農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司巡視員

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管：新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司巡視員冀名峰

2035年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，農(nóng)業(yè)也要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，否則國(guó)家現(xiàn)代化不但缺乏有力支撐，同時(shí)也不完整。未來(lái)20年我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化，新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)直接指向破解小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化困局。實(shí)踐證明，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，是解決這一問(wèn)題的重要路徑。

小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要困難和路徑選擇

黨的十九大報(bào)告指出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度……保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，進(jìn)一步堅(jiān)實(shí)了我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，維護(hù)了農(nóng)民群眾發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體地位。可以預(yù)見(jiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營(yíng)仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)方式。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，以日韓為代表的東亞小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式能夠兼容現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，但其前提是建立起有效的資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素與小農(nóng)戶的聯(lián)結(jié)機(jī)制。在日本和韓國(guó)，這個(gè)聯(lián)結(jié)機(jī)制主要由農(nóng)協(xié)系統(tǒng)承擔(dān)。事實(shí)上，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個(gè)社會(huì)化大生產(chǎn)過(guò)程，即使是以法德為代表的歐洲中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式和以美國(guó)為代表的大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，都離不開農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的有力支撐。

我國(guó)小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須解決以下問(wèn)題：一是小農(nóng)戶如何對(duì)接社會(huì)化大生產(chǎn)。二是小農(nóng)戶如何對(duì)接資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素。三是如何讓小農(nóng)戶具有實(shí)現(xiàn)上述對(duì)接的積極性。改革開放近40年來(lái)，上述三個(gè)問(wèn)題的時(shí)空條件發(fā)生了很大的變化，一個(gè)最主要的變化就是我國(guó)農(nóng)業(yè)正在實(shí)現(xiàn)以人力畜力為主時(shí)代向以機(jī)械化為主時(shí)代的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)這一進(jìn)程的主要力量是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺、老齡化、兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本不斷上升以及農(nóng)業(yè)資本、裝備和技術(shù)能力提升，例如有時(shí)候農(nóng)民打一天工比種一畝小麥賺得更多。與此同時(shí)，隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民像過(guò)去那樣從事辛苦的人力作業(yè)意愿大大減退，農(nóng)民不愿意干重活了。所有這些預(yù)示著我國(guó)農(nóng)業(yè)正在走向一個(gè)新的時(shí)代。

新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能依然主要來(lái)源于農(nóng)民群眾和市場(chǎng)。推進(jìn)新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)順應(yīng)以人力畜力為主向以機(jī)械化為主轉(zhuǎn)變的歷史趨勢(shì)，順應(yīng)大部分農(nóng)民希望退出繁重人力畜力作業(yè)方式但不愿意退出一家一戶經(jīng)營(yíng)模式的愿望。在實(shí)踐中，適應(yīng)以上趨勢(shì)主要有兩種方式：一是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在“三權(quán)”分置條件下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體手中，實(shí)現(xiàn)土地與社會(huì)化大生產(chǎn)以及現(xiàn)代資本、技術(shù)、管理的融合。這種模式的好處是，農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中脫出身來(lái)，分享固定收益，不承擔(dān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；不足之處是，新型經(jīng)營(yíng)主體需要向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，客觀上增加了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的成本，例如在2016年前后，相當(dāng)多的平原地區(qū)，一畝地流轉(zhuǎn)費(fèi)用達(dá)到800-1200元。

另一種模式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)戶在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成的一種經(jīng)營(yíng)方式。近年來(lái)一些有名的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，比如山東的“土地托管”、湖北的“代耕代種”、江蘇的“聯(lián)耕聯(lián)種”、四川的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”，都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管范疇，它們都是由社會(huì)化服務(wù)組織完成主要或重點(diǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)。在全國(guó)，包括單個(gè)或多個(gè)作業(yè)環(huán)節(jié)托管在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式相當(dāng)普遍，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國(guó)以綜合托管系數(shù)計(jì)算的托管面積為2.32億畝。托管模式的好處是，農(nóng)民依然保持了家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)化服務(wù)組織則從托管服務(wù)中收取費(fèi)用，不需要支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，同時(shí)通過(guò)社會(huì)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)了資本、技術(shù)和管理等現(xiàn)代要素對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。

以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管方式實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有廣闊前景

黨的十九大報(bào)告指出，“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，是社會(huì)化服務(wù)直接服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶最具有時(shí)代意義的方式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要經(jīng)營(yíng)模式。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管興起有著深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因。近些年來(lái)，由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺、老齡化問(wèn)題嚴(yán)重和勞動(dòng)力價(jià)格上升，農(nóng)戶以自有勞力畜力和簡(jiǎn)易作業(yè)機(jī)械為主在承包耕地上自主完成農(nóng)業(yè)作業(yè)環(huán)節(jié)的方式，已經(jīng)不如將主要生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)委托給機(jī)械化、科學(xué)化和規(guī)?；潭雀叩枚嗟纳鐣?huì)化服務(wù)組織來(lái)完成更為合算、效率更高。以湖北天門市華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為例，2016年耕、種（插秧）、收三個(gè)主要作業(yè)環(huán)節(jié)費(fèi)用情況是：農(nóng)戶自己耕一畝折合費(fèi)用為80元，托管費(fèi)用為50元；自己插秧一畝折合250元，托管費(fèi)用為120元；農(nóng)戶自己收割一畝折合80元，托管費(fèi)用為每畝50元，綜合費(fèi)用差達(dá)到46%。根據(jù)筆者在一些平原農(nóng)區(qū)調(diào)研的情況，大體上農(nóng)戶自己耕種與托管給社會(huì)化服務(wù)組織，各個(gè)作業(yè)環(huán)節(jié)費(fèi)用差雖有不同，但總體費(fèi)用節(jié)約20%－40%，有的甚至更高。費(fèi)用節(jié)省、效益增加的主要原因是生產(chǎn)資料大規(guī)模采購(gòu)導(dǎo)致價(jià)格下降、機(jī)械費(fèi)比人工費(fèi)大幅度降低、作業(yè)效率和質(zhì)量大幅度提高、收獲損失減少等。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重已成普遍趨勢(shì)，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管興起的一個(gè)重要社會(huì)原因。一些老年勞動(dòng)者已經(jīng)沒(méi)有能力和意愿干比較重的農(nóng)活，只能將一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)托管出去。

總的來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的優(yōu)勢(shì)有以下幾個(gè)方面：

一是能夠適應(yīng)農(nóng)戶的多樣化需求?，F(xiàn)在相當(dāng)一部分農(nóng)戶的狀況是，離開土地但沒(méi)有完全離開土地，離開農(nóng)村但沒(méi)有完全離開農(nóng)村。也還有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力能干一些農(nóng)活，但干不了太多的農(nóng)活，想搞機(jī)械化和規(guī)?；孔约旱牧α坑指悴怀?。這些農(nóng)戶根據(jù)自身的兼業(yè)狀況和勞動(dòng)力狀況，可以將全部農(nóng)活托管給服務(wù)組織，也可以將部分農(nóng)活托管給服務(wù)組織，比較靈活。

二是有利于維護(hù)家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位。采取托管方式，即使是全程托管，種什么種多少仍由農(nóng)戶自己說(shuō)了算，依然屬于家庭經(jīng)營(yíng)。如果采取流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶在一定程度上放棄了家庭經(jīng)營(yíng)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民離開土地的過(guò)程是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，甚至是一個(gè)反復(fù)的過(guò)程，家庭經(jīng)營(yíng)具有包容消化這個(gè)過(guò)程中發(fā)生的成本和風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制能力，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是實(shí)現(xiàn)這一包容能力的重要方式。在托管條件下，農(nóng)民與土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系可以很緊密也可以很松散，但不論緊密或松散，都不影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。

三是有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。為家庭經(jīng)營(yíng)提供社會(huì)化服務(wù)、開展統(tǒng)一層次的經(jīng)營(yíng)一直是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要功能。近些年來(lái)，湖北一些地區(qū)村黨支部依托集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦合作社，聯(lián)系社會(huì)化服務(wù)組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)托管服務(wù)，既服務(wù)了家庭經(jīng)營(yíng)，又壯大了集體經(jīng)濟(jì)，是集體經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

四是有利于降低農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的成本和風(fēng)險(xiǎn)。以安徽為例，2016年全省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3100萬(wàn)畝，估計(jì)流轉(zhuǎn)費(fèi)總規(guī)模達(dá)到250億－300億元，這形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展成本。通過(guò)托管發(fā)展服務(wù)集中式規(guī)模經(jīng)營(yíng)則不用支付流轉(zhuǎn)費(fèi)。同時(shí)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體將耕地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)也集中了風(fēng)險(xiǎn)，比如湖北當(dāng)陽(yáng)市2016年發(fā)生洪水災(zāi)害造成減產(chǎn)，通過(guò)流轉(zhuǎn)集中土地的主體必須按規(guī)定支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，損失較大，而開展托管的主體則基本沒(méi)有損失。小農(nóng)模式的重要優(yōu)勢(shì)之一是風(fēng)險(xiǎn)分散，托管方式保持了這一優(yōu)勢(shì)。

加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)是貫穿農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)鏈條，直接完成或協(xié)助完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)作業(yè)的社會(huì)化服務(wù)。換句話說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)是“直接替農(nóng)戶干農(nóng)活”的那部分社會(huì)化服務(wù)。沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展，就沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管廣泛開展；同時(shí)，沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管這種服務(wù)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)的好形式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展就缺乏強(qiáng)大推動(dòng)力。2017年8月，農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，需要全面貫徹落實(shí)。

一是高度重視。要充分認(rèn)識(shí)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重要性，將其作為帶動(dòng)小農(nóng)戶建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效舉措，同時(shí)作為推進(jìn)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，擺上工作日程。要加強(qiáng)各方面協(xié)作，落實(shí)分工和責(zé)任，形成協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的有效工作機(jī)制。要總結(jié)宣傳和推廣好經(jīng)驗(yàn)好做法，充分發(fā)揮典型的引領(lǐng)示范作用。

二是加大政策支持力度。在加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)方面，要通過(guò)財(cái)政扶持、信貸支持、稅費(fèi)減免等措施，大力支持各類服務(wù)組織發(fā)展，特別是要著力解決農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等社會(huì)化服務(wù)融資難、融資貴、用地難問(wèn)題。關(guān)于農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，應(yīng)該說(shuō)政策是有的，但落實(shí)得不理想。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管方面，要根據(jù)本地區(qū)情況，因地制宜確定當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)支持開展托管的環(huán)節(jié)、模式等。糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系國(guó)計(jì)民生，要重點(diǎn)支持糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)托管；要按照補(bǔ)齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)短板的要求以及農(nóng)民群眾的歡迎程度，確定本地區(qū)重點(diǎn)支持的托管環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，例如統(tǒng)防統(tǒng)治、秸稈還田、地膜回收等；要依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)需求、服務(wù)組織的服務(wù)能力，確定在本地區(qū)重點(diǎn)支持的托管模式，如單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、全程托管，等等。

三是加強(qiáng)行業(yè)引導(dǎo)。推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，鼓勵(lì)有關(guān)部門、單位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織研究制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)規(guī)范；加強(qiáng)服務(wù)價(jià)格指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)價(jià)格由供需雙方按照市場(chǎng)原則協(xié)商確定，但要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)價(jià)格的指導(dǎo)和監(jiān)督，保障農(nóng)戶利益。加強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)組織動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量不符合要求、群眾不滿意的服務(wù)組織，要督促改正；對(duì)于服務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)效果好的組織，給予重點(diǎn)扶持。