崔惠玉 陳宏宇

進城務工人員子女義務教育事權(quán)與支出責任劃分研究

崔惠玉 陳宏宇

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，進城務工人員子女義務教育問題凸顯，本文從科爾曼教育機會均等的角度闡述了當前進城務工人員子女難以公平地接受義務教育的現(xiàn)狀，分析了各級政府在進城務工人員子女義務教育事權(quán)劃分與支出責任履行中的問題，提出立法先行、細化各級政府事權(quán)劃分、各部門協(xié)同合作、完善轉(zhuǎn)移支付制度與鼓勵社會力量加入等相關建議，以完善進城務工人員子女義務教育事權(quán)劃分，并保障支出責任與事權(quán)相適應。

進城務工人員子女 義務教育 事權(quán) 支出責任

《中國流動人口發(fā)展報告（2016）》指出，未來一二十年，我國仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段①資料來源：《中國流動人口發(fā)展報告（2016）》，國家計生委流動人口司，2016年。。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷推進，城市的收入水平遠高于農(nóng)村，大量農(nóng)村人口進城務工以期獲得更高的收入和享受更好的資源。2016年我國農(nóng)民工總量比2015年增加424萬人，達到28171萬人②資料來源：《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，國家統(tǒng)計局，2016年。，約占全國總?cè)丝诘奈宸种弧，F(xiàn)有研究表明，進城務工人員遷居的趨勢從個體化向家庭化轉(zhuǎn)變，家庭化遷居由第一階段的“配偶隨遷”發(fā)展至第二階段的“子女隨遷”③許慶紅等：《家庭社會經(jīng)濟地位、遷移特征與流動兒童教育機會》，《青年探索》，2017年第2期，第60頁。。《中國流動兒童教育發(fā)展報告（2016）》指出，截至2015年10月1日，以流動人口子女計算的流動兒童以及留守兒童總數(shù)約1億人。截至2014年底，城市義務教育階段流動兒童在公辦學校就讀比例為79.5%，這就意味著超過200萬的流動兒童未能進入城市公辦學校，只能在民辦學?；蛘邨l件簡陋的打工子弟學校就讀④資料來源：《中國流動兒童教育發(fā)展報告（2016）》，21世紀教育研究院、新公民計劃等，2016年。。

合理劃分事權(quán)與支出責任，為進城務工人員子女提供均等化的義務教育公共產(chǎn)品，具有公平和效率兩個維度的現(xiàn)實意義：一方面，受教育權(quán)是公民最基本的權(quán)利，讓進城務工人員子女因為制度、經(jīng)濟和文化等多方面因素，遭到排斥而無法接受公平的義務教育是政府的失效與社會的悲哀；另一方面，我國即將或者已經(jīng)經(jīng)歷劉易斯拐點，人口紅利消失，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，創(chuàng)新驅(qū)動成為增長新引擎，而義務教育正是創(chuàng)新驅(qū)動得以實現(xiàn)的源頭。規(guī)模龐大的進城務工人員子女能否接受公平的教育，關系到社會的穩(wěn)定和諧與經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

一、進城務工人員子女義務教育事權(quán)和支出責任劃分的特點

（一）進城務工人員子女義務教育的內(nèi)涵

進城務工人員是指從村鎮(zhèn)進城市打工的人員，農(nóng)民工群體占進城務工人員的絕大部分，其主要特點是戶籍仍在農(nóng)村，在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出從業(yè)6個月及以上①資料來源：《中國流動人口發(fā)展報告2016》，國家計生委流動人口司，2016年。。進城務工人員子女包括隨遷子女和留守兒童兩部分，本文著眼于因為戶籍所在地和居住地不同而處于“流動”狀態(tài)的隨遷子女。筆者認為進城務工人員子女義務教育的內(nèi)涵可以從兩個層面理解：從最基礎的層面來看，進城務工人員子女有權(quán)利接受義務教育；更進一步，進城務工人員子女應該平等地接受高質(zhì)量的義務教育。

（二）義務教育事權(quán)和支出責任劃分的理論基礎

1.事權(quán)和支出責任劃分的基本原則

（1）公共產(chǎn)品的層次性（或受益范圍原則）

按公共產(chǎn)品的受益范圍可以將其劃分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，由于人口的流動性，義務教育的受益范圍超出具體的某一地區(qū)，屬于全國性公共產(chǎn)品。進城務工人員子女接受的義務教育公共產(chǎn)品存在消費的非競爭性和一定的排他性，屬于準公共產(chǎn)品中的俱樂部產(chǎn)品。因此中央政府應該對人口流動帶來的義務教育公共產(chǎn)品承擔更多事權(quán)，同時探討中央和地方政府的義務教育事權(quán)、支出責任以及管理權(quán)限的劃分。

（2）信息處理的復雜程度

信息處理的復雜程度是事權(quán)和支出責任履行的成本，信息處理越復雜，成本越高，越可能出現(xiàn)委托代理等機會行為，因此事權(quán)和支出責任的劃分必須考慮信息處理的復雜程度，出于地方政府具有信息優(yōu)勢的考慮，義務教育的事權(quán)履行由地方政府承擔從理論上講更有效率，但是從公共產(chǎn)品的層次性來看，中央政府應承擔更多事權(quán)。中央政府可以將相應事權(quán)委托給地方政府，但是須負擔起相應的支出責任。

（3）激勵相容原則

激勵相容原則最早由哈維茨（Hurwiez）創(chuàng)立于機制設計理論中，指在市場經(jīng)濟中，如果有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排就是“激勵相容”。此理論對財政體制改革同樣適用，只有當事權(quán)劃分符合激勵相容原則時，各級政府才有動機履行與之相適應的支出責任。

2.中央和地方政府事權(quán)與支出責任的基本劃分

當前我國除了國防、外交、法律體系、大規(guī)模交通基礎設施等應由中央政府提供外，絕大多數(shù)與民生更為密切的公共產(chǎn)品與服務的供給事權(quán)及支出責任方面的資源配置，是由管轄范圍相對較小的地方政府實現(xiàn)的，包括具有區(qū)域性收益特征的基礎設施、基本公共服務、文化與傳播媒介、社會管理等。義務教育屬于基本公共服務，但是進城務工人員子女義務教育具有較強的外溢性，因此事權(quán)應該適當上移至中央，保障進城務工人員子女即使在“流動”中也能享受到均等化的義務教育公共產(chǎn)品。

3.進城務工人員子女義務教育事權(quán)和支出責任劃分的特殊性

根據(jù)以上分析，進城務工人員子女義務教育事權(quán)應該更多由中央政府承擔，但是現(xiàn)實情況中義務教育公共產(chǎn)品的管理者一般是地方政府。當前教育財政經(jīng)費投入體制受到戶籍制度捆綁，加之“唯GDP論”的考核制度，地方政府在本來就存在財政壓力的情況下更沒有激勵承擔進城務工人員子女的義務教育事權(quán)與支出責任。因此，進城務工人員子女義務教育事權(quán)和支出責任劃分存在其特殊性，在接下來的改革中必須進行頂層設計，明晰事權(quán)劃分，讓支出責任落到實處。

二、進城務工人員子女義務教育公共產(chǎn)品政府提供的現(xiàn)狀和問題

（一）進城務工人員子女接受義務教育的現(xiàn)狀分析

1.政府對義務教育及進城務工人員子女義務教育的投入持續(xù)增加

（1）各級政府不斷加大義務教育經(jīng)費投入力度

從表1中可以發(fā)現(xiàn)，從2011年到2015年，義務教育經(jīng)費由7156.32萬億元增加至11519.33萬億元，中央和地方政府不斷加大投入力度以保障支出責任的履行，體現(xiàn)了各級政府為促進義務教育發(fā)展而進行的努力。

表1 2011-2015年中央和地方政府對義務教育經(jīng)費投入及其占比情況表

（2）進城務工人員子女生均義務教育經(jīng)費持續(xù)增加

進一步，本文將視角投向進城務工人員子女義務就讀的公辦學校，對2011-2015年進城務工人員子女享受的義務教育事業(yè)費投入情況進行整理得到表2。

表2 2011-2015年進城務工人員隨遷子女義務教育事業(yè)費投入情況

從表2中可以看出，2011年到2015年間，我國對進城務工人員子女教育事業(yè)費支出呈上漲趨勢，就讀于城市公辦學校的進城務工人員子女得到的生均義務教育經(jīng)費不斷增加，增速基本保持穩(wěn)定，且初中生均經(jīng)費增速略高于小學生均經(jīng)費增速。

2.當前進城務工人員子女義務教育存在的主要問題

我國政府不斷加大對義務教育的投入力度，然而從科爾曼教育機會均等①科爾曼（James S.Coleman，1964）于1996年發(fā)表《教育機會均等的觀念》，從教育機會均等的角度來解釋教育公平，并認為教育機會均等有四個標準：進入教育系統(tǒng)的機會均等，參與教育的機會均等，教育結(jié)果均等，教育對生活前景影響的機會均等。的角度來看，當前我國進城務工人員子女義務教育不公平的情況仍然存在。

（1）進城務工人員子女進入教育系統(tǒng)的機會不均等

截至2014年底，城市義務教育階段流動兒童在公辦學校就讀比例為79.5%，仍有超過200萬的流動兒童只能在民辦學校或者條件簡陋的民工子弟學校就讀。部分流動兒童存在無法正常入學或超齡入學現(xiàn)象，不能順利進入教育系統(tǒng)。

（2）進城務工人員子女參與教育的機會不均等

一方面，部分公辦學校對流動子女教學成績上不做考評，在評獎、評優(yōu)、參加競賽的資格上將流動兒童排斥在外，造成事實上的教育歧視。另一方面，民工子弟學校在不同程度上存在教學條件簡陋、教育質(zhì)量低下和制度規(guī)范缺失的情況。進城務工人員子女在此種環(huán)境下接受教育，學習效果無法與在公辦學校就讀相比。

（3）進城務工人員子女義務教育結(jié)果不均等

進城務工人員子女接受高中階段教育機會明顯低于城市學生，在普通高中在學就讀率方面，我國城市學生占比接近六成（57.99%），進城務工人員子女占比不足四成（37.24%），希望繼續(xù)學業(yè)的流動兒童只能無奈地選擇流入地的中?；蚵毟邔W校。

（4）進城務工人員子女義務教育結(jié)果不均等的進一步影響

進城務工人員子女在義務教育階段長期的不平等現(xiàn)象不利于其心理健康，嚴重的甚至造成心理疾病。近年來進城務工人員子女青少年犯罪比例升高，帶來社會隱患。同時，他們不具備必要的知識儲備，進入社會之后在職業(yè)領域也缺乏競爭優(yōu)勢，許多人只能從事繁重的體力勞動①楊敏、趙梓汝：《城市流動兒童的教育公平問題研究——基于社會資源合理配置的社會學思考》，《學術(shù)論壇》，2016年第2期，第100頁。，造成貧困的代際傳遞。

（二）進城務工人員子女義務教育事權(quán)劃分和支出責任履行存在的問題

1.進城務工人員子女義務教育事權(quán)劃分中存在的問題

我國政府為實現(xiàn)進城務工人員子女接受平等義務教育而不斷努力，從1996年至今出臺了一系列法律法規(guī)，本文對其按時間順序進行梳理，發(fā)現(xiàn)我國當前進城務工人員子女義務教育的事權(quán)劃分中存在以下問題。

（1）中央政府和各級地方政府的事權(quán)劃分僅有原則性規(guī)定，缺乏明晰、可操作的細則

我國進城務工人員子女義務教育體制改革大約經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是《義務教育法》規(guī)定的“地方負責，分級管理”。地方負責指適齡兒童普及義務教育的工作由戶口所在地的地方政府負責實施；分級管理是以戶籍為依據(jù)，適齡兒童、少年應在戶口所在地接受九年義務教育，推行就近入學制度。第二個階段以2001年《國務院關于義務教育改革與發(fā)展的決定》的發(fā)布為標志，提出“兩為主”：以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，通過多種途徑依法保障流動人口子女接受義務教育的權(quán)利。第三個階段以2006年《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的發(fā)布為起點，提出“兩納入”：流入地政府應將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算，財政部門應按照實際在校人數(shù)撥付學校公用經(jīng)費。

每個階段我國都出臺了文件對各級政府的事權(quán)進行規(guī)定，但是令人遺憾的是僅有原則性規(guī)定，缺乏明晰、可操作的細則?！爸醒虢y(tǒng)一領導下各地方分工負責”“義務教育以縣為主”“加強教育省級統(tǒng)籌”等提法，對如何分工、何謂“為主”、何謂“省級統(tǒng)籌”等問題均未有邊界清晰的規(guī)定②王善邁：《深化教育財政體制改革》，《中國教育報》，2014年3月7日。，地方政府出臺配套文件時也很少進行細則的制定，事權(quán)劃分不明晰，存在交叉重疊，各級政府可能相互推諉，導致進城務工人員子女無法接受公平的義務教育。

（2）中央政府承擔事權(quán)不足，地方政府尤其是區(qū)（縣）一級政府承擔過多事權(quán)

在進城務工人員子女義務教育體制的三個主要階段中，從“地方負責”“以流入地政府管理為主”到“流入地政府應將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃”，進城務工人員子女義務教育事權(quán)主要由地方政府負擔，中央直接承擔的事權(quán)過少。而在地方政府各層級的事權(quán)劃分中，由于高層級政府在博弈中處于優(yōu)勢地位，進城務工人員子女義務教育事權(quán)被層層下放至區(qū)（縣）一級。

2.各級政府在進城務工人員子女義務教育支出責任履行中存在的問題

（1）中央政府承擔支出責任較少且占比呈下降趨勢

從表1中可以看出，2011年至2015年間，中央義務教育經(jīng)費投入不足20%，從2011年的15.38%降至2015年的10.8%，呈下降趨勢，義務教育階段大多數(shù)（超過80%）的支出責任由地方政府履行，給地方政府造成巨大支出壓力。

（2）各級政府在民工子弟學校義務教育支出責任履行中存在缺位

當前，我國政府在民工子弟學校義務教育支出責任履行中存在缺位現(xiàn)象。2016年，《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》發(fā)布，提出推動“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額經(jīng)費隨學生流動，民辦學校學生免除學雜費標準按照中央確定的生均公用經(jīng)費基準定額執(zhí)行，從理論上來講可以惠及大量進城務工人員子女。然而到目前為止，大部分民工子弟學校由于資質(zhì)較差仍然無法通過審批，成為所謂的“黑戶學?！?，不具有合法地位，無法得到教育部門認可納入民辦學校管理，導致就讀于“黑?！钡倪M城務工人員子女在政府支出責任的實際履行過程中極有可能難以真正享受到政策帶來的優(yōu)惠。

（3）中央對地方政府進城務工人員子女義務教育支出責任的履行缺乏約束和激勵機制

當前地方政府在進城務工人員子女義務教育支出責任的履行中承擔較大的投入責任，但是由于進城務工人員子女義務教育的支出責任履行不屬于地方政府的政績考核范圍，加之地方政府財力有限并且義務教育存在明顯的外溢性，地方政府沒有積極性履行支出責任。中央財政在安排財政資金時雖然安排了部分獎補資金，但力度和效果不足以實現(xiàn)約束地方政府行為和激勵地方政府投入的目的①張繪：《“后4%時代”我國教育經(jīng)費投入需多維度改革并舉》，《教育科學研究》，2017年第1期，第30頁。。

（4）經(jīng)費投入以財政為主，多元教育籌資制度不夠健全

近年來，我國教育社會捐贈資金不斷下降，2014年合計只有85.24億元，比2009年下降近40億元。從歷年教育經(jīng)費投入統(tǒng)計中也可以發(fā)現(xiàn)，財政性投入占總投入的80%左右。企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務收入用于教育的經(jīng)費合計不到1%②依據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》測算得出。。當前我國教育經(jīng)費籌資渠道較為單一，以財政投入為主，非財政性教育經(jīng)費增速明顯慢于財政性教育經(jīng)費；社會力量興辦教育的積極性沒有得到充分調(diào)動，財政支出負擔沉重，教育多元籌資機制不夠健全。

三、西方國家流動兒童義務教育事權(quán)與支出責任劃分經(jīng)驗及借鑒

世界各個國家都曾經(jīng)經(jīng)歷或者正在面對人口流動引起的人口布局改變，給政府完成基本公共服務均等化目標帶來挑戰(zhàn)。他山之石，可以攻玉。下面以實行財政聯(lián)邦制的美國和財政單一制的日本為例，分析西方國家各級政府在流動兒童義務教育事權(quán)劃分和支出責任履行中的經(jīng)驗。

（一）聯(lián)邦制國家流動兒童義務教育事權(quán)與支出責任劃分經(jīng)驗借鑒——以美國為例

美國的流動人口主要由外國移民和國內(nèi)流動人口兩部分構(gòu)成，帶來大量學齡人口的流動，衍生了流動兒童義務教育問題。為解決流動兒童義務教育問題，美國聯(lián)邦和地方政府進行了長期的努力，不斷調(diào)整各級政府間的事權(quán)和支出責任。

1.出臺一系列政策和法案，引導流動兒童義務教育體系的完善

自從1960年開始，美國出臺一系列的法案和計劃。從1960年實施的“流動人口教育計劃”到2015年頒布的《每一個學生成功法》，美國流動兒童教育保障體系日趨成熟。近半個世紀以來，政府對流動兒童義務教育公平的理念得到發(fā)展，由對流動兒童進行補助使其能夠接受教育的“初級形式公平”轉(zhuǎn)變?yōu)殛P注流動兒童個體性保證其接受優(yōu)質(zhì)教育的“實質(zhì)公平”。

2.聯(lián)邦政府事權(quán)加強，同時保留各州政府一定的自主權(quán)

流動兒童義務教育在美國作為共同事權(quán)，其趨勢是不斷向聯(lián)邦集中，以1965年《初等與中等教育法案》的出臺為起點，聯(lián)邦政府開始承擔更多教育事權(quán)。此后，聯(lián)邦政府出臺針對性的計劃，加大財政經(jīng)費的投入，設立流動教育辦公室專門解決流動兒童教育問題。與此同時，美國流動兒童義務教育的事權(quán)劃分并不固定，而是進行不斷的動態(tài)調(diào)整，聯(lián)邦政府在承擔更多事權(quán)的同時又給予各州和地方政府事權(quán)履行更多的自主權(quán)，例如2015年實施的《每一個學生成功法》，法案在學生表現(xiàn)標準的監(jiān)控上給了地方更多權(quán)力，以代替原來聯(lián)邦政府只是基于考試成績的做法，激發(fā)各級政府的積極性，讓州和地方政府更加因地制宜地承擔事權(quán)。

3.聯(lián)邦政府加大投入力度，保障支出責任與事權(quán)相適應

聯(lián)邦在承擔了更多流動兒童義務教育事權(quán)的基礎上，也履行了相應的支出責任，1965年，《初等與中等教育法案》頒布，其核心內(nèi)容在于立法和撥款。在最初的15個月中，聯(lián)邦政府共投入10億美元補助全美25 000個學區(qū)中處于教育弱勢地位的5-17歲兒童。1967-1981年間，聯(lián)邦政府投入到流動兒童教育上的經(jīng)費從900萬美元增長到2.45億美元①。聯(lián)邦教育部在1997年設立了METG基金，用于補貼各州教育技術(shù)的研發(fā)和運行。2015年《每一個學生成功法》出臺后，聯(lián)邦政府將更多經(jīng)費用在表現(xiàn)和處境最差的5%的學生身上。聯(lián)邦政府加大對流動兒童義務教育的投入力度，從而保障支出責任與事權(quán)相適應。

（二）單一制國家流動兒童義務教育事權(quán)與支出責任劃分經(jīng)驗借鑒——以日本為例

日本也存在人口流動，但是與美國的情況有所不同，其主要包括兩類人群，一類是因為勞工移民或緊急避難來到日本的外籍人員，另一類是在海外生活多年的歸國人員，這兩類流動人群的子女面臨著義務教育問題。日本實行財政單一制，對流動兒童義務教育事權(quán)和支出責任進行了明確劃分。

1.相關法律體系完備，明晰各級政府事權(quán)劃分

日本針對流動兒童義務教育問題構(gòu)建了較為完備的法律體系，首先通過作為國家基本法的《憲法》確定國民享有與其能力相適應的平等受教育權(quán)，再通過《教育基本法》《學校教育法》和《偏僻地方教育振興法》等法律將憲法所賦予的公民平等受教育權(quán)進一步具體化、可操作化，為地方相關教育政策的制定提供切實的指導。

2.從法律和財力層面保障各級政府支出責任的履行

（1）專門制定法律，明確規(guī)定各級政府的支出責任

日本專門制定《義務教育經(jīng)費國庫負擔法》和《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》，對中央政

① 鄭琦：《美國流動兒童教育保障體系的歷史演進》，《外國教育研究》，2017年第1期，第77-84頁。府、都道府縣和市町村三級行政機構(gòu)的義務教育財政支出責任進行明確規(guī)定。法案中明確規(guī)定中央財政負擔國立義務教育的全部經(jīng)費、負責公立學校教職員工資福利和校舍擴建費用的一半以及受災公立學校新建費用的三分之二；都道府縣財政負擔地方公立學校危房改造經(jīng)費的三分之一、負責公立學校教職員工資福利的一半以及教師偏遠地區(qū)津貼和進修學習費用；市町村財政負擔轄區(qū)公立學校所有公用經(jīng)費、負責學?；A設施新建費用的二分之一以及學生人頭補助費和特殊補助費的一半①佚名：《日本：法定義務教育經(jīng)費標準》，《教育》，2007年第4期，第57頁。。

（2）中央和地方政府共同負擔義務教育支出責任

日本現(xiàn)行義務教育支出責任由市町村、都道府縣、中央政府三級財政共同履行，明確了支出責任履行的經(jīng)費來源包括國庫負擔金、地方交付稅和地方自有財政收入，前兩者是中央政府對地方進行的轉(zhuǎn)移支付，占義務教育經(jīng)費支出的一半以上，保障中央政府支出責任的履行與其事權(quán)相適應。

（三）發(fā)達國家流動兒童義務教育事權(quán)和支出責任劃分的經(jīng)驗借鑒

1.法治化是合理劃分義務教育事權(quán)和支出責任的基礎

美國和日本等發(fā)達國家針對流動兒童義務教育問題都出臺了一系列法律法規(guī)，從法律層面上保障流動兒童平等接受義務教育的權(quán)利。同時，這些法律法規(guī)的出臺為各級政府間事權(quán)劃分和支出責任的履行提供了依據(jù)和指導，起到奠基作用。

2.中央政府承擔更多流動兒童義務教育的事權(quán)

從美國和日本的發(fā)展歷史來看，聯(lián)邦政府和中央政府逐漸承擔更多流動兒童義務教育的事權(quán)，無論從理論層面還是從實踐層面分析，流動兒童義務教育作為基礎性公共產(chǎn)品，具有正外部性，地方政府承擔更多事權(quán)是不科學的，難以實現(xiàn)制度的自我執(zhí)行，因此美國和日本的中央政府適當承擔更多事權(quán)以保證流動兒童義務教育公共產(chǎn)品的有效提供。

3.支出責任的履行需要法律層面和財力層面的保障

在事權(quán)清晰合理劃分的基礎上，美國和日本從法律和財力兩個維度保障支出責任的履行與事權(quán)相適應。法律明確規(guī)定了各級政府在流動兒童教育經(jīng)費保障機制中發(fā)揮的作用和承擔的比例，因此避免了各級政府互相推諉支出責任的情況；同時，聯(lián)邦政府和中央政府通過轉(zhuǎn)移支付使地方政府總財力保障其支出責任的履行。

4.流動兒童義務教育事權(quán)和支出責任的劃分需要以本國國情為基礎

美國和日本較好地完成流動兒童義務教育公共產(chǎn)品的提供，其成功的一個重要前提是美國和日本從法律的制定、事權(quán)的劃分到支出責任的履行都以本國國情為基礎。美國實行財政聯(lián)邦制，州和地方政府擁有一定的財權(quán)和人事任免權(quán)，聯(lián)邦政府對州和地方政府的控制力有限，因此在事權(quán)的劃分和支出責任的履行方面中央政府雖然承擔了更多事權(quán)和支出責任，但是具體事權(quán)劃分和支出責任履行過程中允許地方政府因地制宜根據(jù)各州流動兒童的情況制定具體標準。日本實行財政單一制，中央政府財力集中度較高，對流動兒童義務教育的提供起到主導作用，根據(jù)本國流動兒童情況，細化流動兒童義務教育事權(quán)，在三級政府間分配支出責任，保障支出責任與事權(quán)相適應。

四、進城務工人員子女義務教育事權(quán)和支出責任劃分的對策與建議

（一）合理設計進城務工人員子女義務教育中央和地方各級政府事權(quán)分擔機制

1.細化中央和地方各級政府義務教育事權(quán)劃分

人口流動帶來的進城務工人員子女義務教育具有“跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大”的特征，應該將此事權(quán)適當上移至中央和省級政府，由高層級政府進行統(tǒng)籌規(guī)劃。在事權(quán)適當上移的基礎上，我國政府應借鑒美國和日本的成功經(jīng)驗，進一步細化中央、省、市和縣（區(qū)）各級政府的事權(quán)劃分，明確各級政府在包括校舍改擴建、教職員工工資福利及補貼、基礎設施新建、學生人均補助等在內(nèi)的義務教育事權(quán)中的具體職責，為各級政府的事權(quán)劃分與執(zhí)行提供依據(jù)。對于進城務工人員子女就讀的公辦學校，在原有事權(quán)劃分基礎上，中央和省級政府應更多承擔進城務工人員子女補助，并對承擔流動兒童教學工作的教師按流動兒童數(shù)量給予適當補貼；對于其就讀的民辦學校，尤其是未獲得合法地位的“黑?！?，中央和省級政府在合理預測人口流動趨勢的基礎上需進行規(guī)范管理，扶持各種形式的民工子弟學校發(fā)展，由于其主要招收流動兒童，所以在學校建立初期，對校舍改擴建、教職員工工資福利及補貼、基礎設施新建、學生人均補助等在內(nèi)的主要義務教育事權(quán)應該更多由中央和省級政府負擔，使得學校發(fā)展步入正軌。

2.各相關部門協(xié)同合作實現(xiàn)進城務工人員子女接受均等化義務教育

在可預見的將來，城鎮(zhèn)化帶來的人口流動仍將持續(xù)，從短期來看，為使全體進城務工人員子女順利接受義務教育，財政部、教育部承擔主要事權(quán)；長期而言，公安部、人力資源社會保障部、住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、教育部需共同發(fā)力，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，保證進城務工人員子女享受均等化義務教育公共服務。

短期來看，教育部與財政部應該加強公辦學校和民工子弟學校建設，使流動兒童有學可上。首先，教育部應加快完善全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)，為進城落戶居民子女轉(zhuǎn)學升學提供便利；其次，教育部推進教學考核體系改革，將流動兒童納入學校與教師綜合考評體系；再次，教育部將民工子弟學校、教師與學生納入統(tǒng)一管理。財政部通過政府購買公共服務方式扶持學校發(fā)展。長期而言，各部門需共同發(fā)力實現(xiàn)進城務工人員及其子女公共服務均等化。首先，公安部門牽頭繼續(xù)推動戶籍制度改革，人力資源社會保障部落實進城落戶務工人員參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，住房城鄉(xiāng)建設部將其完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，實現(xiàn)公共服務提供由戶籍標準轉(zhuǎn)向常住人口標準，保障進城務工人員子女受教育與城鎮(zhèn)居民同城同待遇。

（二）保障各級政府履行進城務工人員子女義務教育支出責任

1.加強中央政府和省級政府義務教育支出責任

2016年，《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》發(fā)布，提出推動“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額經(jīng)費隨學生流動，展示了政府為進城務工人員子女提供平等義務教育的決心。為使這項政策真正得到落實，需要建立完善的學籍管理系統(tǒng)，以當前我國人口流動趨勢為依據(jù)，科學預測進城務工人員子女義務教育需求，建立中央和地方政府共同負擔、以學生就讀所在地學校為撥款對象的合理機制。中央和省級政府可將具體事權(quán)的執(zhí)行委托給基層政府，但須規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，將部分專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、歸并與整合，納入一般性轉(zhuǎn)移支付，中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付使各級政府的財力與支出責任相匹配，從而履行相應支出責任。

2.扶持民工子弟學校發(fā)展

民工子弟學?？陀^上提供了義務教育公共產(chǎn)品，但是質(zhì)量較低，不可持續(xù)。中央和地方政府應該合理制定民工子弟學校審批標準，在包括消防、安全等在內(nèi)的核心條件滿足要求的情況下，可以考慮適當降低標準，將民工子弟學校納入民辦教育管理體系。2016年11月，全國人民代表大會常務委員會通過關于修改《中華人民共和國民辦教育促進法》的決定，第四十六條指出，“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持；對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”①《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》，http：//www.yjbys.com/gongwuyuan/show-529848.html。。各級政府履行相應支出責任，扶持、引導民工子弟學校的發(fā)展，對處于弱勢地位的進城務工人員子女義務教育質(zhì)量的提高具有重要意義。

3.考核地方政府義務教育經(jīng)費支出績效，加強激勵與監(jiān)督

中央政府對地方政府支出責任履行的激勵與監(jiān)督主要可以通過以下兩個方面進行強化：一方面應該將進城務工人員子女義務教育支出責任的履行情況納入地方官員的政績考核標準體系，強化對地方官員的激勵，改變當前地方政府重經(jīng)濟發(fā)展、輕公共服務的情況；另一方面應構(gòu)建評估指標體系，對義務教育經(jīng)費支出績效進行考核，為地方政府支出責任履行情況的監(jiān)督提供依據(jù)，并針對考核結(jié)果引入獎懲問責機制，最終保證各級政府履行支出責任，高效使用財政資金提供義務教育公共服務。

（三）完善相關法律法規(guī)

事權(quán)與支出責任的合理劃分是構(gòu)建現(xiàn)代財政體制的前提，完善事權(quán)與支出責任的劃分須以財政體制法制化建設的全面推行為基礎，防止事權(quán)和支出責任的任意轉(zhuǎn)嫁。為清晰劃分進城務工人員子女義務教育事權(quán)并保證支出責任的履行，我國必須完善相關法律法規(guī)：首先，應該提高立法層次，借鑒德國等發(fā)達國家經(jīng)驗，在《憲法》中以限制列舉方式規(guī)定中央政府事權(quán)、地方政府事權(quán)與中央和地方政府共同事權(quán)，其中由人口流動帶來的進城務工人員子女義務教育事權(quán)應屬于中央和地方政府共同事權(quán)；其次，應該加快推進《財政基本法》出臺，合理劃分政府與市場邊界，明確規(guī)定中央和地方各級政府在提供公共產(chǎn)品過程中的事權(quán)劃分，據(jù)此推進地方稅體系建設，并完善轉(zhuǎn)移支付制度，使財政體制在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮關鍵作用；再次，我國需要針對進城務工人員子女義務教育存在的問題，出臺專門的政策文件，對中央和地方各級政府在流動兒童就學的公辦學校與民辦學校校舍改擴建、教職員工工資福利及補貼、基礎設施新建、學生人均補助等事權(quán)中承擔的比例加以規(guī)定；最后，地方政府出臺配套改革文件和實施細則，規(guī)定省、市和區(qū)（縣）級政府的具體事權(quán)與支出責任，使進城務工人員子女義務教育事權(quán)相關的法律、法規(guī)和文件落到實處。

（四）積極鼓勵和支持社會力量舉辦民辦學校，健全多元教育籌資機制

健全多元教育籌資機制，既可以減輕財政支出壓力，又可以形成競爭環(huán)境，促進義務教育整體質(zhì)量的不斷提高。進城務工人員子女義務教育問題的解決需要政府、市場和社會三元主體共同參與，政府通過財稅政策進行有效引導，一方面形成有利于社會捐贈的宏觀氛圍和制度環(huán)境，另一方面積極鼓勵和支持社會力量舉辦民辦學校或者對民辦學校進行投資，并進一步完善對捐贈資金使用的有效監(jiān)督和管理。多元教育參與主體形成良性競爭，提高財政資金與社會資金的使用效率，為我國義務教育的長遠發(fā)展帶來動力。

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Research on the Governmental Power and Expenditure Responsibility Assignment of Migrant Workers'Children's Compulsory Education

Cui Huiyu Chen Hongyu

Along with the promotion of Chinese Urbanization,the education problem of migrant workers'children becomes more and more significant.This paper describes the difficulties of their getting into compulsory education in the perspective of Coleman's Equal Opportunity of Education,analyzes the assignment problems of government power and expenditure responsibility,and puts forward recommendations,such as establishing a solid legal basis,refining the power assignment between levels of governments,enhancing the cooperation of each departments,perfecting the transfer payment systems and encouraging social powers,in order to perfect the assignment of government powers and adapting the expenditure responsibility to the government power.

Migrant Workers'Children;Compulsory Education;Government Power;Expenditure Responsibility

F812.2

A

2096-1391（2017）09-0081-12

* 本文為國家社會科學基金一般項目“現(xiàn)代財政視閾下學前教育政府供給機制創(chuàng)新研究”（15BGL042）、國家社會科學基金重大課題“中國的政府間事權(quán)與支出責任劃分研究”（16ZDA066）、國家社會科學基金青年項目“轄區(qū)公共利益歸宿與基層社會治理中的政府預算制度創(chuàng)新”（14CZZ021）的階段性研究成果。

崔惠玉，經(jīng)濟學博士，教授，東北財經(jīng)大學財政稅務學院陳宏宇，中國人民大學公共管理學院碩士研究生

（責任編輯：邢荷生）