楊錦

《公路法》第85條規(guī)定：“違法本法有關(guān)規(guī)定，對(duì)公路造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！痹趯?shí)際工作中，對(duì)造成公路損害而又拒不賠付的當(dāng)事人，路政人員基于本條是采取民事訴訟程序還是采用行政訴訟程序來挽回?fù)p失？同樣，當(dāng)事人對(duì)公路主管部門做出的既包含承擔(dān)賠償?shù)让袷仑?zé)任，又包含罰款等行政處罰的處理決定不服時(shí)，應(yīng)依法提起民事訴訟還是行政訴訟？所謂的“依法承擔(dān)民事責(zé)任”是否就意味著必須采用民事訴訟程序？ 對(duì)此無論是《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》都沒有做出明確的規(guī)定，實(shí)踐中有爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，公路路政管理中路產(chǎn)損害案件引起的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟程序來解決，下面從三個(gè)方面試作分析。

一、路政管理行為歸屬

（一）路政管理主體的特定性

公路路政管理的性質(zhì)是人民政府依法對(duì)公路進(jìn)行的性質(zhì)管理。《公路法》第8條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院交通主管部門主管全國(guó)公路工作，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門可以由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)”，為維護(hù)公路合法權(quán)益，《公路法》把路政管理執(zhí)法主體明確規(guī)定為交通主管部門及公路管理機(jī)構(gòu)。《公路安全保護(hù)條例》第三條第三款明確規(guī)定由公路管理機(jī)構(gòu)依法具體負(fù)責(zé)公路保護(hù)的監(jiān)督管理工作。依法保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，依法制止不法相對(duì)人破壞或非法占用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的行為，是交通主管部門及公路管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，不能由其他任何單位、個(gè)人代為行使，其與相對(duì)人之間只能是管理與被管理的行政法律關(guān)系。不僅國(guó)家投資的公路如此，即使是其他經(jīng)濟(jì)主體投資經(jīng)營(yíng)公路的路政管理，職責(zé)也是由交通主管部門行使。

（二）路政管理客體的特殊性

公路是國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的地位。作為一種公用事業(yè)，受國(guó)家法律保護(hù)?！豆贩ā返?條規(guī)定：“公路受國(guó)家保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得破壞、損害或非法占用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施?！?/p>

（三）路政管理內(nèi)容的法定性

路政管理是公路主管部門依據(jù)《公路法》賦予對(duì)公路進(jìn)行管理的職權(quán)。公路主管部門的具體職責(zé)是管理、保護(hù)公路，依法對(duì)有關(guān)公路的法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；檢查制止各種侵占公路、公路用地、公路附屬設(shè)施的行為，對(duì)路產(chǎn)損害案件依法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證和處理，對(duì)責(zé)任者責(zé)令其承擔(dān)返還原物，恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任，處以沒收非法所得、罰款等行政制裁，明確規(guī)定了公路路政管理的職權(quán)與職責(zé)是保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)。在具體的路產(chǎn)損害案件中，公路主管部門依職權(quán)責(zé)令管理相對(duì)人承擔(dān)民事責(zé)任的行為，實(shí)質(zhì)上代表國(guó)家進(jìn)行的。

（四）路政管理程序的規(guī)范性

路政管理是適用執(zhí)行《公路法》的行為，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，法律程序是人們進(jìn)行法律行為必須遵循的法定時(shí)間和空間上的步驟和方式，它是對(duì)行為的抑制，是實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的合法方式和必要條件。程序的延續(xù)性，正當(dāng)性是保證執(zhí)法活動(dòng)有序、公正的重要條件。要維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的同時(shí)又要保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益，就必須以公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦驗(yàn)槭侄?，通過易于接受，令人信服同時(shí)與合法有效的方式來實(shí)現(xiàn)。對(duì)公路造成損害后責(zé)任者應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)毓饭芾頇C(jī)構(gòu)報(bào)告，公路管理機(jī)構(gòu)在接到報(bào)案或巡查發(fā)現(xiàn)以后，應(yīng)立即會(huì)同當(dāng)事人對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察，將公路損壞的詳細(xì)情況全方位進(jìn)行拍照、丈量、核實(shí)，有必要進(jìn)行聽證的，還應(yīng)當(dāng)組織聽證，并根據(jù)案情逐一按程序執(zhí)法相應(yīng)的法律文書，確定相應(yīng)的民事責(zé)任及行政責(zé)任

（五）路政權(quán)利執(zhí)法的強(qiáng)制性

行政法上的權(quán)利義務(wù)具有強(qiáng)制性，某一法律關(guān)系主體是否享有這種權(quán)利，承擔(dān)這種義務(wù)，是不為其意志所左右的，這種權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生，源于國(guó)家立法或國(guó)家的特別授權(quán)，其內(nèi)容體現(xiàn)了國(guó)家意志，所具有恒定的不可選擇性。運(yùn)用行政執(zhí)法權(quán)對(duì)路政管理相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)和行為進(jìn)行強(qiáng)制限制，這一行為不僅關(guān)系到相對(duì)人的合法權(quán)益，更關(guān)系到公路事業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的穩(wěn)定?！豆贩ā返诎苏路韶?zé)任第76條至第81條明確規(guī)定了公路主管部門的行政處罰及行政措施決定權(quán)。對(duì)違反公路路政管理規(guī)定的行為者，可依法移送司法機(jī)關(guān)查究其刑事法律責(zé)任。

二、公路路政管理案件適用的訴訟制度辨析

（一）行政訴訟所要解決的是行政主體與公民、法人及其他組織，因依法行政而引發(fā)的行政爭(zhēng)議，是基于行政職權(quán)而發(fā)生的訴訟活動(dòng)，而民事訴訟審理的是平等主體之間的民事糾紛。在這里公路管理部門針對(duì)損害公路路產(chǎn)路權(quán)的違法行為行使行政執(zhí)法權(quán)，如果雙方發(fā)生爭(zhēng)議，就必須導(dǎo)致公路主管部門只能作為被告參加訴訟，訴訟雙方處于一種不平等地位。

（二）行政訴訟提起的根據(jù)是行政機(jī)關(guān)依法做出的法律文書，這種文書一經(jīng)做出即產(chǎn)生法律效力，即確定性、約定力和執(zhí)法力。原告方是對(duì)該文書所確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不服而提起訴訟。在路政案件中，所有爭(zhēng)議的焦點(diǎn)都體現(xiàn)在交通行政處理決定書所確定的內(nèi)容上。在實(shí)際中路產(chǎn)損害當(dāng)事人對(duì)公路主管部門做出的決定不服產(chǎn)生爭(zhēng)議，如果提起民事訴訟，而糾紛的起因卻是《交通行政處理決定書》，則訴訟本身不能成立。若沒有《交通行政處理決定書》，則訴訟本身不能成立。若沒有《交通行政處理決定書》，那么當(dāng)事人提起訴訟又缺乏訴因。

（三）行政案件中，針對(duì)行政管理相對(duì)人的違法行為做出的處理決定，若相對(duì)人拒不履行，行政機(jī)關(guān)就需要采用強(qiáng)制措施責(zé)令其履行。在公路主管部門就必須對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制措施。因?yàn)?，公路主管部門是代表國(guó)家依法履行保護(hù)公路的職權(quán)，決不能任意放棄，這其中也包括對(duì)公路造成損害后應(yīng)承擔(dān)的返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任。

（四）就舉證責(zé)任而言，行政訴訟要求行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，民事訴訟法則一般采用誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則。在路產(chǎn)損害案件中，公路主管部門依法做出處理決定，就承擔(dān)民事責(zé)任部門，也是嚴(yán)格按照《公路法》及人民政府制定的相關(guān)規(guī)范文件做出，對(duì)于路損現(xiàn)象的勘驗(yàn)、取證，則需要一定的專業(yè)知識(shí)、特別的技術(shù)手段、資料、設(shè)備、儀器等。實(shí)際上，無論從法律法規(guī)的適用、證據(jù)的取得、還是從程序的適用方面，相對(duì)人均不可能提出相應(yīng)的證據(jù)加以證明。

（五）行政訴訟中除國(guó)家賠償以外，均不適用調(diào)解，而民事訴訟則適用調(diào)解制度，在路損案件中，路政執(zhí)法人員行使職權(quán)，目的就是挽回國(guó)家損失，依法對(duì)相對(duì)人做出相應(yīng)的處理，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉，也會(huì)因相對(duì)人停止違法行為或承認(rèn)其違法錯(cuò)誤，或其他因素而終止。同樣，公路主管部門既無理自己的實(shí)體權(quán)利，也無權(quán)與相對(duì)人協(xié)商、妥協(xié)，無權(quán)放棄行使其職責(zé)，既不能任意對(duì)國(guó)家資產(chǎn)做人情交易，也不能隨意加大責(zé)任范圍或強(qiáng)度，加重相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。

（六）行政訴訟中不適用反訴，而民事訴訟中則適用反訴。路損案件中，公路主管部門對(duì)相對(duì)人的處理決定，必須在嚴(yán)格依法定權(quán)限，認(rèn)真勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、提取、核實(shí)證據(jù)后，依法定程序做出，一經(jīng)做出即產(chǎn)生法律效力，故不存在反訴的適用問題。

綜上所述，在路損案件處理中，對(duì)公路主管部門做出的既包括行政處罰又包括民事責(zé)任的處理決定，如當(dāng)事人不服，即應(yīng)適用行政訴訟程序解決爭(zhēng)議。

三、路損案件適用行政訴訟的機(jī)理及意義

公路主管部門在執(zhí)法過程中，行使職權(quán)所形成的是行政法律關(guān)系，遵守的是行政法規(guī)，但當(dāng)?shù)毓分鞴懿块T行使職權(quán)，就其中的相對(duì)人損壞破產(chǎn)而責(zé)令其承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)，則依據(jù)的是民事責(zé)任的一般機(jī)理及其有關(guān)規(guī)定。但是，由于行使這一職權(quán)的主要要件均屬于行政法上的法律要件，因此，由此引起的爭(zhēng)議及訴訟當(dāng)然屬于行政訴訟，屬于行政訴訟法調(diào)整范圍。

公路主管部門依法對(duì)相對(duì)人做出的處理決定，相對(duì)人若不服，僅憑借自己的力量是難以抗拒和糾正的，行政訴訟則為他們提供了救濟(jì)途徑。而其中的行政措施和民事責(zé)任的產(chǎn)生是緊密依存的。通過法院審理來維護(hù)相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，統(tǒng)一適用行政訴訟程序既有利于法院的正確審理，徹底解決法律爭(zhēng)議，又節(jié)約了訴訟成本，在最大限度上維護(hù)了社會(huì)公共利益以及管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]《公路法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》《公路安全保護(hù)條例》《路政管理規(guī)定》《寧夏公路路政管理?xiàng)l例》endprint