文／閔 杰

共有產(chǎn)權(quán)住房能走多遠(yuǎn)

文／閔 杰

一向被視為全國樓市調(diào)控政策風(fēng)向標(biāo)的北京市，在8月3日晚，又有重磅新規(guī)出臺。

由北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等四部門聯(lián)合起草的《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》正式向社會公開征求意見。在此前限購、限貸、限離等一系列以“堵”為特點(diǎn)的政策后，拋出了一個(gè)面向剛需人群的“疏導(dǎo)”方案——共有產(chǎn)權(quán)住房。

有人對“共有產(chǎn)權(quán)住房”打了一個(gè)比喻，就像個(gè)人與政府合伙成立一家股份公司，雙方按出資份額各占相應(yīng)比例的股份，但公司的管理和運(yùn)營權(quán)歸個(gè)人支配，政府讓渡自己的使用權(quán)。5年之后，購房者可以繼續(xù)加持，購買房屋的完全產(chǎn)權(quán)，也可以上市交易，賣房提現(xiàn)走人。

“共有產(chǎn)權(quán)住房，是從住房供給的角度來建立長效機(jī)制的探索?！弊〗ú孔》空邔＜椅瘑T會副主任顧云昌告訴記者，從本質(zhì)上看，共有產(chǎn)權(quán)住房是對已有保障房體系的規(guī)范和完善。

事實(shí)上，關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)住房，本身仍存在很多疑問：政府和個(gè)人各占一半產(chǎn)權(quán)，從制度設(shè)計(jì)上與1998年房改之前的“單位公房”很類似，這究竟是不是一種改革的倒退？在一線城市土地供應(yīng)逐年縮減的前提下，共有產(chǎn)權(quán)住房能拿到幾成土地供應(yīng)，對于整體房價(jià)的下降有多大影響？此前各類保障房制度，由于制度設(shè)計(jì)的不完善，很容易出現(xiàn)不公平現(xiàn)象或者陷入不可持續(xù)的境地。而這一次，共有產(chǎn)權(quán)住房能否承托住“長效機(jī)制”的期望，在實(shí)踐中能走多遠(yuǎn)？

是保障房還是商品房

個(gè)人和政府“湊份子”買房的共有產(chǎn)權(quán)模式，并非北京的首創(chuàng)。

這種模式最早的探索者是江蘇省淮安市?；厮葸@項(xiàng)探索的源頭是在2007年，初衷是對“經(jīng)適房”的建設(shè)和供應(yīng)進(jìn)行改革。比如，與“經(jīng)適房”不同，建設(shè)用地由劃撥變?yōu)槌鲎?、供?yīng)分配由政府包攬包辦變?yōu)檎蛡€(gè)人共同出資。

當(dāng)時(shí)，淮安試圖通過這種方式來幫助那些既不符合保障房申請標(biāo)準(zhǔn)，又沒有能力買商品房的人解決住房問題。

2007年的背景是，全國多地城市房價(jià)已經(jīng)開始快速上漲，廉租房體系剛剛開始起步，經(jīng)濟(jì)適用房的弊端已經(jīng)廣為人知，收入“夾心層”怎么購房的問題，開始逐漸浮出水面，各地也開始進(jìn)行不同的探索。比如，北京在2008年推出了第一批“限房價(jià)、限套型”的兩限房，針對家庭年收入不超過8.8萬元的中低收入“夾心層”的購房需求。

在淮安市，這種探索最初被界定在保障房范疇，套型面積被限定在90平方米以下。購房人與政府之間的出資比例則根據(jù)購房人的經(jīng)濟(jì)狀況分檔確定，有 5∶5、有6∶4，也有 7∶3。

這種探索在當(dāng)時(shí)頗具新意，比如，在銷售合同中約定產(chǎn)權(quán)份額、上市交易、收益分成等各方的權(quán)利和義務(wù)，在房屋所有權(quán)證上明晰各方共有產(chǎn)權(quán)份額。個(gè)人對自己產(chǎn)權(quán)部分可抵押、可繼承、可調(diào)增、可調(diào)減、可退出。

在淮安的方案中，也鼓勵(lì)個(gè)人增購產(chǎn)權(quán)。個(gè)人可以分期購買政府和企業(yè)產(chǎn)權(quán)，逐步形成完全產(chǎn)權(quán)，5年之內(nèi)，政府和企業(yè)讓渡增值收益、租金和利息，按原配售價(jià)格結(jié)算；5年之后，按屆時(shí)市場評估價(jià)格結(jié)算，促進(jìn)政府和企業(yè)資金及時(shí)回籠。也可一直自住不購買，5年之后，按照市場評估租金90%，繳納非個(gè)人產(chǎn)權(quán)部分的租金。

在淮安模式的基礎(chǔ)上，2014年4月，住建部召集部分城市在北京召開了一場共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市座談會，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安 6個(gè)城市明確被列為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。

在各地的探索中，對共有產(chǎn)權(quán)住房的定位，其實(shí)有細(xì)微差別，最核心的是，究竟納入到保障房體系，還是商品房體系？

比如，北京市在2013年推出了帶有共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的住房，命名為“自住型商品房”，這是計(jì)劃將共有產(chǎn)權(quán)住房打造成保障房和商品房之間的“過渡形態(tài)”。

而在四川成都，則明確規(guī)定，將以往的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品住房等并軌管理，統(tǒng)一為共有產(chǎn)權(quán)住房，成為購置型保障房的主體形式。

在一些學(xué)者看來，共有產(chǎn)權(quán)住房有雙重屬性。中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長、北京大學(xué)教授陳國強(qiáng)曾表示，共有產(chǎn)權(quán)住房中，個(gè)人持有的部分屬于商品房性質(zhì)，而政府持有的另一部分屬于保障房性質(zhì)。

但在顧云昌看來，共有產(chǎn)權(quán)住房就是保障房，“針對的需求人群和過去的經(jīng)適房、兩限房是差不多的，都是中低收入家庭。盡管在運(yùn)作上參照商品房，但仍然是帶有保障性質(zhì)的?！?/p>

從住建部的角度，也一直想把共有產(chǎn)權(quán)住房納入保障房管理體系。住建部原副部長仇保興在2014年的全國兩會上表示，共有產(chǎn)權(quán)住房將先納入現(xiàn)行的保障房體系管理，此后將作為市場主體來供應(yīng)。

還有不少人提出，共有產(chǎn)權(quán)住房和上世紀(jì)房改之前的“單位公房”很類似，也是由單位和個(gè)人分享產(chǎn)權(quán)，個(gè)人出售房屋由單位優(yōu)先回購。如今推出的共有產(chǎn)權(quán)住房，是不是一種改革的倒退？

“把保障性住房用市場化的辦法來運(yùn)作，實(shí)際上還是保障性住房，和市場化是兩個(gè)概念?！鳖櫾撇硎?，如果全部采用市場化方式，而忽視保障性住房，那就是過度市場化。而共有產(chǎn)權(quán)住房，目的是增加保障房的供應(yīng)量，解決大多數(shù)中低收入階層的住房需求，“把它看成是保障房的體系，就不會理解成是改革的倒退了?！?/p>

制度設(shè)計(jì)上增強(qiáng)彈性

與以往經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等相比，共有產(chǎn)權(quán)住房在制度設(shè)計(jì)上最大的特點(diǎn)是增強(qiáng)了市場彈性。

在以往模式下，保障房價(jià)格明顯低于周邊商品房，是因?yàn)檎尪闪送恋爻鲎屖找?，或者投入?cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼，但由于產(chǎn)權(quán)是一次性交給購房者，為了避免購房者的謀利行為，設(shè)計(jì)了很多硬性規(guī)定，比如不能出租，5年內(nèi)不能轉(zhuǎn)讓。但在實(shí)際操作中很難監(jiān)管。

相比之下，共有產(chǎn)權(quán)住房的彈性明顯增強(qiáng)。比如，個(gè)人和政府的產(chǎn)權(quán)份額如何確定？北京市的《辦法》提出，參照項(xiàng)目銷售均價(jià)占同地段、同品質(zhì)普通商品住房價(jià)格的比例確定。

“具體的份額比例應(yīng)該根據(jù)不同地塊、不同項(xiàng)目來具體確定，應(yīng)該是有彈性的?！鳖櫾撇硎?，如果地塊在郊區(qū)、總價(jià)較低，個(gè)人出資比例可以高一點(diǎn)兒，所占產(chǎn)權(quán)份額也高一點(diǎn)兒。如果地塊位置好，總價(jià)較高，為了減輕購房者負(fù)擔(dān)，政府可以出資多一點(diǎn)兒，占有更多份額。

允許租賃是此類住房與其他保障房一個(gè)最大的區(qū)別。以往的經(jīng)適房、公租房等保障性住房都是不允許轉(zhuǎn)租的，但共有產(chǎn)權(quán)房可轉(zhuǎn)租。

租金收益該如何分配？《辦法》意見稿對此明確：已購共有產(chǎn)權(quán)住房用于出租的，購房人和代持機(jī)構(gòu)按照所占房屋產(chǎn)權(quán)份額獲得租金收益的相應(yīng)部分。同時(shí)還要求，購房人應(yīng)在市級代持機(jī)構(gòu)建立的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺發(fā)布房屋租賃信息，優(yōu)先面向保障性住房備案家庭或符合共有產(chǎn)權(quán)住房購房條件的家庭出租。

在共有產(chǎn)權(quán)住房的退出和上市方面，也增加了市場因素?！掇k法》意見稿提出，共有產(chǎn)權(quán)住房購房人取得不動產(chǎn)權(quán)證滿5年的，可按市場價(jià)格轉(zhuǎn)讓所購房屋產(chǎn)權(quán)份額。

但《辦法》對轉(zhuǎn)讓對象做了嚴(yán)格限定。同等價(jià)格條件下，代持機(jī)構(gòu)可優(yōu)先購買，繼續(xù)作為共有產(chǎn)權(quán)住房使用；代持機(jī)構(gòu)放棄優(yōu)先購買權(quán)的，購房人轉(zhuǎn)讓對象應(yīng)為其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房購買條件的家庭。

“共有產(chǎn)權(quán)住房北京方案最大的特點(diǎn)是，對未來房租收入和房屋溢價(jià)怎么處理，界定得更清晰一些?！蔽覑畚壹腋笨偛煤皶熣f。

在顧云昌看來，這樣的做法，既保證了共有產(chǎn)權(quán)住房在保障房體系內(nèi)不斷循環(huán)使用，又兼顧了購房者適當(dāng)?shù)脑鲋凳找?，“購房人買房也是一種投資，投資的部分也需要保值增值，但政府補(bǔ)貼的部分不能平白無故地享用?！?/p>

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉衛(wèi)民認(rèn)為，政府和購房家庭之間是雙向選擇，可自由退出，政策彈性高，可操作性強(qiáng)。

對既有保障房制度的糾偏

北京推出的共有產(chǎn)權(quán)住房，嚴(yán)格意義上來說，并非一個(gè)“新物種”。在很大程度上是從自住型商品房演化而來。

2010年5月，北京市拍賣了房山區(qū)長陽半島的一塊土地，與之前的“招拍掛”不同，這塊土地的拍賣采取了“限房價(jià)、競地價(jià)”的方法。中國鐵建集團(tuán)拍得這塊土地，將未來售價(jià)限定為每平方米12500元，在當(dāng)時(shí)，周邊樓盤的價(jià)格在每平方米14000元左右。由于明顯的價(jià)格優(yōu)勢，這個(gè)樓盤銷售火爆，1594套住房，參與搖號的人數(shù)達(dá)到9011人。

這個(gè)項(xiàng)目可以看作是北京市最早的自住型商品房，只不過在當(dāng)時(shí)還沒被正式命名。但限制條件已經(jīng)明確：搖號購房，自拿到房本之日起5年內(nèi)不得出租出售。

2013年10月23日，北京市住建委、北京市發(fā)改委、北京市財(cái)政局、北京市國土局、北京市規(guī)劃委發(fā)布《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善性商品住房建設(shè)意見》。

這份意見為“自住型商品房”大致劃了幾條紅線，比如，在套型和建筑面積方面，以90平方米以下為主，最大套型建筑面積不得超過140平方米；在售價(jià)方面，原則上按照比同地段、同品質(zhì)的商品住房價(jià)格低30%左右的水平確定。對于房屋的再次出售，規(guī)定原則上5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，5年之后轉(zhuǎn)讓的，如有增值，應(yīng)當(dāng)按照屆時(shí)同地段商品住房價(jià)格和該自住型商品住房購買時(shí)價(jià)格差價(jià)的30%交納土地收益等價(jià)款。

這份意見并沒有對“自住型商品房”進(jìn)行定性，但實(shí)際上是從最初的保障房范疇中劃了出來，成為介乎保障房與純商品房之間的一種形態(tài)。

但在顧云昌看來，自住型商品房的定位和規(guī)則制定都是不清晰的，“什么叫自住型商品房？立足點(diǎn)還是商品房，但又不讓出租和轉(zhuǎn)售?！?/p>

北京市在此次共有產(chǎn)權(quán)住房《辦法》的征求意見稿中，也提及了和自住型商品房的承接關(guān)系，“共有產(chǎn)權(quán)住房是對原自住型商品房政策的進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化、升級、規(guī)范，今后不論從建設(shè)品質(zhì)、管理水平、供應(yīng)規(guī)模上均會進(jìn)一步提高?！?/p>

而與更早期的經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等保障房相比，共有產(chǎn)權(quán)住房的最大區(qū)別，在于試圖堵住套利漏洞。

自從經(jīng)濟(jì)適用房出現(xiàn)后，一直飽受詬病，原因有兩個(gè)：一是出現(xiàn)了部分“開著寶馬住經(jīng)適房”的現(xiàn)象，在資格審核方面存在尋租空間，最典型的莫過于鄭州二七區(qū)房管局原局長翟振鋒一家，用8個(gè)身份證在經(jīng)適房項(xiàng)目——蘭亭名苑小區(qū)擁有20套住房。

而比審核疏漏更嚴(yán)重的問題是，隨著房價(jià)一路上漲，利用保障房謀利的現(xiàn)象比比皆是。

盡管這類保障房也設(shè)置了5年的禁售期，但在解禁后，由于有房人已經(jīng)擁有了完全產(chǎn)權(quán)，即使在補(bǔ)繳了土地收益差價(jià)后，購房者仍然一倒手就能獲得原房價(jià)的幾倍收益。

“在以往的模式下，如果房子的所有權(quán)全都?xì)w于購房者，實(shí)際上就相當(dāng)于讓這部分購房者占了其他購房者的便宜?！鄙虾＝鹑谂c法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡曾撰文稱，自從1998年房改以后，各地建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房很大程度上都是獲得了各種各樣的收稅減免，但是最后的收益卻歸于房產(chǎn)所有人，無論是對政府還是對其他納稅人，多少都是不公平的。

“經(jīng)濟(jì)適用房由于政策不完備，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不對等，在事前審核和事后交易都出現(xiàn)了很多不公平現(xiàn)象?！鳖櫾撇f，最后導(dǎo)致的現(xiàn)象是，“誰買了經(jīng)濟(jì)適用房，誰占便宜?！?/p>

“在共有產(chǎn)權(quán)模式下，由于設(shè)置了政府優(yōu)先回購，即使房屋增值，購房者也只能拿到部分產(chǎn)權(quán)的增值收益。而且目前全國一二線城市房價(jià)得到平抑，未來兩三年會保持價(jià)格穩(wěn)定的走勢，甚至可能穩(wěn)中有降，利用共有產(chǎn)權(quán)住房牟利的現(xiàn)象應(yīng)該很少。”胡景暉表示，在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)上，做了比較多的事前明確和預(yù)防手段。

“除了全國通行的經(jīng)濟(jì)適用房，北京還自創(chuàng)了兩限房、自住型商品房，名目很多，但不夠規(guī)范?！鳖櫾撇嬖V記者，過去的保障房，很多權(quán)益不夠明晰。而共有產(chǎn)權(quán)住房，在產(chǎn)權(quán)界定方面很清晰，在退出機(jī)制，在租金分享和再上市的收益分享劃分上也很清楚，“是一種升級版的銷售型保障房制度”。

這次能走多遠(yuǎn)

近期，圍繞著讓房子歸回居住屬性，各地都出臺了一系列政策。比如，上海在出讓土地時(shí)，采取“只租不售”模式。廣州則推出“租售同權(quán)”，明確租房者子女可就近入學(xué)等“同權(quán)”措施。

不論是上海的“只租不售”，還是廣州的“租售同權(quán)”，以及北京的“共有產(chǎn)權(quán)住房”，在一些研究者看來，一個(gè)共同的政策出發(fā)點(diǎn)是：意在加快構(gòu)建租售并舉的房地產(chǎn)長效機(jī)制。

“未來的保障房體系中，租賃型的以公租房為主，銷售型的以共有產(chǎn)權(quán)住房為主。”顧云昌認(rèn)為，經(jīng)過了過去多年的發(fā)展，現(xiàn)在更清楚地將這兩種模式表達(dá)出來，建立保障房的長效供給體系。

不過，共有產(chǎn)權(quán)住房能否承托住“長效機(jī)制”的期望，仍然存在不少挑戰(zhàn)。

在前述傅蔚岡所寫的文章中，他認(rèn)為，政府之所以要摒棄以前的保障房模式而推出共有產(chǎn)權(quán)房，一個(gè)重要原因在于，政府沒法享受房地產(chǎn)市場上漲所帶來的收益，導(dǎo)致在投入上缺乏可持續(xù)性，最明顯的莫過于以租賃為主的廉租房或者公租房項(xiàng)目，“政府用于建設(shè)住宅的成本過于巨大，每年的租金收入完全彌補(bǔ)不了巨額建設(shè)成本，甚至連利息支出都不能覆蓋?！?/p>

胡景暉告訴記者，在共有產(chǎn)權(quán)住房的模式下，政府既能分享出租收益，也能分享房屋增值帶來的收益，有利于后續(xù)保障房建設(shè)的投入。

在不少業(yè)內(nèi)人士看來，推出共有產(chǎn)權(quán)住房，實(shí)際是政府在吸取以往保障房的教訓(xùn)，試圖在解決夾心層住房問題的同時(shí)也能夠兼顧土地出讓收益。

除了這一層雙重考慮之外，北京市在《辦法》征求意見稿中，還提出了另一個(gè)雙重考量，即希望共有產(chǎn)權(quán)住房，能“充分發(fā)揮改善民生和房地產(chǎn)市場調(diào)控雙重作用”。目的就是希望能夠抑制投資投機(jī)性購房需求，平抑房價(jià)。

“北京推出這個(gè)方案是在中央提出‘房子是用來住的，不是用來炒的’這個(gè)大背景下提出來的?！蔽覑畚壹腋笨偛煤皶煴硎荆硪环矫嬉不谝酝慕?jīng)驗(yàn)，“北京前幾年推出的自住型商品房，在平抑房價(jià)方面起到了一定作用?！?/p>

“從北京市之前的自住型商品房的經(jīng)驗(yàn)來看，能夠比較有效的平抑房價(jià)，這是經(jīng)過市場檢驗(yàn)的。”胡景暉說，雖然影響房價(jià)的因素是綜合性的，但整體來講，北京房價(jià)在上海和深圳房價(jià)快速上升的時(shí)候，相對平穩(wěn)，這和當(dāng)時(shí)自住型商品房的供應(yīng)有很大關(guān)系。

在他看來，共有產(chǎn)權(quán)住房最根本的出發(fā)點(diǎn)是，通過政府讓渡一定的土地收益，在土地出讓環(huán)節(jié)，從根上相對平抑房價(jià)，“因?yàn)檎鲎屃艘徊糠滞恋厥找?，房屋開發(fā)成本會降低，售價(jià)也會降低，是為了照顧相對中低收入階層的購房需求?！?/p>

但在顧云昌看來，這個(gè)訴求存在不確定性。“共有產(chǎn)權(quán)住房和降房價(jià)，這是兩個(gè)不同的命題?！鳖櫾撇J(rèn)為，現(xiàn)在一般談?wù)摰姆績r(jià)，主要是商品房價(jià)格，商品房價(jià)能否下降，主要是看供求關(guān)系，如果土地供給一直減少，而需求一直很旺盛，什么價(jià)格都降不下來，“當(dāng)然共有產(chǎn)權(quán)住房價(jià)格也是整體房價(jià)的一部分，但對商品房價(jià)能有多大影響，還要看供應(yīng)量的大小。”

對于共有產(chǎn)權(quán)住房的未來，另一個(gè)值得擔(dān)憂的問題是，在一線城市土地供應(yīng)逐年減少的情況下，共有產(chǎn)權(quán)住房能拿到幾成土地？

公開資料顯示，北京市從2011年開始，已經(jīng)連續(xù)六年下調(diào)土地供應(yīng)量，而且實(shí)際完成量又要再打折扣。

2014年北京市計(jì)劃供地總量為5150公頃，實(shí)際完成建設(shè)用地3161公頃，只完成了計(jì)劃的61.4%；2015年，北京市計(jì)劃供地4600公頃，實(shí)際完成2300公頃，完成計(jì)劃的50%；2016年則更低，計(jì)劃供應(yīng)4100公頃，但實(shí)際上只完成了18.2%。

在今年2月通過的《北京市2017年國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》中顯示，今年北京市計(jì)劃供應(yīng)3900公頃，相比2016年又計(jì)劃減少200公頃。其中，住宅用地下降更快，2016年，北京住宅用地計(jì)劃供應(yīng)數(shù)量為1200公頃，而2017年計(jì)劃住宅用地僅為610公頃，其中單列自住型商品房用地83公頃。

“政府一定要從大數(shù)據(jù)中提煉出來購買共有產(chǎn)權(quán)住房有多少需求，每年需要提供多少土地，這些是能夠測算出來的?！鳖櫾撇硎荆绻Ｕ闲宰》抗?yīng)量比較多，當(dāng)然有助于價(jià)格的平穩(wěn)，但是如果整體土地供應(yīng)量小，商品房價(jià)格還是會不斷上漲，二者的土地供應(yīng)需要兼顧，“未來北京市土地供應(yīng)要增加，一是新增土地要增加，另一個(gè)要通過城市更新來挖掘資源，這恐怕是供給側(cè)改革的重中之重?！?/p>

在顧云昌看來，共有產(chǎn)權(quán)住房辦法，主要針對的是特大城市和大城市，在一些中小城市沒有實(shí)施的必要，也不具有推廣的價(jià)值，“在一些中小城市，房價(jià)相對合理，購房者也不愿意購買這樣的房子。要么由政府提供公租房，要么直接購買商品房?！?/p>

而對于北京而言，共有產(chǎn)權(quán)住房面世后，基本宣告經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和自住型商品房都將退出歷史舞臺，“存量的經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房要規(guī)范化管理，新建的銷售型保障房都會是共有產(chǎn)權(quán)住房，這是未來的方向?！鳖櫾撇f。