李雅楠，譚術(shù)魁

（1.武漢工程大學(xué)管理學(xué)院, 湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效評(píng)估：理論與實(shí)證

李雅楠1，譚術(shù)魁2

（1.武漢工程大學(xué)管理學(xué)院, 湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

研究目的：探討征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效理論框架，并通過(guò)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)湖北省襄陽(yáng)市防范績(jī)效水平進(jìn)行實(shí)證分析。研究方法：理論分析和DEA模型。研究結(jié)果：（1）2007—2015年，湖北省襄陽(yáng)市政府防范征地類(lèi)群體性事件水平不斷提高，防范效率總體呈上升趨勢(shì)，且效率增長(zhǎng)速度不斷加快，但其技術(shù)效率對(duì)防范效率的促進(jìn)作用有待進(jìn)一步挖掘；（2）襄城區(qū)憑借防范效率的快速增長(zhǎng)和出色的防范效果成為襄陽(yáng)市防范績(jī)效最佳的地區(qū)；（3）相比襄城區(qū)和棗陽(yáng)市，宜城市的政治、社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況不夠理想，樊城區(qū)在沖突控制方面、老河口市在沖突化解方面有待加強(qiáng)。研究結(jié)論：基于效率和效果構(gòu)建的防范績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，能夠有效引導(dǎo)地方政府開(kāi)展征地類(lèi)群體性事件防范工作，該體系需在今后的防范實(shí)踐中不斷加以完善。

土地制度；征地類(lèi)群體性事件；防范績(jī)效；襄陽(yáng)市

1 問(wèn)題的提出

“平安發(fā)展”、“平安建設(shè)”、“深化平安建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，彰顯中國(guó)政府加強(qiáng)公共安全建設(shè)的決心。為了減少征地引發(fā)的群體性事件，中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)加快征地制度改革、保障農(nóng)民權(quán)益，地方政府也在不斷總結(jié)土地征收工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)群體性突發(fā)事件預(yù)警、完善沖突防范舉措，甚至增設(shè)維穩(wěn)辦、綜治辦等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。然而，圍繞征地利益的博弈已成常態(tài)，利益訴求的復(fù)雜性和地域性導(dǎo)致一些地區(qū)的征地矛盾仍未得到有效遏制，反而趨向尖銳和激烈。面對(duì)突發(fā)多變的征地沖突，地方政府的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)對(duì)措施在何種條件下、多大程度上發(fā)揮作用是值得關(guān)注和思考的。

筆者梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者一方面通過(guò)對(duì)征地制度[1-3]和征地補(bǔ)償[4-6]問(wèn)題的探討，嘗試從根本上破解征地沖突頻發(fā)的困局，另一方面圍繞群體突發(fā)性事件預(yù)警[7-8]、沖突應(yīng)急管理[9]、征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[10]、征地沖突風(fēng)險(xiǎn)控制[11]、征地沖突群體性事件防范能力、路徑、話(huà)語(yǔ)[12-14]等主題討論征地類(lèi)群體性事件的防范治理問(wèn)題；國(guó)外學(xué)者則在強(qiáng)調(diào)沖突防范重大效用的基礎(chǔ)上[15-16]，通過(guò)個(gè)案分析總結(jié)出防范的具體方法手段[17-19]。遺憾的是，已有研究對(duì)防范的績(jī)效問(wèn)題極少涉及。

基于此，本文以征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效的內(nèi)涵和影響因素為切入點(diǎn)，分析該績(jī)效的形成機(jī)制，建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并利用湖北省襄陽(yáng)市2007—2015年相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，以為理論推理提供支撐。

2 征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效理論框架

2.1 內(nèi)涵剖析

鑒于現(xiàn)有研究對(duì)該主題的探討甚少，筆者將以績(jī)效概念為基礎(chǔ)，綜合考慮各地防范實(shí)踐的普遍特征，實(shí)現(xiàn)對(duì)征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效的內(nèi)涵剖析。

“績(jī)效”通常包含“績(jī)”與“效”兩層含義，即“效果”和“效率”。學(xué)術(shù)界雖未就績(jī)效內(nèi)涵達(dá)成一致意見(jiàn)，但“過(guò)程+結(jié)果”的雙衡量定義已獲得普遍認(rèn)可[20]。因此，筆者認(rèn)為，防范績(jī)效是防范效率和防范效果、防范過(guò)程和防范結(jié)果的綜合體現(xiàn)。從本質(zhì)上講，征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效是對(duì)防范主體采取的一系列防范活動(dòng)及后果的全方位表達(dá)。本文以此為分析框架，將防范績(jī)效抽象為4大要素，即投入的經(jīng)濟(jì)性、行為的有效性、產(chǎn)出的效率性和結(jié)果的效益性，其相互關(guān)系如圖1所示。

圖1 防范績(jī)效構(gòu)成要素與防范過(guò)程、結(jié)果、效率和效果的關(guān)系Fig.1 Elements of performance on precaution and relationships among process, result, efficiency and effect

2.2 影響因素

防范征地類(lèi)群體性事件是一個(gè)多主體參與、多因素角力的復(fù)雜過(guò)程，極易受到多種因素的影響。以地方政府為例，通常是由征地職能部門(mén)、維穩(wěn)組織和調(diào)解機(jī)構(gòu)三類(lèi)組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)防范職能，這些組織機(jī)構(gòu)具體的參與和發(fā)力環(huán)節(jié)也不盡相同（圖2和圖3）。基于此，本文對(duì)影響征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效的外部、內(nèi)部影響因素做出歸納和梳理，具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

圖2 征地類(lèi)群體性事件防范組織機(jī)構(gòu)設(shè)置Fig.2 Organization settings of precaution on mass incidents triggered by land acquisition

圖3 征地工作不同階段主要參與組織機(jī)構(gòu)Fig.3 Organizations participating in different stages of land acquisition

表1 防范績(jī)效影響因素Tab.1 Impact factors of precaution performance

圖4 不同層次防范主體與內(nèi)外部影響因素之間的關(guān)系Fig.4 Relationships among prevention subjects in different levels and internal amp;external impact factors

2.3 形成機(jī)制

2.3.1 防范主體與影響因素 依據(jù)征地類(lèi)群體性事件防范主體的組織結(jié)構(gòu)，筆者將其抽象為地方政府、防范單位和工作人員三個(gè)層面，討論防范主體與內(nèi)部、外部影響因素的關(guān)系。通常情況下，決策部門(mén)在制訂征地方案和部署征地工作之時(shí)，重點(diǎn)考慮的是外部影響因素，比如經(jīng)濟(jì)因素和人口因素；基層工作人員在執(zhí)行政府部門(mén)確立的工作方案之時(shí)，主要按照單位系統(tǒng)內(nèi)規(guī)章制度行事，其行動(dòng)范圍難以超出特定的崗位職權(quán)，因此內(nèi)部影響因素對(duì)基層工作人員具有較強(qiáng)的作用力。作為中間層，防范單位受到的內(nèi)部因素影響力弱于工作人員，外部因素影響力弱于地方政府，但因其特殊的銜接和協(xié)調(diào)功能，防范單位成為能否高效實(shí)現(xiàn)防范目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)?？偟膩?lái)說(shuō)，外部因素影響力自地方政府到防范單位再到工作人員逐漸減弱，內(nèi)部因素則反之（圖4）。

2.3.2 績(jī)效形成多情境分析 在防范征地類(lèi)群體性事件過(guò)程中，地方政府按照上級(jí)政府決策的要求，從整體上把握征地工作，設(shè)置防范任務(wù)和防范目標(biāo)；各個(gè)防范單位通過(guò)對(duì)地方政府防范目標(biāo)的分解和防范任務(wù)的細(xì)化，以及對(duì)工作人員的監(jiān)督管理和行為干預(yù)，創(chuàng)造防范單位層績(jī)效，即單位形態(tài)的防范績(jī)效；基層工作人員依照一定的行為準(zhǔn)則和工作步驟，通過(guò)有組織的個(gè)人勞動(dòng)，承擔(dān)防范職責(zé)，創(chuàng)造工作人員層績(jī)效，即個(gè)人形態(tài)的防范績(jī)效。工作人員層績(jī)效是最基本、最原始的組成單元，是防范績(jī)效的起點(diǎn)；地方政府層績(jī)效則是防范績(jī)效的終點(diǎn)，是整體防范水平的表達(dá)。基于以上分析，本文將防范績(jī)效的形成分為三種情境，分別為績(jī)效過(guò)程全面低于或高于目標(biāo)（圖5）、績(jī)效起點(diǎn)低于目標(biāo)而績(jī)效終點(diǎn)達(dá)到目標(biāo)（圖6）、績(jī)效起點(diǎn)高于目標(biāo)而績(jī)效終點(diǎn)未達(dá)目標(biāo)（圖7）。

情境一反映兩種截然不同的狀況：過(guò)程Ⅰ顯示績(jī)效過(guò)程整體低于績(jī)效目標(biāo)，也就是說(shuō)從工作人員的個(gè)人績(jī)效開(kāi)始，直到地方政府的最終績(jī)效，均未達(dá)到預(yù)設(shè)績(jī)效目標(biāo)，可能是該政府防范能力較差致使設(shè)定目標(biāo)無(wú)法達(dá)成，也可能是目標(biāo)設(shè)置遠(yuǎn)超合理范圍，不能實(shí)現(xiàn)；過(guò)程Ⅱ顯示績(jī)效過(guò)程全面高于績(jī)效目標(biāo)，有可能是該政府在防范征地類(lèi)群體性事件方面實(shí)現(xiàn)改革新突破，短時(shí)間內(nèi)使得防范績(jī)效大幅提升，當(dāng)然也不排除績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過(guò)低的情況。

圖5 情境一Fig.5 Scenario 1

圖6 情境二Fig.6 Scenario 2

圖7 情境三Fig.7 Scenario 3

情境二反映的是工作人員防范績(jī)效并未達(dá)標(biāo)但地方政府防范績(jī)效最終達(dá)到或超出績(jī)效目標(biāo)。出現(xiàn)這種情況可能是由于工作人員自身利益訴求與組織目標(biāo)函數(shù)不匹配，或個(gè)人素質(zhì)不達(dá)標(biāo)而導(dǎo)致工作失誤，但防范單位通過(guò)主動(dòng)干預(yù)偏離組織績(jī)效目標(biāo)的個(gè)人行為、及時(shí)矯正不科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制等措施，實(shí)現(xiàn)最終績(jī)效的成功達(dá)標(biāo)。

情境三反映的是工作人員防范績(jī)效達(dá)標(biāo)但地方政府防范績(jī)效最終未達(dá)到或剛剛達(dá)到績(jī)效目標(biāo)。高水平的個(gè)人績(jī)效因防范單位運(yùn)行管理的不科學(xué)、不到位，在經(jīng)過(guò)整合之后體現(xiàn)為較低水平的地方政府防范績(jī)效。應(yīng)對(duì)此種情形，地方政府管理層可從提高績(jī)效管理水平、協(xié)調(diào)層級(jí)績(jī)效沖突入手，盡可能實(shí)現(xiàn)個(gè)人績(jī)效的零損耗。

3 征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效評(píng)估實(shí)證

3.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上文對(duì)防范績(jī)效的內(nèi)涵剖析，筆者認(rèn)為防范效率和防范效果是其核心內(nèi)容，二者各有側(cè)重、缺一不可，因此本文將征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效評(píng)估分為效率評(píng)估和效果評(píng)估兩個(gè)部分。從理論上講，雙系統(tǒng)評(píng)估是防范績(jī)效本質(zhì)的重要體現(xiàn)；從實(shí)踐上講，雙系統(tǒng)評(píng)估可以最大程度規(guī)避因數(shù)據(jù)匱乏帶來(lái)的評(píng)估難題，盡可能多地運(yùn)用可得數(shù)據(jù)，也可為評(píng)估結(jié)果的真實(shí)客觀度提供保障。本文經(jīng)過(guò)指標(biāo)初選和篩選，得到以下指標(biāo)體系，如表2和表3所示。

3.2 數(shù)據(jù)搜集處理

本文選取位于湖北省西北部，居漢水中游的省域副中心城市——襄陽(yáng)市為研究樣本。襄陽(yáng)市下轄9個(gè)區(qū)（縣、市）：襄州、襄城、樊城三區(qū)，谷城、?？怠⒛险娜h，老河口、宜城、棗陽(yáng)三市。

表2 防范效率評(píng)估指標(biāo)體系Tab.2 Assessment indicators of precaution efficiency

表3 防范效果評(píng)估指標(biāo)體系Tab.3 Assessment indicators of precaution effect

襄陽(yáng)市征地類(lèi)群體性事件的防范現(xiàn)狀是中國(guó)中西部地區(qū)地方政府征地沖突防范的一個(gè)縮影：政府在持續(xù)推進(jìn)征地工作的同時(shí)，沖突防范意識(shí)有所強(qiáng)化，沖突防范力度也只增不減，防范機(jī)構(gòu)憑借多年積累的防范經(jīng)驗(yàn)，能夠在一定程度上發(fā)現(xiàn)并消除沖突隱患，征地類(lèi)群體性事件的發(fā)生率也有所控制，但是伴隨著城市建設(shè)不斷加快，征地矛盾沖突數(shù)量仍然高位徘徊，形勢(shì)不容樂(lè)觀。

筆者依據(jù)防范績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)容，分別設(shè)計(jì)防范效率與效果調(diào)查問(wèn)卷“地方政府篇”和防范效果調(diào)查問(wèn)卷“被征地農(nóng)民篇”。由于問(wèn)卷問(wèn)題量多、時(shí)間跨度大（將2007—2009年、2010—2012年、2013—2015年分別標(biāo)記為A、B、C），涉及沖突發(fā)生率、社會(huì)秩序等敏感信息，數(shù)據(jù)獲取難度較大，最終獲取“地方政府篇”20份，“被征地群眾篇”26份，數(shù)據(jù)均通過(guò)信度和效度檢驗(yàn)（因篇幅所限，此處省略）。

防范效率評(píng)估采用DEA模型和Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)來(lái)測(cè)量樣本區(qū)（市、縣）防范征地類(lèi)群體性事件生產(chǎn)率和技術(shù)效率的變化趨勢(shì)（表4）。防范效果評(píng)估則采用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法，評(píng)價(jià)結(jié)果見(jiàn)表5。

3.3 結(jié)果分析

3.3.1 防范效率結(jié)果分析 從生產(chǎn)率指數(shù)的平均值來(lái)看，襄陽(yáng)市在防范征地類(lèi)群體性事件過(guò)程中防范效率不斷提高，但防范技術(shù)效率有待提高，應(yīng)深入挖掘技術(shù)效率對(duì)防范效率的促進(jìn)作用。從2007—2015年（A—B，B—C）的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)變化來(lái)看，襄陽(yáng)市的防范效率在該時(shí)間段保持快速增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度也在不斷加快。除襄州區(qū)和老河口市的防范效率和技術(shù)效率有所下降以外，其余7個(gè)地區(qū)的防范效率和技術(shù)效率均呈上升趨勢(shì)，其中襄城區(qū)成為防范效率增長(zhǎng)最快的地區(qū)。因此，襄州區(qū)和老河口市應(yīng)在防范征地類(lèi)群體性事件實(shí)踐中，積極向襄城區(qū)、南漳縣等地區(qū)交流學(xué)習(xí)，注重防范技巧，加強(qiáng)防范措施改革創(chuàng)新。

表4 Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)及其分解Tab.4 Malmquist productivity index amp; decomposition

表5 模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果Tab.5 Fuzzy comprehensive evaluation results

3.3.2 防范效果結(jié)果分析 從政治目標(biāo)來(lái)看，襄城區(qū)的防范表現(xiàn)出較好的效果，遠(yuǎn)高于其余8個(gè)地區(qū)，宜城市、谷城縣、?？悼h等地政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況相對(duì)較差，反映出相關(guān)職能部門(mén)未在預(yù)警機(jī)制構(gòu)建、政府社會(huì)責(zé)任及群眾利益訴求等方面予以足夠的關(guān)注；從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來(lái)看，得分最高的3個(gè)地區(qū)為襄城區(qū)、老河口市和?？悼h，其余地區(qū)基本相當(dāng)，該指標(biāo)得分的高低凸顯出沖突防范工作對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用存在一定的地域差異；從社會(huì)目標(biāo)來(lái)看，樊城區(qū)、棗陽(yáng)市和老河口市表現(xiàn)最佳，與其余6個(gè)地區(qū)相比優(yōu)勢(shì)明顯，表明這些地區(qū)在征地工作中較好地維護(hù)了社會(huì)公平正義，體現(xiàn)了政府服務(wù)意識(shí)，而宜城市和?？凳袆t應(yīng)在這些方面予以加強(qiáng)。

沖突狀況（包括沖突發(fā)生率、規(guī)模和強(qiáng)度）和沖突化解（包括沖突調(diào)解成功率和效率）是衡量防范效果的重要指標(biāo)，也是地區(qū)防范績(jī)效的直接體現(xiàn)。襄城區(qū)沖突狀況和沖突化解最為出色；樊城區(qū)沖突狀況最為嚴(yán)重，且沖突化解水平一般，相關(guān)職能部門(mén)需全方位審視其防范工作存在的問(wèn)題，避免矛盾沖突激化，危害社會(huì)公共安全；老河口市雖然沖突狀況良好，但沖突化解能力遠(yuǎn)低平均水平，亟待提高。從整體上來(lái)看，襄城區(qū)征地類(lèi)群體性事件防范效果是襄陽(yáng)市最為突出的。

4 結(jié)論與展望

本文從理論上演繹征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效的內(nèi)涵和影響因素，分析其形成機(jī)制，并基于2007—2015年襄陽(yáng)市防范征地類(lèi)群體性事件相關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)構(gòu)建防范效率和防范效果評(píng)估指標(biāo)體系，測(cè)算襄陽(yáng)市9個(gè)區(qū)（縣、市）的防范績(jī)效。得到以下結(jié)論和啟示：（1）本文將征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效形成過(guò)程歸納為三種情境，分析各情境的產(chǎn)生原因，并提出相應(yīng)的解決方案，為相關(guān)職能部門(mén)的防范實(shí)踐提供一定參考。（2）征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效評(píng)估具有參與主體多元化、影響因素復(fù)雜化的特征，本文從績(jī)效的概念出發(fā)，構(gòu)建以效率和效果為核心的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，為政府部門(mén)在相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展績(jī)效管理提供有益借鑒。（3）襄陽(yáng)市征地類(lèi)群體性事件防范績(jī)效評(píng)估實(shí)證分析，對(duì)引導(dǎo)其優(yōu)化防范機(jī)制、提高防范效率、總結(jié)防范經(jīng)驗(yàn)具有較高參考價(jià)值，本文構(gòu)建的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系可在今后的實(shí)踐中，結(jié)合實(shí)踐反饋進(jìn)一步加以完善。

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Performance Evaluation on Precaution of Mass Incidents Triggered by Land Acquisition: Theoretical and Empirical Research

LI Ya-nan1, TAN Shu-kui2
（1. College of Management, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430205, China; 2. College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China）

This study aims to develop the theoretical framework for performance of mass incidents precaution triggered by land acquisition, and to evaluate the precaution performance in Xiangyang City, Hubei Province by building index system. Methods of theoretical analysis and DEA model were employed. The results show that: 1) the precaution level of Xiangyang City generally rose up from 2007 to 2015, the efficiency of which has been improved with accelerated growth, but the positive impact of technical efficiency on precaution efficiency needs further exploration; 2) Xiangcheng District performed best due to the fastest increasing precaution efficiency and the extraordinary precaution effects;3) the precaution of Yicheng City shows dissatisfied results on political and social development goals compared with Xiangcheng District and Zaoyang City, and the conflict control in Fancheng District and the conflict resolution in Laohekou City need to be strengthened. It is concluded that the index system regarding precaution performance evaluation built on efficiency and effect could effectively guide local government’s precaution of mass incidents triggered by landacquisition, and this evaluation index system should be improved in the future practice.

land institution; mass incidents triggered by land acquisition; precaution performance; Xiangyang City

F301.1

A

1001-8158（2017）09-0089-08

10.11994/zgtdkx.20170919.105054

2017-08-04；

2017-08-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（15AGL016）。

李雅楠（1989-），女，河南鄧州人，博士，講師。主要研究方向?yàn)橥恋卣吲c管理。E-mail: splyn0109@163.com

譚術(shù)魁（1965-），男，湖北巴東人，教授，博導(dǎo)。主要研究方向?yàn)橥恋毓芾?、房地產(chǎn)管理、住房政策。E-mail: tansk@126.com

（本文責(zé)編：陳美景）