摘要：城鎮(zhèn)化進程中，隨著人口不斷涌入，人們對城市公共產(chǎn)品和公共服務的需求日益擴大并多樣化，但是地方政府可以獲取的資源和財力有限，以政府作為公共產(chǎn)品供給主體的情況無法有效滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求。本文以江蘇省新型城鎮(zhèn)化背景下城市公共產(chǎn)品供給作為研究對象，探討了公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及機制，分析了目前城市公共產(chǎn)品供給中存在的主要問題。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品績效

基金項目：2016年度江蘇高校哲學社會科學研究一般項目：城鎮(zhèn)化進程中城市公共產(chǎn)品供給有效性研究——以江蘇省為例系列論文（編號：2016SJD790037）

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程。十八大之后，新型城鎮(zhèn)化成為我國應對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代化建設的重要利器。但隨著人口不斷涌入城市，人們對于城市生活所必需的公共產(chǎn)品需求不斷增長并日趨多樣化，城市政府有限性的資源的財力和資源基礎構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中日益突出的矛盾，影響了城鎮(zhèn)化目標的進一步推進。江蘇是改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程最為迅速的省份之一，本文以江蘇省在近年來迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)化背景下公共產(chǎn)品的供給為研究對象，分析公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀和機制，探討存在的主要問題。

一、江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市公共產(chǎn)品供給概況

1.江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化率主要由城鎮(zhèn)常住人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋嚷时硎尽?978年，江蘇省的城鎮(zhèn)化率為13.7%，低于全國平均水平5.3個百分點；而截至2016年底，這一比率達67.7%，比全國平均水平高10.25個百分點。近年來，江蘇省大力推進城鎮(zhèn)化，在2015年底公布的《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2030年）》中，確定了到2030年城鎮(zhèn)化率達80%的目標。根據(jù)2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，南京市城鎮(zhèn)化率已達82%，無錫、蘇州、常州緊隨其后均在70%以上；宿遷、淮安和連云港在全省排名最低分別為55.5%、59.7%和60.2%；其余各地區(qū)主要處于60%-70%之間。這一比率同其他省份相比，進步是非常顯著的。然而城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟、人口、土地和社會四方面協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合過程，不僅包括人口向城市流動形成的城市規(guī)模，還有這一過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設施配套、社會保障等公眾所需的城市公共產(chǎn)品的提升。

2.江蘇省城市公共物品供給概況

城市公共產(chǎn)品是一個地方的居民可以享用的公共產(chǎn)品，主要包括一個城市的公共基礎設施、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面。自保羅·薩繆爾森1954年正式提出公共產(chǎn)品定義以來，非競爭性和非排他性作為公共產(chǎn)品的基本特性被確定下來。盡管斯蒂格利茨、布坎南等學者對于社會各類公共產(chǎn)品公共性程度的看法不同，但是大部分學者認為公共產(chǎn)品應由政府提供?，F(xiàn)階段江蘇城市公共產(chǎn)品供給主要來源于地方政府，主要的公共產(chǎn)品支出的來源為地方的財政預算。從近年來的統(tǒng)計公報中可以發(fā)現(xiàn)，近年來省級財政預算收入與支出的缺口不斷擴大。

盡管政府面臨嚴峻的財政壓力不斷加大了公共預算支出，但供給還是無法滿足需求。圖1為近5年江蘇省在一般公共服務、公共安全、教育等方面的財政預算支出情況。從表1中可以看出除了教育支出在近幾年保持較高增長外，其余各項增長緩慢，一般公共服務還有下降的趨勢。

二、江蘇省城鎮(zhèn)化進程中城市公共產(chǎn)品供給機制分析

了解城市公共產(chǎn)品的供給，主要解決三個問題：首先，公共產(chǎn)品供給的主體，即誰來提供資金；第二，公共產(chǎn)品的供給種類和規(guī)模，即供給決定的內(nèi)容；最后，公共產(chǎn)品以何種方式組織生產(chǎn)，也就是公共產(chǎn)品由誰來生產(chǎn)的問題。

1.地方政府是城市公共產(chǎn)品的主要供給主體

在我國，地方政府是城市公共產(chǎn)品供給的主體。從供給最初的決策來看，地方政府以編制部門支出預算的方式確定公共產(chǎn)品的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。從供給的資金來源來看，主要以政府直接生產(chǎn)或間接生產(chǎn)的方式供給。政府直接生產(chǎn)是指政府機構(gòu)或政府企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務。政府供應與非政府主體生產(chǎn)相結(jié)合的方式視為政府的間接供給，在這種方式中，盡管政府仍然作為供應核心提供資金來源，但其行為實質(zhì)是出資購買非政府力量生產(chǎn)的商品或勞務。而從公共產(chǎn)品的后續(xù)管理上，政府更是位居主要的領導與管理的地位。

江蘇省經(jīng)濟基礎好，城鎮(zhèn)化水平高，由于較好的經(jīng)濟帶來了較為充足的財稅收入使地方政府具有了投資公共產(chǎn)品的經(jīng)濟能力；而出于吸引投資加快經(jīng)濟發(fā)展的需要，地方政府也有供給公共產(chǎn)品的動力。以高居全省榜首的蘇州來說，2016年一般預算收入高達1730.04億元，2017年上半年GDP在全國排名第七位，雄厚的財政實力促使蘇州市基礎設施建設和相關公共物品的配套非常充足，在早些年進行的“2010中國城市公共服務質(zhì)量調(diào)查”中蘇州就居全國第一。

2.城市公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容不斷豐富

在公共產(chǎn)品供給的種類和規(guī)模上，由于有較為充足的財政實力，江蘇省城市公共產(chǎn)品的供給不斷豐富提升，近年來在教育、醫(yī)療、社會保障和基礎設施等多個方面表現(xiàn)突出。教育上，各層次的教育在國內(nèi)處于領先水平。衛(wèi)生服務方面，2016年全省人均期望壽命77.5歲，高于全國平均水平1.2歲，居民健康水平處于全國前列。社會保障方面，城鄉(xiāng)一體的社會保障制度逐步確立與完善，社會保險、社會救濟等投入不斷提升。在基礎設施建設方面，江蘇更是引領全國，2015年江蘇省道路長度達4.07萬公里居全國第一。2015年城市用水普及率達99.83%，城市燃氣普及率達99.56%。除了以上基本的公共產(chǎn)品之外，文化體育與傳媒、節(jié)能環(huán)保等方面近年也發(fā)展迅速。

3.公共產(chǎn)品市場化供給方式逐步推廣

盡管公共產(chǎn)品存在的非競爭性或非排他性導致了市場供給公共產(chǎn)品的困難，但是部分公共產(chǎn)品仍然可以由市場提供。一部分公共產(chǎn)品可以通過政府提供資金支持，以政府采購或政府補助的形式提供。而另一種形式是通過政府和私人合作，以市場化的方式供給公共產(chǎn)品。在這種方式之下，非政府力量通過籌資向社會供給公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的所有權歸出資方或一定期限內(nèi)歸其所有，出資方可以向公共物品的使用者收取費用。endprint

近年來江蘇省通過多種創(chuàng)新形式從多種渠道籌集資金向社會供給公共產(chǎn)品，如近年來著力推廣的PPP（Public-Private-Partnership）公私合營模式，取得的成績引人矚目。通過與社會資本合作，允許社會資本投資運營部分公共產(chǎn)品。截至2017年3月江蘇省已有512個PPP項目甄選入庫，其中有168個項目得以落地，總投資達到3350億，吸引社會資本2780億元，社會資本股份平均占比為83%。通過市場化供給促使公共產(chǎn)品降低成本，提高了資源的有效配置，減輕了財政負擔，彌補了供給不足，同時更減少了腐敗問題，提高了政府績效。

三、城市公共產(chǎn)品供給目前存在的主要問題

1.城市公共產(chǎn)品總量供給不足

近年來江蘇省多項經(jīng)濟指標均在全國處于領先地位，2016年人均GDP為全國第二位，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入居全國第四，城市公共產(chǎn)品供給不足的問題仍然較為突出。一方面是人口涌入造成的城市生活的擁擠。擁擠的人口帶來了一系列問題。如從醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置上來看，2015年江蘇省衛(wèi)生人員的總數(shù)位居全國第三，但是平均每萬人擁有的城市衛(wèi)生人員數(shù)僅為100人，遠落后于經(jīng)濟位于相同發(fā)展水平的浙江省的126人。另一方面，長期以來公共產(chǎn)品投入與公眾需求的不匹配造成的局面，如江蘇省人均擁有圖書館藏量僅為0.86冊，不到上海市的三分之一。

2.區(qū)域內(nèi)部公共產(chǎn)品供給不均衡

在我國，不同的地方政府擁有不同的稅收政策，地方政府提供不同的公共產(chǎn)品，居民可以選擇最佳居住場所，形成了政府間競爭機制，這在客觀上有助于地方公共產(chǎn)品的有效供給和政府行政效率提高，但也造成了地區(qū)之間的發(fā)展不平衡。這不僅體現(xiàn)在不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的不同。如蘇州人均可支配收入在2015年達50390元，是宿遷的兩倍以上，南京和宿遷的城鎮(zhèn)化率相差20%以上。公共產(chǎn)品的供給上體現(xiàn)出了更大的不同，如南京市每萬人擁有醫(yī)師數(shù)達27.1人，而宿遷僅為18.4人。圖2為2016年江蘇省不同地區(qū)的財政公共預算收入和支出的對比，從圖中可以看出，較為發(fā)達的蘇南地區(qū)不僅財政收入較高，財政缺口也較小；而發(fā)展相對緩慢的連云港、淮安、宿遷地區(qū)則面臨著收入少支出多的緊張局面。從近年來的公共基礎設施的建設項目中也可以了解到，蘇北地區(qū)原本基礎條件較差因此近年來投資建設的項目較多，但是財政資源有限又限制了地區(qū)基礎項目的投資建設。

3.非政府公共組織的作用發(fā)揮不足

公共產(chǎn)品的供給可以由非政府部門參與，政府可以廣泛動員社會資源參與公共產(chǎn)品供給，形成政府、企業(yè)和第三部門共同生產(chǎn)和供給的多元化格局，提高公共產(chǎn)品供給的有效性。但是江蘇省在城市公共產(chǎn)品供給方面非政府公共組織發(fā)揮的作用卻并不顯著，供給主體過于集中在政府一方，這不僅造成供給很難及時增加，同時也帶來了供給有效性的問題。比如沒有調(diào)動社會成員參與的積極性和主動性，政府運營成本過高評價較低，公共產(chǎn)品供給缺乏專業(yè)性服務與公眾需求不匹配等。

4.績效評價機制有待進一步提升

由于城市人口結(jié)構(gòu)的變化，公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出了多層次、多樣化的特點，因此公共產(chǎn)品的供給規(guī)模和配置效率不再是政府考量的唯一指標，社會對政府公共產(chǎn)品供給的滿意度更直接影響到政府的行政績效。近年來，江蘇省在公共產(chǎn)品供給方面著力改革，通過改進公共產(chǎn)品供給的資金來源，管理方式，供給內(nèi)容等方面擴大公共產(chǎn)品的供給規(guī)模；還通過大力推進社會基本公共服務均等化等方式保障人民群眾享受基本公共服務的機會。但是與投入相比，近年來公眾對于城市環(huán)境、教育、衛(wèi)生方面的滿意度卻沒有相應提升。

目前公共產(chǎn)品供給的績效評價機制還不健全，公共產(chǎn)品績效評價更多反應在自上而下的評價方面，缺乏獨立的第三方主體的外部評價機制，這對于公共產(chǎn)品供給的后續(xù)決策和社會公眾的評價都帶來了不利影響。

城市公共產(chǎn)品的發(fā)展對于地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展具有極為重要的意義。研究表明，地區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)總值的增長同一個地區(qū)公共產(chǎn)品供給數(shù)量呈正相關關系，地區(qū)生產(chǎn)總值越高，公共產(chǎn)品供給的數(shù)量越充足，反之則越匱乏。公共產(chǎn)品需求是推動城市產(chǎn)生的關鍵因素，地區(qū)公共產(chǎn)品投資增加，增強了城市吸引力；同時城鎮(zhèn)化的過程離不開公共產(chǎn)品的配套與提升。因此了解社會對公共產(chǎn)品的需求，設計有效的城市公共產(chǎn)品供給的機制對地方經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要的意義。江蘇省應從社會對公共產(chǎn)品的需求入手，通過有效的公共產(chǎn)品供給機制設計，積極發(fā)揮非政府公共組織在公共產(chǎn)品供給中的作用，構(gòu)建完善的績效評價體系，提升公眾滿意度，實現(xiàn)“強富美高”的新江蘇建設目標。

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作者簡介：

彭璐（1982.8- ），女，漢族，山西大同人，經(jīng)濟學碩士，講師，研究方向：經(jīng)濟學。endprint