王建芹　農(nóng)云貴

[摘要]規(guī)范黨內(nèi)立法是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯起點(diǎn)，應(yīng)完善黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制，擴(kuò)充黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制，科學(xué)訂立黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃。強(qiáng)化黨規(guī)執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)制度體系獲得生命力的根本措施，要豐富黨內(nèi)法規(guī)制度的供給、增強(qiáng)黨規(guī)意識、完善執(zhí)行機(jī)制，為黨規(guī)執(zhí)行提供前提、條件和保障。黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)置的實(shí)現(xiàn)自我進(jìn)化、自我完善的重要手段，要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制，健全黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制，完善黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]

黨內(nèi)法規(guī)；黨的十九大報(bào)告；黨內(nèi)法規(guī)制度體系；全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2017）06000907

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，要求堅(jiān)持問題導(dǎo)向、保持戰(zhàn)略定力、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。全面從嚴(yán)治黨需加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，構(gòu)筑黨內(nèi)治理法治化的“制度之籠”。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不是諸多黨規(guī)的機(jī)械疊加或紙面上的簡單設(shè)計(jì)，而是整合黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)立法、動(dòng)態(tài)執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制，形成“三位一體”的科學(xué)系統(tǒng)。在新時(shí)代黨內(nèi)治理現(xiàn)代化與法治化的趨勢下，探討如何構(gòu)建科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對于全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，提升黨內(nèi)治理體系與治理能力具有重要意義。

一、規(guī)范黨內(nèi)立法：構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯起點(diǎn)

制度能否產(chǎn)生預(yù)期影響力直接取決于其本身是否有足夠的產(chǎn)出[1]（P114）。如何制定一套規(guī)范化、科學(xué)化、可執(zhí)行性強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化面臨的首要任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)立法是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的源頭活水，可以向管黨治黨的實(shí)踐源源不斷地輸送制度供給。黨的十九大報(bào)告指出：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！?[2]（P6768）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)應(yīng)從構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系著手，系統(tǒng)整合黨內(nèi)法規(guī)的制定、解釋、立法規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)立法的規(guī)范化。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)質(zhì)是黨內(nèi)權(quán)力的配置、調(diào)整和監(jiān)督，其是否科學(xué)、民主、依法進(jìn)行直接影響黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和生命力[3]。在傳統(tǒng)、歷史環(huán)境及黨規(guī)理念等多重因素影響下，黨內(nèi)法規(guī)的制定曾長期缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，由此造成黨內(nèi)法規(guī)制定混亂無序、質(zhì)量參差不齊，難以為管黨治黨提供堅(jiān)實(shí)的制度供給。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（簡稱《暫行條例》）出臺(tái)，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定開始走上規(guī)范化軌道。2013年，我們黨對《暫行條例》進(jìn)行了全方位修訂，將其升級為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（簡稱《制定條例》），進(jìn)一步明確了制定權(quán)限，完善了制定程序，優(yōu)化了工作流程，使其成為黨內(nèi)法規(guī)制定的“根本大法”。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?？梢?，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的起點(diǎn)，就是形成依法立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)的黨內(nèi)立法格局，這包含多方面的要求。

第一，立法權(quán)限配置要合理。黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)限是黨內(nèi)立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍，是保證黨內(nèi)法制完整、統(tǒng)一的第一道防線。對立法權(quán)限進(jìn)行合理配置，有利于科學(xué)合理地決定立法事項(xiàng)的不同歸屬，既包括立法的實(shí)體性權(quán)力內(nèi)容的分配，也包括其形式要件的確認(rèn)和劃分[4]。健全的黨內(nèi)立法權(quán)限體系應(yīng)包含三個(gè)維度。一是科學(xué)確定黨內(nèi)立法主體，即確定哪些機(jī)關(guān)有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，這些機(jī)關(guān)在黨內(nèi)立法權(quán)限體系中的地位、相互關(guān)系及其制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級等。當(dāng)前，擁有黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)的主體限于黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門以及地方層面省區(qū)市的黨委。二是橫向立法內(nèi)容的合理劃分，即配置好同一層級的立法主體各自擁有的立法事項(xiàng)范圍。立法內(nèi)容的確定既要與立法主體的職權(quán)范圍相應(yīng)，也要考慮立法事項(xiàng)的重要程度。涉及黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)等事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)，只能由黨的中央組織制定。三是縱向立法權(quán)限的科學(xué)劃分，即合理配置黨的中央組織及地方組織的立法權(quán)限，不僅要保證中央黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)的緊密銜接，也要力求黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第二，制定程序要規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的效力一方面來源于黨員的志愿服從和自覺遵守，另一方面來自民主、科學(xué)的制定程序[5]（P12）。規(guī)范化、民主化的制定程序是黨內(nèi)法規(guī)獲得正當(dāng)性與權(quán)威性的基礎(chǔ)，也是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本保證?？茖W(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制定程序應(yīng)從兩方面入手：一是每個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的誕生都須嚴(yán)格遵循草案的提出、起草、審議、發(fā)布等制定流程，都須是充分論證、深入調(diào)研及認(rèn)真推敲的結(jié)果；二是保證黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的民主參與，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容廣泛征求意見（既要聽取黨的代表大會(huì)代表、基層黨員、從政黨員的意見，也應(yīng)征求相關(guān)專家學(xué)者的看法），涉及群眾切身利益、關(guān)乎黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)充分聽取群眾意見。

第三，制定內(nèi)容要完備。制定內(nèi)容的完備性是科學(xué)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心要求之一。作為黨內(nèi)治理法治化的制度載體，黨內(nèi)法規(guī)完備與否直接影響管黨治黨的具體成效。要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，就應(yīng)該充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的制度供給，密織管黨治黨的制度之網(wǎng)，保證黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容涵蓋所有黨內(nèi)治理的領(lǐng)域，制度安排于法周延，規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不應(yīng)存在制度模塊上的空白以及具體規(guī)范上的漏洞，應(yīng)實(shí)現(xiàn)原則性規(guī)范與具體性規(guī)范、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范、主體性規(guī)范與配套性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范與懲戒性規(guī)范的均衡布局，形成豐富多樣、聯(lián)系緊密的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（二）擴(kuò)充黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制

黨內(nèi)立法是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，包括黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審查、發(fā)布、解釋、備案等環(huán)節(jié)[6]。作為黨內(nèi)立法體系的重要組成部分，解釋機(jī)制指黨內(nèi)立法機(jī)關(guān)做出的旨在準(zhǔn)確適用黨內(nèi)法規(guī)的立法含義的說明。對黨內(nèi)立法而言，即使依照嚴(yán)格的制定程序，也無法對所有的事項(xiàng)細(xì)致周全、精準(zhǔn)無誤地做出規(guī)定，加之黨內(nèi)法規(guī)適用環(huán)境及規(guī)范對象的變動(dòng)性，這就增加了黨內(nèi)法規(guī)制度的不確定性。此外，受黨內(nèi)立法傳統(tǒng)、表述習(xí)慣等影響及對文本結(jié)構(gòu)的規(guī)范化考量，黨內(nèi)法規(guī)會(huì)不可避免地出現(xiàn)一些條文漏洞、表述歧義、概念不確定等問題。為確保黨內(nèi)法規(guī)能夠準(zhǔn)確適用、維護(hù)黨內(nèi)法制統(tǒng)一，需要配套具有彌補(bǔ)規(guī)范漏洞、釋明甚至擴(kuò)充黨內(nèi)法規(guī)條文等功能的解釋機(jī)制。endprint

由于黨內(nèi)法規(guī)的理論研究起步較晚，相關(guān)解釋在實(shí)踐中運(yùn)用較少，當(dāng)前對黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的學(xué)術(shù)探討幾乎空白，亟須學(xué)界對其進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。在規(guī)范層面，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定見《制定條例》第二十九條，該條簡單確定了黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)屬及解釋效力，采行法規(guī)內(nèi)容指定解釋與原制定機(jī)關(guān)解釋相結(jié)合的主體模式，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的解釋與黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。然而，從規(guī)范化視角看，該條文顯然過于簡陋與單薄，并未對需要解釋的情形、解釋的程序、解釋的方法等重要環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，其本身尚且需要充實(shí)與解釋，更無法希冀該條文發(fā)揮解釋的制度功效。因此，對黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)制進(jìn)行充實(shí)與重構(gòu)成為完善黨內(nèi)立法的重要內(nèi)容之一。

（三）科學(xué)訂立黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃

黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃指有黨內(nèi)立法權(quán)的主體為建成科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系而訂立的在一定時(shí)期內(nèi)的立法計(jì)劃與安排。我國雖然較早就有意識推進(jìn)黨內(nèi)立法規(guī)劃，但直到2013年才頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，黨內(nèi)立法規(guī)劃工作不僅滯后且較為粗糙。由于黨內(nèi)立法程序及相關(guān)機(jī)制尚未完全成熟，黨內(nèi)立法基本呈現(xiàn)分散化、無序化的狀態(tài)，為彌補(bǔ)以往黨內(nèi)立法的缺陷，實(shí)現(xiàn)審慎立法、有序立法、科學(xué)立法的追求，對有限立法資源進(jìn)行優(yōu)化配置，必須科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃。2016年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，要求中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委按照黨中央決策部署，統(tǒng)籌謀劃、積極推進(jìn)本系統(tǒng)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，科學(xué)訂立黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃需堅(jiān)持三個(gè)原則。

第一，合法性原則。黨內(nèi)立法規(guī)劃的合法性原則是指編制和實(shí)施黨內(nèi)立法規(guī)劃應(yīng)有“法”的根據(jù)，不與現(xiàn)行法律與黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，這是黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃的首要前提[7]。合法性原則對黨內(nèi)立法規(guī)劃提出了以下要求：一是黨內(nèi)立法規(guī)劃的主體必須適格，即編制和實(shí)施立法規(guī)劃的機(jī)構(gòu)必須符合相關(guān)法律及黨規(guī)的規(guī)定；二是程序合法，即要求編制和實(shí)施黨內(nèi)立法規(guī)劃不能隨意而為，而需遵循相關(guān)法定程序；三是內(nèi)容合法，即黨內(nèi)立法規(guī)劃涉及的內(nèi)容需符合法律和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求，不能與法律和黨規(guī)相違背。

第二，可行性原則。黨內(nèi)立法規(guī)劃的可行性原則解決的是立法規(guī)劃的內(nèi)容與黨規(guī)實(shí)踐的結(jié)合度問題。只有規(guī)劃中確立的項(xiàng)目、指標(biāo)、任務(wù)可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，黨內(nèi)立法規(guī)劃才具有現(xiàn)實(shí)意義。黨內(nèi)立法規(guī)劃的可行性原則具體要求是：一要切實(shí)研究和了解黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的需要，掌握需要制定哪些黨規(guī)，怎樣制定黨規(guī)才能符合黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐發(fā)展要求；二要分析掌握現(xiàn)實(shí)與將來的黨內(nèi)法規(guī)適用環(huán)境，了解黨內(nèi)法規(guī)制定出臺(tái)后的接受度和可行度；三要保證規(guī)劃中的黨內(nèi)法規(guī)與其將來適用的環(huán)境相契合，促使黨規(guī)制定出來后與適用環(huán)境“無縫接軌”。

第三，科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則要求編制和實(shí)施黨內(nèi)立法規(guī)劃要符合黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的客觀規(guī)律，做出最佳、最優(yōu)選擇。增強(qiáng)黨內(nèi)立法規(guī)劃的科學(xué)性需從三方面入手：一是遵循黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與發(fā)展的客觀規(guī)律來確定立法指標(biāo)、安排和部署立法項(xiàng)目；二是對黨內(nèi)規(guī)劃的內(nèi)容、黨規(guī)的現(xiàn)實(shí)需求、黨規(guī)的適用環(huán)境等進(jìn)行通盤考量，并做出最優(yōu)選擇；三是著眼于黨內(nèi)立法規(guī)劃的全局，做到全面、系統(tǒng)并根據(jù)不同黨規(guī)的制定條件、現(xiàn)實(shí)需求等合理安排好制定順序，分清輕重緩急。

二、強(qiáng)化黨規(guī)執(zhí)行：黨內(nèi)法規(guī)制度體系獲得生命力的根本措施

與一般法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實(shí)施，其權(quán)威在于執(zhí)行。作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要分支，黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)執(zhí)行是其具有生命力的外在表征，黨規(guī)制度建設(shè)只有面向?qū)嵺`、根植實(shí)踐才能保證其經(jīng)得住實(shí)踐檢驗(yàn)[1]（P349）我們黨的黨內(nèi)法規(guī)始終服務(wù)于黨的管黨治黨實(shí)踐，如何使“紙面上的黨規(guī)”真正落實(shí)為“行動(dòng)中的黨規(guī)”，破除黨內(nèi)法規(guī)的“紙老虎”與“稻草人”現(xiàn)象，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系獲得旺盛的生命力，這是構(gòu)建科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）豐富制度供給是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的基本前提

良規(guī)是善治的基礎(chǔ)。內(nèi)容翔實(shí)、體系科學(xué)、富有可操作性，這是黨內(nèi)法規(guī)得以有效執(zhí)行的基本前提。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的載體和執(zhí)行的基本依據(jù)，其制度供給充實(shí)與否直接關(guān)系執(zhí)行的質(zhì)量與深度，充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的制度供給應(yīng)從三方面著力。

第一，內(nèi)容翔實(shí)。黨內(nèi)法規(guī)要覆蓋管黨治黨的方方面面，在黨內(nèi)治理法治化的視角下沒有短板與盲區(qū)。目前，雖然黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)建立了基本框架，但并非完備無缺。一方面，一些主要領(lǐng)域缺乏基礎(chǔ)主干法規(guī)，如黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政法、群團(tuán)等方面工作缺乏規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的基礎(chǔ)性法規(guī)；另一方面，許多配套性法規(guī)沒有及時(shí)建立，一些黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量尚有待提高[8]（P100）。上述問題是阻礙黨內(nèi)法規(guī)高效執(zhí)行的重要因素之一，應(yīng)在新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中予以填補(bǔ)與充實(shí)。

第二，體系科學(xué)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系不是眾多黨規(guī)文本及結(jié)構(gòu)的簡單物理組合，“而是由所有黨規(guī)規(guī)范按照特定邏輯標(biāo)準(zhǔn)整合而成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)”[1]（P157）。這就要求不同分支、不同類型及各個(gè)層級的黨規(guī)文件耦合于制度體系之中，形成相輔相成、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行有序的制度鏈條。一方面，需實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)整體體系的邏輯自洽性，要求圍繞黨章形成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、層級清晰、效力明確、內(nèi)容完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；另一方面，要保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的銜接性，需在各自規(guī)范疆域內(nèi)進(jìn)行有效規(guī)制的基礎(chǔ)上與上下位階和其他類型的黨內(nèi)法規(guī)緊密銜接，避免出現(xiàn)內(nèi)容相互抵觸、交叉重疊等情形。

第三，富有可操作性。黨內(nèi)法規(guī)富有可操作性是其旺盛生命力的直接體現(xiàn)。若一部黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)不力，主要原因在于法規(guī)本身就缺乏可執(zhí)行性。要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，關(guān)鍵是要提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量，減少模糊化、倡導(dǎo)性、原則化的規(guī)范與表述，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的明確性、具體性、程序性與可量化性。此外，要確保黨內(nèi)法規(guī)與適用環(huán)境相契合，使其符合法規(guī)范發(fā)展的客觀規(guī)律與管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需求，力戒內(nèi)容不切實(shí)際、適用時(shí)限過時(shí)、規(guī)范要求過于理想等問題。endprint

（二）增強(qiáng)黨規(guī)意識是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要條件

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。只有將黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化于心，才能將其規(guī)范效果外化于行[9]。提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力不僅要有充實(shí)、剛性的制度基礎(chǔ)，也需要提高黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨規(guī)意識，形成“學(xué)規(guī)知規(guī)”的良好社會(huì)氛圍，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“用規(guī)守規(guī)”的規(guī)范效果。

第一，深化黨規(guī)認(rèn)識。在全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨協(xié)調(diào)推進(jìn)的背景下，黨內(nèi)法規(guī)逐漸進(jìn)入公眾視野，但廣大黨員干部及黨外群眾對黨規(guī)的認(rèn)識仍有不足，需從兩個(gè)方面深化。一是彰顯黨規(guī)權(quán)威。全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要摒棄對黨規(guī)形式化、淺表化的錯(cuò)誤認(rèn)識，真正把黨規(guī)權(quán)威深植于心，形成對黨規(guī)的信仰與敬畏。二是黨規(guī)嚴(yán)于國法。要正確認(rèn)識黨規(guī)與國法的關(guān)系，牢固樹立“紀(jì)在法前、紀(jì)比法嚴(yán)、紀(jì)法各表”的觀念，使黨內(nèi)法規(guī)成為全體黨員不敢逾越的紅線。

第二，突出宣傳重點(diǎn)。雖然黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對象是全體黨員及黨組織，但黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨規(guī)適用的重點(diǎn)和關(guān)鍵。要強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)用規(guī)的力度，使其自覺帶頭學(xué)習(xí)并模范遵守黨內(nèi)法規(guī)，建立常態(tài)化的考評及獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)教育以上率下、以點(diǎn)帶面，形成學(xué)規(guī)守規(guī)的良好氛圍。要加大黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究，彰顯黨規(guī)學(xué)術(shù)話語，擴(kuò)展黨規(guī)的學(xué)術(shù)傳播和影響。

第三，創(chuàng)新傳播機(jī)制。傳播載體的類型、方式與黨內(nèi)法規(guī)的推廣程度有著密切關(guān)聯(lián)。在信息化時(shí)代，應(yīng)創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)傳播載體，靈活應(yīng)用電視、報(bào)刊及微博、微信等多元方式進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育。要搭建黨員干部、公眾學(xué)習(xí)黨規(guī)的便利渠道，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的針對性和實(shí)效性。

（三） 完善執(zhí)行機(jī)制是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要保障

執(zhí)行機(jī)制是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐化的重要抓手。沒有完善的執(zhí)行機(jī)制做保障，黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)必然大打折扣。完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制需落實(shí)三項(xiàng)任務(wù)。一是落實(shí)執(zhí)行責(zé)任機(jī)制。有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的機(jī)關(guān)必須對黨規(guī)的執(zhí)行成效負(fù)責(zé)。應(yīng)明確各級黨委在執(zhí)行、落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)方面的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，建立切實(shí)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的具體措施，以責(zé)任倒逼執(zhí)行。二是健全執(zhí)行監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查是發(fā)現(xiàn)問題的利器。要健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機(jī)制，明確監(jiān)督主體和職責(zé)，堅(jiān)持自上而下監(jiān)督和自下而上監(jiān)督相結(jié)合，形成全面覆蓋、全程跟進(jìn)、組織嚴(yán)密、相互協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查體系[8]（P120）。三是嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的意志的集中體現(xiàn)，是全體黨員必須遵守的鐵的紀(jì)律，必須不折不扣地執(zhí)行。應(yīng)建立健全黨規(guī)執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對于造成“黨規(guī)虛置”、“黨規(guī)空轉(zhuǎn)”、“黨規(guī)弱化”等黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力問題，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人與單位予以嚴(yán)肅問責(zé)，通過追責(zé)機(jī)制真正使黨內(nèi)法規(guī)成為管黨治黨的“利劍”。

三、健全監(jiān)督機(jī)制：促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的優(yōu)化更新

黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行解決的是黨規(guī)的制度供給與實(shí)踐應(yīng)用問題，是科學(xué)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的兩大關(guān)鍵板塊。然而，作為一種法規(guī)范，黨規(guī)不可避免地具有滯后性、僵化性等缺陷，現(xiàn)行黨內(nèi)立法與黨規(guī)執(zhí)行遠(yuǎn)未完善。要構(gòu)建完善科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，適應(yīng)世情國情黨情的發(fā)展需求，始終跟上黨的建設(shè)和黨的工作實(shí)踐發(fā)展步伐，就必須對黨內(nèi)立法與黨規(guī)執(zhí)行的效果進(jìn)行監(jiān)督[10]。黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)置的實(shí)現(xiàn)自我進(jìn)化、自我完善的重要手段，成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系不可或缺的新陳代謝鏈條。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制是由備案、評估、清理等制度組合的復(fù)合型體系，三者的科學(xué)完備對構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要意義。

（一）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制

建立健全黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審査制度有助于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備統(tǒng)一，保證上下位階及相互關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)之間有效銜接、密切配合，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系的關(guān)聯(lián)互動(dòng)。盡管《制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（簡稱《備案規(guī)定》）正式建立了規(guī)范意義上的“黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制”，但在法治化與科學(xué)化的視角下，黨規(guī)備案機(jī)制仍需優(yōu)化。

第一，擴(kuò)大備案審查范圍。審查范圍是黨內(nèi)規(guī)范進(jìn)入備案軌道的“敲門磚”，直接決定黨規(guī)備案機(jī)制的審查限度及審查效果。根據(jù)《制定條例》第四條及《備案規(guī)定》第二條規(guī)定可以推知，當(dāng)前黨規(guī)備案審查機(jī)制的范圍僅及于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，且僅審查到規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等四種黨內(nèi)法規(guī)類型，這意味著“黨的中央組織”制定的條例以上的黨內(nèi)法規(guī)均不在備案審查之列。然而，“黨的中央組織”制定的條例等黨規(guī)也有可能與黨章及憲法相抵觸，要徹底解決黨內(nèi)法規(guī)“合規(guī)性”的監(jiān)督問題，需要對“黨的中央組織”制定的黨內(nèi)法規(guī)建立必要的備案審查和監(jiān)督制度[10]。可見，黨規(guī)備案審查機(jī)制在合規(guī)性監(jiān)督方面還存在一定的真空，需進(jìn)一步研究擴(kuò)大備案的范圍。

第二，細(xì)化備案審查標(biāo)準(zhǔn)。備案審查標(biāo)準(zhǔn)涉及對黨內(nèi)法規(guī)審查的深度，是黨內(nèi)法規(guī)備案制度最為核心的部分?！秱浒敢?guī)定》第七條列舉了如是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致等六項(xiàng)黨規(guī)備案審查標(biāo)準(zhǔn)，雖涉及政治性、實(shí)體性、程序性等多個(gè)方面，也存在原則化、可操作性不強(qiáng)等缺陷。如“規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)”，如何定義“明顯不當(dāng)”，包括哪些情形等均未具體說明。黨規(guī)備案審查本身即是操作性與應(yīng)用性極強(qiáng)的制度，其有效落實(shí)依賴于一套翔實(shí)、具體、可操作的規(guī)則。審查標(biāo)準(zhǔn)的原則化不僅減損備案制度在具體實(shí)踐的應(yīng)用程度，也會(huì)因存在模糊空間而使備案機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大或限縮審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響黨規(guī)備案的整體制度效果。因此，需在總結(jié)各部門及地區(qū)審查經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，對《備案規(guī)定》第七條進(jìn)行細(xì)化，出臺(tái)具體、可操作的備案審查標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)審查工作的明確化、科學(xué)化、規(guī)范化。

第三，強(qiáng)化備案審查執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度是保證黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的“閥門”，建設(shè)完善科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系必須保證黨規(guī)備案審查制度的切實(shí)執(zhí)行，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的落實(shí)，應(yīng)完善備案工作考核評價(jià)機(jī)制，落實(shí)備案責(zé)任，以嚴(yán)密的獎(jiǎng)懲機(jī)制促進(jìn)黨規(guī)備案的無縫執(zhí)行。針對報(bào)備不及時(shí)、不規(guī)范、不全面，糾正不及時(shí)、不到位的情況，應(yīng)提高備案審查通報(bào)頻率和力度，形成備案工作的剛性約束，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)備案審查的落實(shí)與深化。endprint

（二）健全黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制

黨的十八大以來，黨內(nèi)治理法治化取得了豐碩成果，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已逐漸成形。隨著全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制定質(zhì)量、實(shí)施狀況、體系化程度等提出了更高的要求。黨內(nèi)法規(guī)評估制度作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的監(jiān)督機(jī)制之一，能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)的制定及實(shí)施狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤把控，成為促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化與體系化的重要抓手。雖然《制定條例》第三十二條對黨內(nèi)法規(guī)評估做出了規(guī)定，但僅以此來支撐黨內(nèi)法規(guī)評估制度顯然過于單薄，因而制定翔實(shí)完善的黨內(nèi)法規(guī)評估制度體系是黨規(guī)評估下一步發(fā)展的必然方向。

第一，評估內(nèi)容要全面。黨內(nèi)法規(guī)評估制度主要著眼于黨規(guī)的制定與實(shí)施，旨在通過評估增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的精準(zhǔn)度與實(shí)施的有效性。完善的黨內(nèi)法規(guī)評估制度應(yīng)包括三方面內(nèi)容：立規(guī)前評估，立規(guī)中評估和實(shí)施后評估。立規(guī)前評估是對制定黨規(guī)的必要性、可行性及合比例性進(jìn)行的考察，目的在于提高黨規(guī)制定的針對性與實(shí)效性，避免浪費(fèi)立法資源。立規(guī)中評估指在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中為保證立規(guī)質(zhì)量而進(jìn)行的評估，主要是對黨內(nèi)法規(guī)草案文本質(zhì)量的考評[11]。實(shí)施后評估則涉及對黨規(guī)具體落實(shí)問題，考察的是黨規(guī)的實(shí)效性及其與實(shí)踐的結(jié)合度，屬于效益評估和跟蹤評估。以上三方面評估內(nèi)容貫穿黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施的全過程，在構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)評估體系中缺一不可。

第二，評估標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)。評估標(biāo)準(zhǔn)是開展黨內(nèi)法規(guī)評估的具體審查尺度，科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)是衡量黨規(guī)評估制度成熟、完善與否的關(guān)鍵指標(biāo)。一是針對性。即根據(jù)不同評估類型和內(nèi)容訂立不同的標(biāo)準(zhǔn)，對立規(guī)前評估應(yīng)突出評估被審查黨規(guī)的制定是否有必要、是否可行，其制定、實(shí)施成本與收效是否成比例；對立規(guī)中評估要著重審查黨規(guī)草案的合法性、合規(guī)性、合理性、民主性等；對實(shí)施后評估而言，則應(yīng)評估黨規(guī)的落實(shí)度、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性等。二是可操作性。即要求評估的標(biāo)準(zhǔn)能夠契合評估實(shí)踐的要求，具有較強(qiáng)的應(yīng)用性。為此，應(yīng)對以上不同階段的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充實(shí)與細(xì)化。

第三，評估程序和方式要規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)評估是一項(xiàng)內(nèi)容多樣、工作復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需有規(guī)范的程序與多元的方式做支撐。應(yīng)具體明確評估的主體、啟動(dòng)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、處理方式、反饋機(jī)制，保證評估程序的規(guī)范化。要克服現(xiàn)有體制和利益的慣性，采取召開座談會(huì)、實(shí)地考察、暗訪、問卷調(diào)查等多元化的形式進(jìn)行評估，并應(yīng)用語義分析法、價(jià)值分析法、經(jīng)濟(jì)分析法、實(shí)證分析法、系統(tǒng)分析法、要素分析法等方法對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全方位、立體式的考評[12]，以此促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)評估工作的精準(zhǔn)到位。

（三）完善黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制

對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系適時(shí)進(jìn)行清理更新是使其不斷煥發(fā)制度活力的重要路徑。經(jīng)過多年的努力，我們黨已經(jīng)建成以黨章為根本，以三部準(zhǔn)則和三十一部條例為主干，以約一千八百件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝丫的龐大的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系[1]（P4）。隨著新時(shí)代管黨治黨的深入，黨內(nèi)法規(guī)制度體系中不一致、不協(xié)調(diào)、不銜接、不適應(yīng)等問題逐漸顯現(xiàn)出來，有的黨規(guī)過度老化，有的已經(jīng)過時(shí)，有的甚至相互矛盾沖突，亟須對之進(jìn)行系統(tǒng)清理。盡管我們黨對黨內(nèi)法規(guī)制度體系開展了深入清理且成效顯著，但未建立起完善統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制，仍需在諸多方面繼續(xù)完善。

第一，制定剛性完善的黨內(nèi)法規(guī)清理規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)清理領(lǐng)域最突出的問題是規(guī)范依據(jù)弱化。目前為止，涉及黨內(nèi)法規(guī)清理的規(guī)范，僅是2012年出臺(tái)的《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》（簡稱《意見》）和《備案條例》第三十一條。嚴(yán)格來說，《意見》僅是非條文化表達(dá)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，《備案條例》對清理的規(guī)定也十分有限，二者均不能構(gòu)成完善翔實(shí)的黨內(nèi)法規(guī)清理規(guī)范體系。解決上述問題應(yīng)效仿《備案規(guī)定》制定《黨內(nèi)法規(guī)清理規(guī)定》，系統(tǒng)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)清理的主體、對象、范圍、程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)、處理形式、配套措施等，使其成為黨內(nèi)法規(guī)清理的“根本大法”。

第二，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)清理的制度設(shè)計(jì)。一是擴(kuò)大清理范圍，將具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件納入清理范圍。二是突破部門利益，設(shè)立一個(gè)專門的常態(tài)化清理機(jī)構(gòu)。三是采行多元清理方式，實(shí)現(xiàn)適時(shí)清理與集中清理、全面清理與專項(xiàng)清理、事前清理與事后清理等清理方式的結(jié)合與統(tǒng)一。四是明確清理標(biāo)準(zhǔn)，形成政治性、合法性、合規(guī)性、合理性、適時(shí)性等組成的明確化、多元化清理標(biāo)準(zhǔn)。

第三，民主清理、開門清理。黨內(nèi)法規(guī)的效力實(shí)質(zhì)上來源于黨員的認(rèn)同和自覺遵守，因而民主性無疑是黨內(nèi)法規(guī)天然的特征。作為一種特殊的黨內(nèi)立法，黨內(nèi)法規(guī)清理需體現(xiàn)民主性，形成開門清理、陽光清理、民主清理的格局。一是激活黨內(nèi)參與。在黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)下，將原制定機(jī)關(guān)及黨員納入清理工作中，讓其在清理方案提出、清理范圍確定及審議中積極建言獻(xiàn)策。二要聽取黨外意見。在清理有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等黨內(nèi)法規(guī)時(shí)要向?qū)＜覍W(xué)者、黨外群眾開放，匯集和吸收專家學(xué)者、群眾的意見，共同推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)清理的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。

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