機(jī)關(guān)在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面邁出了重要步伐，立法的透明度、公開(kāi)化、民主化顯著增強(qiáng)，社會(huì)公眾參與立法途徑明顯拓寬，通過(guò)公開(kāi)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)，召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)，公民旁聽(tīng)，問(wèn)卷調(diào)查等形式，廣大人民群眾能夠積極有效地參與立法活動(dòng)，立法的社會(huì)參與面不斷擴(kuò)大，人民群眾有了眾多的利益表達(dá)渠道，社會(huì)公眾意志在立法中得到了重視。同時(shí)通過(guò)立法規(guī)劃、計(jì)劃、立項(xiàng)論證、起草、審議、評(píng)估等機(jī)制的完善以及專(zhuān)家參與立法、建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度等形式，立法的科學(xué)化水平也有了明顯提高。應(yīng)當(dāng)說(shuō)立法中利益表達(dá)、協(xié)調(diào)機(jī)制的基本框架已經(jīng)初步構(gòu)建起來(lái)，在一些立法項(xiàng)目中不同利益的平衡和協(xié)調(diào)得到了相對(duì)較好地處理。當(dāng)前，與民眾參與立法的愿望、利益訴求的強(qiáng)烈期望、利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜矛盾相比，地方立法在利益表達(dá)、協(xié)調(diào)方面還存在明顯不足，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.利益訴求表達(dá)的隱形化。目前，雖然民主立法大大推進(jìn)，但是立法過(guò)程的公開(kāi)、透明度還難以完全適應(yīng)社會(huì)的需求，社會(huì)公眾了解和參與立法過(guò)程的程度還不夠。由于立法過(guò)程還不夠完全公開(kāi)，導(dǎo)致立法過(guò)程的利益表達(dá)和訴求活動(dòng)很多處于隱形狀態(tài)中，利益主體的活動(dòng)被隱藏在立法的表面程序之下，以非正式的方式發(fā)揮作用。比如關(guān)于限制燃放煙花爆竹的規(guī)定，除了支持

限放者和反對(duì)限放者兩方在精神文化需求、安寧權(quán)利等相對(duì)立的觀點(diǎn)和要求之外，此項(xiàng)立法中潛在的最大受益群體是煙花制造者和銷(xiāo)售者，放開(kāi)限制的時(shí)間、地域范圍和銷(xiāo)售方式、管理方式的變化對(duì)這部分群體的經(jīng)濟(jì)利益具有直接的影響。但是，他們往往只在內(nèi)部討論會(huì)上提出意見(jiàn)或者通過(guò)煙花銷(xiāo)售監(jiān)管部門(mén)的渠道反映自己的意見(jiàn)，并且這種意見(jiàn)被采納的程度往往高于一般公眾的意見(jiàn)，但在公開(kāi)討論、媒體報(bào)道以及立法聽(tīng)證會(huì)上，他們卻是沒(méi)有公開(kāi)出現(xiàn)，很多人可能也不知道他們?cè)诹⒎ㄖ邪l(fā)揮的作用和影響力。又如關(guān)于禁止吸煙的立法中，也不僅僅是吸煙者與不吸煙者的對(duì)立，還存在煙草生產(chǎn)者與銷(xiāo)售者的利益問(wèn)題，但在立法討論中，這部分群體也不是焦點(diǎn)所在。由于部分利益主體的隱形，導(dǎo)致與之相對(duì)的利益群體難以實(shí)現(xiàn)正面的辯論和溝通，難以達(dá)成真正妥協(xié)，形成更為穩(wěn)妥的公平方案。

2.強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體在利益表達(dá)和影響立法的能力上存在明顯差距，弱勢(shì)群體利益保護(hù)存在困難。隨著社會(huì)利益群體的分化，我國(guó)已經(jīng)在事實(shí)上形成了強(qiáng)勢(shì)利益群體與弱勢(shì)利益群體的劃分。目前，強(qiáng)勢(shì)利益群體在經(jīng)濟(jì)、政治地位和社會(huì)輿論控制能力都明顯超過(guò)弱勢(shì)利益群體。在一些立法中，他們會(huì)爭(zhēng)權(quán)奪利，拼命維護(hù)自己的利益。在某些領(lǐng)域，他們?cè)谙硎苤鴫艛嗬麧?rùn)的同時(shí)又通過(guò)法律上的便利保護(hù)自己的利益，限制著同類(lèi)事業(yè)的發(fā)展。“銀行加證保、兩電加煙草、兩油加外貿(mào)、掃地的也不少”的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現(xiàn)象。又如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)每每就房?jī)r(jià)、地價(jià)等問(wèn)題的發(fā)言不斷在輿論中引起軒然大波，但依然難以改變房?jī)r(jià)的現(xiàn)實(shí)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律制度的不完善，壟斷性行業(yè)及其主管部門(mén)制訂的規(guī)章和慣例都在事實(shí)上發(fā)揮著法律的調(diào)整作用，在制定新的法律、法規(guī)時(shí)有時(shí)只能默認(rèn)現(xiàn)實(shí)或者照搬某些規(guī)定。與此相對(duì)應(yīng)的是，絕大多數(shù)處于社會(huì)較低層次的利益群體還缺乏代表組織和代言人，他們沒(méi)有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來(lái)處境越來(lái)越艱難的農(nóng)民、下崗工人，以及被稱(chēng)為邊緣人的“閑散人群”，他們才是立法和政府決策過(guò)程中需要予以特別關(guān)注的對(duì)象。但是，在很多情況下，他們幾乎成為改革開(kāi)放的犧牲品，在媒體上缺少他們的意見(jiàn)和聲音，在代表機(jī)構(gòu)里缺乏代言人，在涉及其利益時(shí)缺乏有效的意志表達(dá)渠道，導(dǎo)致在一些立法中利益得不到有效保護(hù)。

3.政府、立法機(jī)關(guān)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的意識(shí)和能力不足。無(wú)論是政府還是作為立法機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，還沒(méi)有完全適應(yīng)立法過(guò)程中利益表達(dá)和溝通協(xié)調(diào)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，在很大程度上靠過(guò)往的慣性維系立法的運(yùn)作。無(wú)論是立法的理論、制度還是實(shí)踐，對(duì)于多元利益博弈及其均衡都缺乏足夠的重視，立法過(guò)程中表現(xiàn)出積極的職權(quán)主義傾向，立法還被視為國(guó)家為公共利益進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過(guò)程，立法者是否立法、如何立法單方面取決于立法機(jī)關(guān)的決策和領(lǐng)導(dǎo)者的決心。立法機(jī)關(guān)的實(shí)際操作模式還是過(guò)去的完全包辦式，從立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的確定，到法案的起草、提案、審議等各個(gè)階段的活動(dòng)，基本上都在國(guó)家機(jī)關(guān)的層面內(nèi)封閉運(yùn)行，立法機(jī)關(guān)還不善于或者不愿意面對(duì)不同群體的利益訴求?，F(xiàn)有的立法公開(kāi)也基本屬于單方面“施舍性”的給予，缺乏雙向溝通機(jī)制，決策過(guò)程不透明。而在具體問(wèn)題的解決上，還缺乏妥協(xié)妥善處理的能力，在一些問(wèn)題的決策上有時(shí)依然存在非此即彼的極端化處理，缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于一些平等主體之間的利益協(xié)調(diào)，本應(yīng)當(dāng)通過(guò)主體自我協(xié)商、基層自治等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，但由于缺乏社會(huì)自治的氛圍和基礎(chǔ)，最終以行政權(quán)力的強(qiáng)制介入和行政處理作為解決方式，但實(shí)施效果最終證明這種方式是無(wú)效的。

三、地方立法中利益協(xié)調(diào)問(wèn)題的解決路徑

（一）地方立法的價(jià)值取向要符合基本利益的排序

1.生命利益。生命利益，這是最重要的利益，包括人身不受傷害和殺害的利益。包括生命利益和健康利益。生命是自然人享有一切利益的前提，自然人的一切利益均需依附在生命上，生命消亡或受損害會(huì)導(dǎo)致自然人利益消亡、減損，因此，生命利益優(yōu)先于其他利益在邏輯上是順理成章的事情，無(wú)疑應(yīng)該是顯見(jiàn)程度最高的利益。因此，我們說(shuō)，在基本利益中，生命健康權(quán)是最本源的利益，高居利益位階的頂端。生命利益具有以下特性：一是優(yōu)先性。生命利益在與其他利益相沖突時(shí)，處于較高的位階，即使為了社會(huì)公共利益，個(gè)人生命利益也不能“委曲求全”，成就社會(huì)公共利益。特別要指出的是，一般情形下生命利益都具有優(yōu)先性。當(dāng)然，人是復(fù)雜的高等級(jí)生物，有自我的價(jià)值觀和人生觀，在有些人的眼里，生命權(quán)并非絕對(duì)優(yōu)位，所謂“生命誠(chéng)可貴，愛(ài)情價(jià)更高，若為自由故，兩者皆可拋”，也因道出對(duì)利益的取舍判斷，引發(fā)人們的共鳴，多年來(lái)傳誦至今。二是絕對(duì)平等性。生命利益不存在質(zhì)的差別，自然人的生命利益處于同樣等級(jí)，都是平等的。不僅是每一個(gè)體之間的生命利益是平等，就是單個(gè)的生命利益與多數(shù)人的生命利益相比，兩者也是平等的，無(wú)法言說(shuō)誰(shuí)更珍貴些。因此，不能做出這樣的利益取舍，即為了大多數(shù)人的生命利益犧牲某個(gè)個(gè)體的生命。

2.自由利益。自由利益是公民按照自己的意志進(jìn)行活動(dòng)的利益，既包括身體自由，也包括精神自由。身體自由即運(yùn)動(dòng)的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范圍內(nèi)作為或不作為的狀態(tài)，包括結(jié)社自由和活動(dòng)自由、遷移自由；精神自由即決定意思的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范圍內(nèi)自主思維的狀態(tài)。包括思想自由、言論自由、宗教自由。為我國(guó)學(xué)者趙汀陽(yáng)指出：“人不僅是一個(gè)自然存在，而且是一個(gè)自由存在，存在與自由是不可分的”。學(xué)者吳經(jīng)熊也講：“我不說(shuō)自由意志就是道德；但自由意志是一切道德，一切人格的生死關(guān)鍵，和必備條件”。法律上的自由就是每一個(gè)公民都可以不受約束地做法律允許做的事情，擁有行使權(quán)利的自由。至于義務(wù)也好、責(zé)任也罷，都是權(quán)利的衍伸。一般而言，自由代表了最本質(zhì)的人性，處于法的利益的頂端，優(yōu)先于其他利益。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)憲法三十四到三十七條將自由利益優(yōu)先其他利益就是最好的佐證。

言論自由屬于人格利益，經(jīng)常和肖像、名譽(yù)等其他人格利益發(fā)生沖突。蘇力認(rèn)為“言論自由具有被規(guī)定為憲法的基本權(quán)利的制度效益，不僅屬于基本利益，更重要在于對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)巨大，因此，比肖像、名譽(yù)等人格利益更為重要，主張言論自由應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配置?！钡?，言論自由并不是絕對(duì)利益，無(wú)論何種制度的國(guó)家、地區(qū)，在配置言論自由利益時(shí)，都在法律和其他權(quán)威文件上或者在事實(shí)上加以一定的限制?！盀槭裁催M(jìn)行限制？當(dāng)正義的眼睛檢視著所有利益，力圖平衡所有利益時(shí)，自由有時(shí)候也要往后退一步，這正應(yīng)了盧梭的那句名言：“人生而自由，但無(wú)往不在枷鎖中”。

特別要指出的是遷移自由利益。一般認(rèn)為，遷徙自由是指“自由地在國(guó)內(nèi)進(jìn)行遷移和依法出入境”。在當(dāng)代中國(guó)，對(duì)最大多數(shù)老百姓最具意義的是在國(guó)內(nèi)“遷出”和“遷入”的自由?！斑w出”自由目前來(lái)講，已經(jīng)沒(méi)有太大問(wèn)題，立法者要深刻意識(shí)到，以城市化為路徑解決中國(guó)當(dāng)下的發(fā)展問(wèn)題，是現(xiàn)階段改革能夠深入進(jìn)行的動(dòng)力所在，也是改革開(kāi)放到一定程度必然要經(jīng)歷的階段。這一過(guò)程中，遷入地的立法者在利益衡量的過(guò)程中妥善處理好農(nóng)民工群體、外來(lái)人群群體在融入遷入地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，克服狹隘的地方保護(hù)主義意識(shí)，以博大的胸懷來(lái)接受逐步城鎮(zhèn)化的農(nóng)村人口，對(duì)所轄地居民實(shí)行全員管理，提供平等公共服務(wù)。當(dāng)然，我們也可以從利益位階，即利益重要性的視角來(lái)考察，遷移自由在利益層次的位階里，屬于人身自由，是僅次于生命利益的自由利益，是要在利益衡量過(guò)程中予以高度重視和關(guān)注的利益。

3.生存利益。生存利益不包括生命利益。因?yàn)楸疚囊褜?duì)生命利益形成確定概念，生存利益，是指人在生命利益的基礎(chǔ)上生命得以延續(xù)的利益，即人作為人應(yīng)當(dāng)具備的基本的生存條件，包括：基本環(huán)境利益，基本財(cái)產(chǎn)利益以及勞動(dòng)(經(jīng)營(yíng))利益、接受義務(wù)教育的利益以及獲得社會(huì)保障的利益。這三方面的利益在位階上并無(wú)上下高低之分，很難區(qū)分誰(shuí)優(yōu)于誰(shuí)，誰(shuí)高于誰(shuí)，在層面上是平等的。

（1）基本環(huán)境利益。有關(guān)人類(lèi)可以延續(xù)生命所必須的基本環(huán)境要求就可以稱(chēng)之為基本環(huán)境利益，包括不受污染的空氣、水和土地方面的利益。我國(guó)目前處于環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益沖突最為嚴(yán)重的時(shí)期。政府由于對(duì)發(fā)展片面性認(rèn)識(shí)，在維護(hù)和衡平環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益時(shí)往往表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)利益過(guò)分強(qiáng)調(diào)和倚重，導(dǎo)致環(huán)境公害發(fā)生，同時(shí)由于環(huán)境利益受損的危害性，需要一個(gè)較長(zhǎng)的周期才能得以體現(xiàn)，出于眼前利益的考量，我們的地方立法低估了環(huán)境利益的重要性。但是，現(xiàn)在越來(lái)越多嚴(yán)峻的事例擺在我們面前，生存利益受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如何正確看待基本環(huán)境利益的重要性，平衡其與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，這是地方立法利益衡量需要面對(duì)的重要挑戰(zhàn)。

（2）基本財(cái)產(chǎn)利益?；矩?cái)產(chǎn)利益是“人的生命健康賴(lài)以存在的基本物質(zhì)利益，包括衣、食、住、行等方面的基本物質(zhì)保障”。換言之，人們通過(guò)基本財(cái)產(chǎn)利益來(lái)獲取衣、食、住、行方面的基本物質(zhì)保障，從而保證自身的生存與發(fā)展。反過(guò)來(lái)講，作為社會(huì)基本公共產(chǎn)品的食物、衣物、住房、通行利益，必須確保其安全性和必需性。

（3）基本勞動(dòng)利益、接受義務(wù)教育的利益以及獲得社會(huì)保障的利益。基本勞動(dòng)是獲取基本財(cái)產(chǎn)利益的合法手段，勞動(dòng)利益屬于生存利益無(wú)疑。同時(shí)，當(dāng)今社會(huì)，受到必要教育(義務(wù)教育)，獲取基本勞動(dòng)素質(zhì)和技能，是現(xiàn)代公民享受物質(zhì)文明和精神文明的一種直接需求，也是進(jìn)入社會(huì)謀生的基本前提，和人的生存緊密相關(guān)，因此，也是一種生存利益。實(shí)際上社會(huì)中總有一些人群無(wú)法依靠自己的能力獲得基本的生存條件，公民在年老、疾病、失業(yè)等情況面臨生活困難時(shí)就有獲得國(guó)家或社會(huì)予以物質(zhì)保障的利益。要強(qiáng)調(diào)指出的是，談及勞動(dòng)利益時(shí)，還附帶休息利益，是勞動(dòng)者繼續(xù)勞動(dòng)的重要條件，它體現(xiàn)了人的基本生存需要，是實(shí)現(xiàn)個(gè)人人身自由的需要，勞動(dòng)者可以追求個(gè)人發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人生目的，具有生存利益屬性。休息利益主要包括兩方面的內(nèi)容：對(duì)工作時(shí)間的限制和對(duì)休息時(shí)間的保障，勞動(dòng)者是這項(xiàng)利益的享有者，用人單位是保障勞動(dòng)者休息利益實(shí)現(xiàn)的義務(wù)人。

4.人身利益。人身利益是指人格利益與身份利益的合稱(chēng)，是指人所享有的，與其人身不可分離而無(wú)直接財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的利益，人身利益又可分為人格利益和身份利益。人格利益包括生命健康、自由、姓名、名稱(chēng)、肖像、名譽(yù)、隱私和婚姻自主等人生方面享有的利益；身份利益則包括公民因獲得一定的社會(huì)身份享有的利益，包括榮譽(yù)、配偶、親屬等利益。由于人身利益中的生命健康利益及自由利益具有更為基礎(chǔ)利益的性質(zhì)，這里所稱(chēng)的人身利益是將生命健康利益及自由利益剔除出去的其他人身利益。公民享有人格尊嚴(yán)利益，獲得社會(huì)和他人尊重，不受傷害。公民的尊嚴(yán)利益來(lái)自公民個(gè)體本身，但須獲得社會(huì)的認(rèn)可和尊重。此外，人身利益里還包含一般政治利益。這里的政治利益之所以稱(chēng)之為“一般”，也是指除自由利益以外的政治利益，主要包括選舉利益與被選舉利益、監(jiān)督利益、控告利益、申訴利益、批評(píng)利益、知情利益等等。公民的政治利益既是民主與專(zhuān)制的區(qū)別之一，也是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的應(yīng)有之意，所以被列為基本利益的范疇。

（二）增強(qiáng)立法的民主化、科學(xué)化，確保利益平衡

1.擴(kuò)大地方立法草案來(lái)源，增加立法公開(kāi)透明程序。要建立完善的立法信息公開(kāi)制度。立法信息公開(kāi)一方面可以減少民眾參與立法的信息收集成本，提高民眾參與立法的熱情；另一方面，也可以使民眾有效地監(jiān)督政府部門(mén)在整個(gè)立法中的行為，對(duì)各部門(mén)在立法中的自利行為有遏制作用。要進(jìn)一步推進(jìn)民主立法，擴(kuò)大公民參與立法的渠道。在地方立法征求意見(jiàn)過(guò)程中，注意發(fā)揮利益群體及其代言人的作用，重點(diǎn)關(guān)注在當(dāng)前社會(huì)條件下屬于弱勢(shì)的利益群體的表達(dá)意見(jiàn)的途徑的有效性問(wèn)題，要通過(guò)修改有關(guān)法律法規(guī)、完善立法程序，充分發(fā)揮其代言組織的作用。要加大扶持與促進(jìn)力度，不斷培育、壯大社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織的力量。

2.進(jìn)一步增強(qiáng)政府、立法機(jī)關(guān)對(duì)利益的整合能力。個(gè)人或者團(tuán)體的利益和意見(jiàn)表達(dá)與公共意志的形成是兩回事。從個(gè)人意見(jiàn)到公眾意見(jiàn)是政府整合功能的體現(xiàn)，形成國(guó)家意志，是立法機(jī)關(guān)職能的體現(xiàn)。政府和立法機(jī)關(guān)要對(duì)各種利益進(jìn)行中立性的分辨，政府要善于區(qū)分政治利益與法律利益、公共利益與私人利益、真利益和假利益?！凹媛?tīng)則明，偏聽(tīng)則暗”則最簡(jiǎn)約地表達(dá)了溝通程序的功能。立法過(guò)程中寬容地吸納不同利益主體的意見(jiàn)，使其沿著正當(dāng)?shù)某绦蜍壍肋\(yùn)作，既是立法機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任，也是社會(huì)管理水平高低的標(biāo)志。

3.進(jìn)一步完善代表結(jié)構(gòu)，提高代表的民意代言能力，改善立法審議程序，建立立法審議中的辯論機(jī)制，使各種利益訴求在法定立法審議過(guò)程中得到體現(xiàn)和解決。

4.在立法過(guò)程中注意發(fā)揮新聞媒體的宣傳和引導(dǎo)作用，使立法過(guò)程得到社會(huì)關(guān)注，使未能有效發(fā)掘的利益訴求得到充分表達(dá)，為法律法規(guī)的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)還要注意把握新聞宣傳的規(guī)律和界限，防止立法受到新聞媒體的不正確引導(dǎo)和牽制。

（作者單位：江蘇蒼梧律師事務(wù)所）