文 / 楊悅

10月18日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布。《意見》以簡(jiǎn)化審批、強(qiáng)化監(jiān)管、鼓勵(lì)創(chuàng)新為主線，使審評(píng)審批改革由解決積壓轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性的審評(píng)審批改革，甚至向整體性的藥品監(jiān)管改革方向邁進(jìn)?！兑庖姟方o業(yè)界傳遞一個(gè)重大信號(hào)：那就是以審批為主的藥品審評(píng)審批模式將成為歷史，以患者需求為導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)藥品監(jiān)管模式將成為未來的主流。

改革臨床試驗(yàn)管理

從鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的角度講，臨床試驗(yàn)是藥品上市的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新的藥品醫(yī)療器械不開展臨床試驗(yàn)，就無法評(píng)價(jià)其安全性有效性。臨床試驗(yàn)有風(fēng)險(xiǎn)，但患者急需治療，對(duì)于尚無有效治療手段的危重疾病患者來說，無藥是最大的風(fēng)險(xiǎn)。《意見》試圖建立一個(gè)政策平衡點(diǎn)，在適度簡(jiǎn)化許可的同時(shí)，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制，以解決如下三個(gè)方面的問題：

一是解決臨床試驗(yàn)資源短缺的問題。臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定由許可制改為備案制，具備臨床試驗(yàn)條件的機(jī)構(gòu)均可以備案，意味著成為臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)不再是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的特權(quán)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥高等學(xué)校符合條件的都可開展臨床試驗(yàn)，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資設(shè)立臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)。該項(xiàng)改革在擴(kuò)大了臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量的同時(shí)，對(duì)于可能由此帶來的臨床試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)，還引入第三方對(duì)臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)證，加強(qiáng)臨床試驗(yàn)動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)肅查處臨床試驗(yàn)造假行為，建立行業(yè)退出機(jī)制等強(qiáng)化臨床試驗(yàn)監(jiān)管。

二是解決新藥臨床試驗(yàn)時(shí)滯的關(guān)鍵限速環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為針對(duì)審批時(shí)間長(zhǎng)、境外境內(nèi)臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)要求不一致導(dǎo)致的時(shí)滯、倫理審查在臨床試驗(yàn)批準(zhǔn)之后進(jìn)行延遲臨床試驗(yàn)開展、涉及國(guó)際合作的人類遺傳資源活動(dòng)審批造成的時(shí)滯，分別采取針對(duì)性改革措施，即臨床試驗(yàn)由審批制改為默示許可，同時(shí)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)控制；以是否存在種族差異作為境外臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)可接受性的判斷標(biāo)準(zhǔn)；倫理審查前置；優(yōu)化人類遺傳審批程序等。此外，引入拓展性臨床試驗(yàn)，為未能參加藥品醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)，但患有嚴(yán)重危及生命且尚無有效治療手段疾病的患者，提供更早更快更及時(shí)獲得治療的靈活路徑。

三是解決數(shù)據(jù)造假的問題。臨床試驗(yàn)委托協(xié)議簽署人和臨床試驗(yàn)研究者是臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)的第一責(zé)任人，針對(duì)存在數(shù)據(jù)真實(shí)性問題的違法行為，根據(jù)臨床試驗(yàn)中的關(guān)鍵責(zé)任人進(jìn)行界定，包括非臨床研究機(jī)構(gòu)和臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)責(zé)任人、虛假報(bào)告提供責(zé)任人、注冊(cè)申請(qǐng)人及合同研究組織責(zé)任人，體現(xiàn)“責(zé)任到人，處罰到人”的基本原則。建立基于風(fēng)險(xiǎn)和審評(píng)需要的檢查模式，未通過檢查的，相關(guān)數(shù)據(jù)不被接受。對(duì)于申請(qǐng)人來說，意味著違法成本高昂，可以起到懲罰和遏制違法的雙重作用。

加快上市審評(píng)審批

《意見》對(duì)藥品上市采取謹(jǐn)慎的加快態(tài)度，在針對(duì)性、有條件地加快的同時(shí)，也對(duì)特定品種的審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制。

關(guān)于加快新藥上市。《意見》引入一條新路徑，同時(shí)擴(kuò)大了優(yōu)先審評(píng)審批的范圍。新路徑是引入附條件批準(zhǔn)上市，針對(duì)的是對(duì)治療嚴(yán)重危及生命且尚無有效治療手段疾病以及公共衛(wèi)生方面等急需的藥品、醫(yī)療器械，在其臨床試驗(yàn)早期、中期指標(biāo)顯示療效并可預(yù)測(cè)其臨床價(jià)值的情況下，特別是針對(duì)罕見病，可采用附條件批準(zhǔn)上市；而優(yōu)先審評(píng)審批擴(kuò)展針對(duì)的是國(guó)家科技重大專項(xiàng)和國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃支持以及由國(guó)家臨床醫(yī)學(xué)研究中心開展臨床試驗(yàn)并經(jīng)中心管理部門認(rèn)可的新藥和創(chuàng)新醫(yī)療器械。強(qiáng)制許可的藥品也被納入優(yōu)先審評(píng)通道。

關(guān)于支持罕見病治療藥品、醫(yī)療器械研發(fā)和加快上市。《意見》提出建立罕見病登記制度；簡(jiǎn)化罕見病用藥臨床試驗(yàn)；國(guó)外上市罕見病藥品、醫(yī)療器械有條件批準(zhǔn)上市等。

關(guān)于嚴(yán)格注射劑審評(píng)審批。建立注射劑與已有劑型比較臨床優(yōu)勢(shì)的審評(píng)原則，嚴(yán)控注射劑審批。該項(xiàng)措施主要針對(duì)注射劑改良型新藥的審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)問題，比較優(yōu)勢(shì)證明的義務(wù)由申請(qǐng)人完成，讓申請(qǐng)人從改劑型的本質(zhì)和目的去選擇和立項(xiàng)，改劑型不是隨便改就是新藥，注射劑具有臨床優(yōu)勢(shì)的才具備上市基礎(chǔ)。

關(guān)于調(diào)整藥用原輔料及包裝材料管理模式。《意見》旨在建立中國(guó)的原輔料包材DMF制度，明確不再發(fā)放原料藥批準(zhǔn)文號(hào)，建立關(guān)聯(lián)審評(píng)審批的原料藥、藥用輔料和包裝材料及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)公示制度，供相關(guān)企業(yè)選擇。強(qiáng)化上市許可持有人對(duì)原輔料包材的質(zhì)量控制責(zé)任，建立藥品供應(yīng)鏈控制體系，可以提高藥用原輔料和包材、制劑創(chuàng)新水平，不斷提升產(chǎn)業(yè)實(shí)力。

關(guān)于支持中藥傳承和創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來，中藥注冊(cè)管理和技術(shù)評(píng)價(jià)體系與西藥一樣，由于理論體系和起效方式等的諸多不同，評(píng)價(jià)體系扭曲，影響了中藥傳承與創(chuàng)新?！兑庖姟分荚诮⑼晟频?、符合中藥特點(diǎn)的注冊(cè)管理制度和技術(shù)評(píng)價(jià)體系，以區(qū)別于化藥和生物藥，處理好保持中藥傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)代藥品研發(fā)要求的關(guān)系，以證據(jù)和使用經(jīng)驗(yàn)作為是否簡(jiǎn)化審評(píng)的基本出發(fā)點(diǎn)，對(duì)中藥創(chuàng)新藥、中藥改良型新藥、經(jīng)典名方類中藥、天然藥物等分別建立標(biāo)準(zhǔn)和審批體系。

關(guān)于支持新藥臨床應(yīng)用。為解決新藥在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的障礙，《意見》鼓勵(lì)通過優(yōu)先采購、優(yōu)先使用新藥、支持創(chuàng)新藥納入醫(yī)保，解決新藥在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的障礙。

促進(jìn)藥品創(chuàng)新和仿制藥發(fā)展

為建立創(chuàng)仿平衡機(jī)制，《意見》主要從與知識(shí)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的制度設(shè)計(jì)入手，分別引入藥品專利鏈接制度、試點(diǎn)專利期限補(bǔ)償制度、完善數(shù)據(jù)保護(hù)制度。專利鏈接制度一方面鼓勵(lì)創(chuàng)新制度，使創(chuàng)新藥專利在審評(píng)階段予以考慮，避免仿制藥批準(zhǔn)后侵權(quán)；另一方面，該制度允許仿制藥在創(chuàng)新藥專利期結(jié)束前上市，挑戰(zhàn)專利成功的首仿藥可以獲得一定時(shí)期的市場(chǎng)獨(dú)占，專利鏈接制度可以說是創(chuàng)仿平衡的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)。

專利期限補(bǔ)償與專利鏈接制度聯(lián)合具有雙重功能，在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)平衡仿制，實(shí)現(xiàn)雙向調(diào)節(jié)?！兑庖姟诽岢鲞x擇部分新藥開展試點(diǎn)，對(duì)因臨床試驗(yàn)和審評(píng)審批延誤上市的時(shí)間，給予適當(dāng)專利期限補(bǔ)償。

試驗(yàn)數(shù)據(jù)保護(hù)制度促進(jìn)創(chuàng)新的作用相對(duì)柔性，從藥品、醫(yī)療器械的產(chǎn)品特征來看，最有效的保護(hù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)是在產(chǎn)品審評(píng)和上市的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而專利和商標(biāo)保護(hù)顯然均不能實(shí)現(xiàn)這樣的功能。

加強(qiáng)藥品醫(yī)療器械全生命周期管理

《意見》以上市許可持有人制度為核心制度，建立藥品醫(yī)療器械全生命周期的管理，強(qiáng)化上市許可持有人的責(zé)任。

《意見》將推動(dòng)上市許可持有人制度全面實(shí)施。上市許可持有人制度的優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步體現(xiàn)，即申請(qǐng)放開、轉(zhuǎn)讓放開、委托放開，建立以上市許可持有人為核心的藥品醫(yī)療器械責(zé)任體系。

《意見》的各項(xiàng)舉措是突破性的，也是令人鼓舞的，必將給醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。