張 繪

美國公立學(xué)校由私人企業(yè)管理發(fā)展模式研究

張 繪

將公立學(xué)校交給私人企業(yè)管理是美國當(dāng)前教育私有化進程中發(fā)展最快也是爭議最大的發(fā)展模式。本文首先指出了美國教育管理組織的特征，并用三種分類標(biāo)準(zhǔn)對教育管理組織加以區(qū)分。其次，描述了教育管理組織發(fā)展的狀況，并說明教育管理組織發(fā)展如此迅速的原因。最后，借鑒美國教育私有化改革的經(jīng)驗提出教育管理組織這種學(xué)校管理運作模式對我國教育資源配置的啟示。

美國 教育私有化 教育管理組織 教育資源配置

2016年11月7日閉幕的十二屆全國人大常委會第二十四次會議，以124票贊成、7票反對、24票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改《民辦教育促進法》的決定。新法直擊客觀現(xiàn)實為創(chuàng)造營利民辦學(xué)校辦學(xué)合法空間，強化分類治理為助推營利性和非營利性民辦學(xué)校公平發(fā)展，凸顯公益導(dǎo)向為恪守義務(wù)教育發(fā)展的公共品格。然而，由于在義務(wù)教育階段明確要求“禁止實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校”，民辦教育促進法修正案的最后通過，必然會給民辦學(xué)校發(fā)展帶來短期陣痛。新法的出臺以及當(dāng)前我國財政經(jīng)濟發(fā)展的客觀形勢，有必要借鑒國外公立教育交由私人企業(yè)管理發(fā)展過程中的經(jīng)驗，以便于從長遠出發(fā)，促使我國義務(wù)教育階段學(xué)校管理發(fā)展迎來新的發(fā)展空間、新的發(fā)展形態(tài)、新的發(fā)展前景，在建立健全中國特色社會主義現(xiàn)代教育體系中充分彰顯自己的地位和作用。本文將重點介紹美國教育管理組織的發(fā)展特征和經(jīng)驗啟示。

近年來，將基礎(chǔ)教育階段的公立學(xué)校的組織管理交給名為教育管理組織（Education Management Organizations，EMOs）的私人企業(yè)，成為美國教育私有化（Education Privatization）進程中增長最快和爭議最大的發(fā)展模式。EMOs的發(fā)展是在美國教育私有化進程的大背景下產(chǎn)生的，一些支持EMOs發(fā)展的研究者指出運用這樣一種經(jīng)營管理模式能夠?qū)氋F的企業(yè)家精神、顧客導(dǎo)向策略和自由競爭機制等提高辦學(xué)效率的理念引入公共教育領(lǐng)域，減少公共部門在提供教育產(chǎn)品上的惰性，增加現(xiàn)代教育體制的活力，以便于更加有效地提供多樣化、高質(zhì)量的教育服務(wù)。他們認為今天的教育領(lǐng)域就像是美國當(dāng)年的醫(yī)療領(lǐng)域，而今天美國的醫(yī)療領(lǐng)域已成為一種動力很強的營利產(chǎn)業(yè)，“教育也將是這樣的產(chǎn)業(yè)”。

在EMOs發(fā)展的初級階段，公立學(xué)校一般將學(xué)校午餐、校車、學(xué)校物業(yè)管理等服務(wù)外包給私人企業(yè)，并且簽訂相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)合同。這種以契約形式維系的管理模式，在許多學(xué)校已經(jīng)非常普遍。但當(dāng)工會提出受雇傭的工人與EMOs管理層之間存在利益沖突時，學(xué)校董事會就會依據(jù)合同契約執(zhí)行對學(xué)校的控制權(quán)和所有權(quán)。從二十世紀(jì)九十年代初開始，學(xué)校董事會開始將整個公立學(xué)校的管理和運作外包給私人公司，甚至于將對學(xué)校教師的招聘和學(xué)生的篩選等重要事務(wù)的權(quán)限也交給EMOs來打理。最近，這種將學(xué)校的管理服務(wù)全面外包給私人企業(yè)的做法受到了廣泛的爭議。一些反對者指出將教育外包給EMOs將會改變原本有限的公共教育資源的服務(wù)對象，最終優(yōu)質(zhì)的教育資源將服務(wù)于一些特權(quán)階級和富裕人群，并且政府將難以控制學(xué)校的辦學(xué)成本和收益。在基礎(chǔ)教育階段公立教育必須向每一個人提供平等的教育機會，而這又與私營機構(gòu)參與公立教育這樣的領(lǐng)域存在必然的矛盾，因為營利才是私營機構(gòu)追求的市場目標(biāo)。

一、美國教育管理組織的特征和類型

（一）特征

教育管理組織是指由一個私人組織或公司去管理公立學(xué)校、特許學(xué)校（Charter School）或契約學(xué)校（Contract School）。教育管理組織與學(xué)校簽訂契約合同，學(xué)校交出執(zhí)行管理權(quán)。教育管理組織在契約約定的時間框架內(nèi)生產(chǎn)出可以測量的教育結(jié)果，并且確保用更少的教育資源投入，教育出更好的學(xué)生。

為了與明顯營利性的健康管理組織（HMOs，Health Management Organization）相區(qū)別，提倡私人管理公立學(xué)校的人已經(jīng)尋找到別的名字去稱呼EMOs，比如，教育服務(wù)的提供者（Education Service Provider）。由于英文詞組“教育管理組織（Education Management Organization）”的首字母縮寫“EMOs”被普遍用于描述在契約關(guān)系下管理公立學(xué)校的那些機構(gòu)，因此本文中也采用這個名字。

EMOs與學(xué)校經(jīng)營承包商的一個重要區(qū)別在于，它是擁有學(xué)校完全執(zhí)行管理特權(quán)而不是提供部分服務(wù)的“小商小販”。承包商僅僅提供一些服務(wù)項目并收取一定的費用，這些服務(wù)項目包括會計、工資和福利的發(fā)放、校車、財務(wù)和法律咨詢、人員招聘、兒童藝術(shù)類特殊教育服務(wù)等。

（二）類型

EMOs的分類標(biāo)準(zhǔn)有三種，第一種劃分為營利組織還是非營利組織；第二種劃分為他們是管理特許學(xué)校還是管理契約學(xué)校；第三種按EMOs的管轄范圍劃分為全國性教育管理組織和只管轄某一地區(qū)的教育管理組織。

1.營利性或非營利性教育管理組織

多數(shù)EMOs屬于私人營利組織。按照管理學(xué)校數(shù)量的多少排序，目前在美國國內(nèi)規(guī)模最大并且被多數(shù)人認可的營利性EMOs依次為：愛迪生學(xué)校聯(lián)盟股份有限公司（Edison Schools Inc），國家遺產(chǎn)學(xué)院（National Heritage Academies），李奧娜社團（the Leona Group），白帽公司（White Hat）和想象學(xué)校聯(lián)盟（Imagine Schools）。所有這些公司管理至少包括30所學(xué)校，并且擁有巨大的財力資源，使得這些EMOs能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)校可以負債經(jīng)營并且還保障有足夠的資金可以購買需要的辦學(xué)設(shè)備。

亞利桑那州立大學(xué)的教育政策研究實驗室（The Education Policy Studies Laboratory）發(fā)表了一個對營利性EMOs的年度評論。雖然沒有辦法提供詳細的非營利性EMOs的數(shù)量，但是可以合理地推斷出他們在數(shù)量上比營利性EMOs更少并且多數(shù)非營利性EMOs只管理1-2所學(xué)校。比如，在密西根州，三個非營利性的EMOs管理全部四所特許學(xué)校。在美國其他地方還有三個規(guī)模較大的非營利性EMOs在發(fā)展壯大，他們分別是加利福尼亞州的立志公立學(xué)校聯(lián)盟（Aspire Public Schools）管理了超過15所公立學(xué)校；俄亥俄州的星座社區(qū)學(xué)校聯(lián)盟（Constellation Community Schools）管理了12所特許學(xué)校；洛杉磯地區(qū)的綠點公立學(xué)校聯(lián)盟（Green Dot Public Schools）管理了10所學(xué)校。

EMOs不包括一些在社區(qū)為許多特許學(xué)校提供幫助和支持的非營利社團組織（Community Groups）。社團組織對特許學(xué)校的幫助不同于特許學(xué)校與EMOs簽訂的合同和給予的報酬。進一步，在一些州，比如賓夕法尼亞州和紐約州，各種非營利性的社團機構(gòu)已經(jīng)建立了特許學(xué)校作為拓展他們社區(qū)服務(wù)的項目。在所有這些案例中，雖然社團組織試圖增加其在學(xué)校董事會中的代表席，但是社團組織沒有保證履行與學(xué)校簽訂合同的權(quán)力，因此他們不屬于EMOs，雖然他們尋求在學(xué)校管理層中發(fā)揮更大的作用。但是在許多情況下社團組織提供的只是學(xué)校教學(xué)以外的一些后勤服務(wù)。

2.管理特許學(xué)校或契約學(xué)校

EMOs可以為特許學(xué)?；蚱跫s學(xué)校提供服務(wù)。特許學(xué)校是一種新興公立學(xué)校的形式——其混合了傳統(tǒng)的公立學(xué)校的元素，比如廣泛的入學(xué)機會和獲得公共財政資金資助，同時，又常常迎合私立學(xué)校中父母提倡對教育的自由選擇權(quán)和對學(xué)校的管理自治，因此是公立和私立教育的混合物。傳統(tǒng)意義上沒有引入父母參與學(xué)校自治管理等私立學(xué)校特征的公立學(xué)校，將這類學(xué)校交由EMOs管理，則被叫做契約學(xué)校（Contract Schools）。

第一個EMOs的產(chǎn)生早于特許學(xué)校，他們關(guān)注于與一個社區(qū)學(xué)校的董事會簽訂契約并管理社區(qū)學(xué)校，比如，教育選擇股份有限公司（Education Alternative Inc）在邁阿密、巴爾的摩和康涅狄格首府哈德福德，以契約形式管理學(xué)校；愛迪生學(xué)校聯(lián)盟股份有限公司（Edison Schools Inc）創(chuàng)建于1992年剛好是特許學(xué)校思想萌芽的時候。該公司最初計劃建立一個私立學(xué)校系統(tǒng)，但是很快轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注公立學(xué)校教育。直到2000年，該公司管理的學(xué)校中有一半是契約學(xué)校（Contract Schools），另一半則是特許學(xué)校。2000年以后，由于采用契約方式建立合作伙伴關(guān)系的學(xué)校數(shù)量逐步增加，該公司管理的特許學(xué)校數(shù)量開始大量減少。

對于EMOs的經(jīng)營來說，選擇管理特許學(xué)?；蚱跫s學(xué)校各有利弊。EMOs在管理特許學(xué)校方面有更大的自主權(quán)。這在招聘和解聘教師以及制定薪酬水平時有很大的權(quán)限。契約學(xué)校的一個主要優(yōu)勢是EMOs能夠通過談判獲得更高額度的政府財政資助，但是在特許學(xué)校政府資助金的數(shù)額是固定的。對于特許學(xué)校，EMOs常常被學(xué)校固定資產(chǎn)設(shè)備的安全所累，但在契約學(xué)校EMOs掌管著學(xué)校里現(xiàn)存的所有設(shè)備。在特許學(xué)校EMOs必須把一些資源用于市場營銷和學(xué)生人數(shù)的補充上，在契約學(xué)校卻不需要如此，因為這類學(xué)校已經(jīng)有充足的生源。美國大約20%的特許學(xué)校由營利性的EMOs管理。特許學(xué)校已為私人企業(yè)管理公立學(xué)校提供了一個新的切入點，許多公司已經(jīng)實現(xiàn)了在學(xué)校所在地很遠的公司總部經(jīng)營學(xué)校。在特許學(xué)校創(chuàng)辦的初期，管理者常常面臨著要處理大量的文字材料、固定資產(chǎn)、財務(wù)、大量教育資源缺乏的問題，而EMOs能很好地協(xié)助它們解決這些問題。

3.在多個州管理多所學(xué)校的EMOs或只在一個州管理一所學(xué)校的EMOs

多數(shù)媒體關(guān)注于EMOs在兩個或多個州管理多所學(xué)校。莫納等（Molnar et al，2006）統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，14個營利性的EMOs管理了10所以上的學(xué)校，9個EMOs管理了4-9所學(xué)校，8個EMOs管理了2-3所學(xué)校，20個EMOs只管理1所學(xué)校。只管理一所學(xué)校的EMOs的數(shù)量常常被低估，因為特許學(xué)校的創(chuàng)建者和管理者就算建立了自己的EMOs也常常不向媒體公開，同時，也不向監(jiān)督和管理機構(gòu)報告。

獲得大型EMOs的運營資料非常容易，有大量的信息可以在他們的年報、市場資源配置報告、政策分析師給出的報告中獲得，但是要獲得那種只管理一所學(xué)校的EMOs的信息卻非常困難。只管理一所學(xué)校（single-site）的EMOs在亞利桑那和密西根州數(shù)量更多也更具代表性。那些只管理一所學(xué)校的EMOs規(guī)模逐漸擴大到管理第二所甚至更多的學(xué)校，但是這也是極個別的情況。在密西根州只管理一所學(xué)校的EMOs，估計已經(jīng)經(jīng)營了接近30所特許學(xué)校。

研究關(guān)于管理一所學(xué)校的EMOs很重要，因為這種經(jīng)營模式提供給私人對公立特許學(xué)校的經(jīng)營管理權(quán)。許多私立學(xué)校逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣⑻卦S學(xué)校，學(xué)校管理者創(chuàng)建了他們自己的EMOs，以求重新獲得或恢復(fù)最初學(xué)校的所有權(quán)和控制權(quán)。同時，一些由父母管理的特許學(xué)校也已經(jīng)建立了他們家庭管理模式的EMOs，這種EMOs實質(zhì)上已經(jīng)掌管了學(xué)校財物的所有權(quán)。

二、美國教育管理組織快速發(fā)展的趨勢和原因

（一）美國教育管理組織的發(fā)展趨勢和規(guī)模

EMOs的數(shù)量和他們在教育市場中的份額（包括在特許學(xué)校中的比例和一些處于競爭環(huán)境的學(xué)區(qū)）都獲得了快速的增長。莫納（Molnar，2009）指出很多學(xué)校的教育資源是由EMOs捐助的，合伙人和投資商希望看到在2018年EMOs能夠管理整個K-12教育中10%的公立學(xué)校?？死锼箲烟兀–hirs Whittle），愛迪生學(xué)校聯(lián)盟股份有限公司的創(chuàng)建者呼吁到2030年100%的公立學(xué)校應(yīng)該都由私人來管理。

目前，在美國有超過60個EMOs管理著各種類型的學(xué)校。有數(shù)據(jù)顯示EMOs管理著20%的特許學(xué)校。學(xué)校董事會已經(jīng)簽訂了轉(zhuǎn)讓包括75%傳統(tǒng)公立學(xué)校的管理權(quán)給EMOs，接近500所特許學(xué)校董事會將他們的學(xué)校外包給EMOs，使得其成為營利性EMOs首選的投資點，可以大致估算出在美國EMOs管理的學(xué)校為接近250000名學(xué)生提供教育服務(wù)。愛迪生學(xué)校聯(lián)盟股份有限公司自從20世紀(jì)90年代初建立以來，仍然是最大的EMOs?，F(xiàn)在它管理了大約80所學(xué)校，學(xué)生入學(xué)人數(shù)達到了51000人。

圖1統(tǒng)計了美國營利性的EMOs和非營利性的EMOs的數(shù)量。

圖1 美國營利性的EMOs和非營利性的EMOs的數(shù)量變化

相比美國其他任何地區(qū)，在密西根州營利性的EMOs管理的特許學(xué)校，其業(yè)務(wù)范圍擴展得更為迅速。在密西根州有75%的特許學(xué)校是由EMOs管理的，該州有超過80%的特許學(xué)校的學(xué)生在這類學(xué)校就讀。從圖1可以看出，雖然只管理一所學(xué)校的EMOs和非營利性EMOs管理的學(xué)校數(shù)量仍然在增加，但由營利性的EMOs管理的學(xué)校數(shù)量正逐漸穩(wěn)定下來。雖然這些營利性的EMOs繼續(xù)發(fā)展為新的特許學(xué)?；蚱跫s學(xué)校，但是在一些案例中簽約的學(xué)區(qū)和特許學(xué)校對EMOs管理學(xué)校的表現(xiàn)非常失望，因此學(xué)區(qū)和特許學(xué)校不會再和那些表現(xiàn)差的EMOs進行續(xù)簽。有研究發(fā)現(xiàn)在達拉斯和費城，EMOs管理學(xué)校的成本超過了學(xué)區(qū)中其他規(guī)模和辦學(xué)條件類似的學(xué)校。同時，不同類型或不同學(xué)區(qū)的EMOs之間以及其管理的學(xué)校之間產(chǎn)生了合并，這些都是導(dǎo)致完全營利性的大型EMOs的增長逐漸穩(wěn)定并且從圖1中看來還有下降趨勢的原因。

在美國EMOs的發(fā)展規(guī)模和管理學(xué)校數(shù)量的增長最為顯著，但是，EMOs在英國、加拿大和其他地區(qū)也有明顯的增長趨勢。

（二）美國教育管理組織快速發(fā)展的原因

EMOs快速發(fā)展一個非常重要的原因就是對利潤的追逐。當(dāng)私人公司和投資者占領(lǐng)了美國健康領(lǐng)域的市場后，他們已經(jīng)產(chǎn)生了對公共教育領(lǐng)域投資的極大興趣。EMOs成功地進入這個傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域并且在20世紀(jì)90年代對風(fēng)險投資家和私人投資者產(chǎn)生了可觀的收益。雖然只有少數(shù)EMOs報告了他們獲得的利潤，但在過去十年中EMOs投資公立學(xué)校的數(shù)量還在增加，說明這個領(lǐng)域仍然有利可圖。

EMOs經(jīng)營特許學(xué)校數(shù)量的增加，與以下幾個因素相關(guān)：（1）學(xué)校或委托人對創(chuàng)新管理機制的需求。特許學(xué)校的創(chuàng)建者在他們創(chuàng)辦初期需要資金、設(shè)備，項目和課程時，常常面臨資金鏈斷裂的困難。而EMOs帶來了足夠的資金去購買設(shè)備，并且以融資租賃的方式將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給特許學(xué)校。（2）一些特許學(xué)校已經(jīng)雇傭或建立了他們自己的EMOs，以使他們的教學(xué)人員成為私人雇傭者，許多州并沒有要求特許學(xué)校的董事會雇傭?qū)W校員工。當(dāng)員工成為EMOs的雇員時，可能無法進入州的退休系統(tǒng)并且EMOs不用為其花費更多的人員費用和退休經(jīng)費。在密西根州已經(jīng)有經(jīng)營者要求考慮他們的申請，使該州的特許學(xué)校組建成一個EMOs。（3）一些特許學(xué)校的經(jīng)營者傾向于與EMOs合作，因為，這將為學(xué)校引進更多的資本和管理經(jīng)驗。并且EMOs與特許學(xué)校相比，更加不存在一些服從外部管理的問題。

EMOs的增長還與政治議程有關(guān)。比如，在密西根州、科羅拉多州、馬里蘭州、賓夕法尼亞州，教育管理者或州政府官員已經(jīng)參與到將特許學(xué)校外包給EMOs的進程中來。居民選舉出來的學(xué)校董事會也有權(quán)將管理和經(jīng)營困難的特許學(xué)校外包給一個EMOs。

EMOs快速增長還因為獲得了州和聯(lián)邦政府的支持。州和聯(lián)邦提供了一系列基本的規(guī)定，把表現(xiàn)較差的學(xué)校或?qū)W區(qū)外包給私人EMOs經(jīng)營。比如，聯(lián)邦政府《沒有一個孩子落伍法案》（No Child Left behind Act），提出學(xué)校在無法達到每年學(xué)生成績有所提高的要求時可以選擇采取下面五個方案：（1）轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S學(xué)校，（2）取替所有員工，（3）與一個私人EMOs簽訂合約，（4）允許州政府接管，（5）實施其他重要的管理變革。從這幾個方案來看，引入EMOs的管理與轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S學(xué)校相比是一個更具吸引力的選擇，因為學(xué)區(qū)可以通過契約保留對學(xué)校的控制權(quán)。

多數(shù)州沒有對EMOs與特許學(xué)校簽訂契約合同并對學(xué)校進行管理加以限制，但是也有一些州對EMOs參與到特許學(xué)校的經(jīng)營加以限制。如康涅狄格州就對特許學(xué)校的管理權(quán)限有相關(guān)規(guī)定，并且不鼓勵那些追求更大學(xué)校經(jīng)濟規(guī)模的EMOs對特許學(xué)校進行管理。規(guī)定要求EMOs采用州購買的教學(xué)系統(tǒng)，并且只有等到所有學(xué)校的其他債務(wù)都被償還清了，EMOs才可以收取服務(wù)費用。同時，還對EMOs的發(fā)展結(jié)構(gòu)也進行了限制。

下面就EMOs的數(shù)量以及其在管理學(xué)校和學(xué)生數(shù)量方面快速增長的7個主要方面給予說明：

（1）特許學(xué)校建立了他們自己的EMOs

美國目前教育系統(tǒng)中一個快速發(fā)展的情況是，特許學(xué)校的建立者或管理者創(chuàng)建了他們自己學(xué)校的EMOs，并且通過與特許學(xué)校的董事會簽訂契約來管理學(xué)校。

（2）由只管理一所學(xué)校的EMOs發(fā)展到管理多個學(xué)校的EMOs

一些最初只管理一所學(xué)校的EMOs已經(jīng)將他們的服務(wù)擴展到其他學(xué)校，有些甚至還創(chuàng)辦了新的學(xué)校，而在這些只管理一所學(xué)校的EMOs創(chuàng)辦的新學(xué)校中，常常創(chuàng)辦了與他們最初管理的學(xué)校不同的年級，這樣兩所學(xué)校就存在明顯的互補性。

（3）由提供部分服務(wù)發(fā)展到提供全部服務(wù)的EMOs

在20世紀(jì)90年代EMOs逐步由只提供部分服務(wù)或允許學(xué)校選擇支付特別服務(wù)費用的情況，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥馄涮峁┧泄芾矸?wù)項目。

（4）非營利性EMOs的增長

非營利性EMOs或特許管理組織（CMOs）常常會刺激特許學(xué)校的增長，并且會產(chǎn)生不同的成功辦學(xué)模式。

（5）EMOs創(chuàng)辦了他們自己的特許學(xué)校

EMOs創(chuàng)辦他們自己的特許學(xué)校，而不像以前一樣等著別的學(xué)校請他們參與管理。在這些案例中，EMOs決定他們想建立和管理學(xué)校的社區(qū)并且尋找一些能幫助提供服務(wù)的社區(qū)成員。在亞利桑那州，允許EMOs建立自己的特許學(xué)校，這就使得EMOs不需要和學(xué)校董事會建立雇傭關(guān)系。

（6）網(wǎng)絡(luò)學(xué)校的擴展

因為特許學(xué)校業(yè)務(wù)的拓展，網(wǎng)絡(luò)學(xué)校已經(jīng)開始大規(guī)模增長。幾乎所有的網(wǎng)絡(luò)特許學(xué)校都是由EMOs開辦的，使其成為私人管理主要增長的領(lǐng)域。

（7）在現(xiàn)存的EMOs創(chuàng)辦的特許學(xué)校中入學(xué)人數(shù)在增長

每年特許學(xué)校平均的辦學(xué)規(guī)模都在增長，并且這種增長許多是由于現(xiàn)存EMOs管理的學(xué)校和班級數(shù)量的增加而導(dǎo)致班級人數(shù)、班級數(shù)、新年級數(shù)的增加。

EMOs除了增加他們在K-12階段學(xué)校服務(wù)的種類，幾個大型的EMOs還增加對其他教育類型的服務(wù)，涵蓋了一些補充類型的教育服務(wù)比如家教、放學(xué)后補課、夏季課程、青少年課余特長培訓(xùn)、技術(shù)支持。由于與正規(guī)的K-12階段的學(xué)校不同，補充服務(wù)并不受大量的監(jiān)管，同時對承擔(dān)的責(zé)任也沒有太多規(guī)定，使得這種項目更加吸引EMOs投資。

三、思考和啟示

應(yīng)該說教育管理組織的存在在教育資金和資源不足的情況下，為提供充足的教育資源開辟了一種很好的途徑，同時也在某種程度上對提高公立學(xué)校學(xué)生成績有一定的作用。美國教育管理組織的發(fā)展雖然也受到了質(zhì)疑，但是目前其發(fā)展非常迅速主要是受以下幾方面的影響。

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，促進經(jīng)營者之間的競爭

政府在這個過程中并不直接將資金撥給所有的學(xué)校，而是提供一個公平競爭的平臺，讓有志于辦教育的社會力量，如教師組織、家長團體、社會服務(wù)組織和私人等通過注冊公司參加競標(biāo)。各公司通過公開競標(biāo)，最終中標(biāo)者將與學(xué)?；?qū)W區(qū)簽訂合同，獲得學(xué)校的經(jīng)營管理權(quán)，并獲取政府下?lián)艿呐c原公立學(xué)校開辦所需相當(dāng)?shù)纳?jīng)費。

（二）以改善學(xué)生成績?yōu)槟繕?biāo)，重視學(xué)校辦學(xué)績效

美國政府部門非常重視各類教育管理組織的績效責(zé)任，尤其對其辦學(xué)教育質(zhì)量有很好的監(jiān)督。教育管理組織與政府和學(xué)校董事會簽訂協(xié)議，承諾在一定時間內(nèi)對辦學(xué)績效較差的學(xué)校進行改善，使學(xué)生學(xué)業(yè)成績達到某個水平，并且在辦學(xué)期間要定期向政府和公眾公開其辦學(xué)及運營情況，如果沒有達到契約合同的辦學(xué)要求，政府和學(xué)校董事會有權(quán)對其進行解約。

（三）政府為教育管理組織財產(chǎn)的歸屬提供了法律保障

教育管理組織的發(fā)展獲得了來自政府方面的大力支持，其發(fā)展以清晰的產(chǎn)權(quán)制度為保障。美國憲法和各州法律都為保護私人財產(chǎn)提供了法律依據(jù)，并且明確了EMOs的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，使其與其他商業(yè)企業(yè)一樣所有權(quán)歸投資者所有，在保障他們能夠獲得利潤的同時通過契約承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于該領(lǐng)域有利可圖，吸引了大量的資金和企業(yè)投入。

美國教育管理組織的發(fā)展經(jīng)驗，對于我國正在積極探索的擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的配置比例，采取政府購買服務(wù)、PPP以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等引導(dǎo)民間資本投資教育領(lǐng)域，鼓勵民辦教育參與到教育競爭中的改革實踐有重要的啟示。我國為緩解政府教育投入不足與社會對優(yōu)質(zhì)教育資源需求之間的矛盾，也曾對公辦學(xué)校運營機制進行“轉(zhuǎn)制”，這在一定程度上有助于緩解教育經(jīng)費來源不足與巨大教育需求之間的矛盾，有利于提高公辦學(xué)校的運營效率，促進教育多元化發(fā)展。但是我國開展公校委托私人辦學(xué)的模式還比較單一，參與辦學(xué)的團體之間并沒有開展有效的競爭，同時政府和私人產(chǎn)權(quán)的界限還不是很清晰，沒有規(guī)范的以契約為基準(zhǔn)的辦學(xué)績效考核機制。我國在進行教育資源配置時，特別是在緩解目前日益激烈的“學(xué)區(qū)房擇?！泵苓^程中，應(yīng)當(dāng)借鑒美國教育管理組織的部分經(jīng)驗，在保障公共教育資源的國有屬性前提下，采取多種手段嘗試將市場力量作為化解公辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源不足問題的突破口，修改與完善培育和規(guī)范教育市場所需的政策法規(guī)制度。

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［2］Miron G，Nelson C，&Risley J.Strengthening Pennsylvania’s charter school reform：Findings from the statewide evaluation and discussion of relevant policy issues［M］.Harrisburg：Pennsylvania Department of Education，2012.

［3］Ascher，C.，Echazarreta，J.，Jacobowitz，R.，McBride，Y.，&Troy，T..Government and administrative infrastructure in New York City charter schools：Going charter year three findings［M］.New York：Institute for Education and Social Policy，New York University，2013.

Study on the Model that Private Enterprises Manage Public School in USA

Zhang Hui

It develops fast and is the most controversial issue that private enterprises manage the public school during the education privatization process in U.S.This research first identifies the natures of education management organization in U.S.and defines them by three classification standards.Secondly,the thesis describes current development of the organizations and explains why they develop so fast.In the end,by learning US experience in the process of privatization reform and how the education management organization operate,China can improve its education resource allocation.

United States of America;Education Privatization;Education Management Organization;Education Resources Allocation

G46/G51

A

2096-1391（2017）09-0141-07

中國財政科學(xué)研究院 教科文研究中心中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）