周光禮，姜尚峰

·新 論·

高考改革40年：意義建構(gòu)與制度變遷

周光禮，姜尚峰

（中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院，北京100872）

2017年是恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)一高校招生考試制度40周年。40年來，高考改革取得了巨大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)。如何解釋高考改革40年的政策變遷，對(duì)進(jìn)一步完善高考制度具有重要意義。本文從文化模式變革的角度解釋高考政策的變遷，將其分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段（1977－1991年）的文化模式是公平競(jìng)爭(zhēng)和賢能治國(guó)，高考政策定位為精英篩選機(jī)制；第二個(gè)階段（1992－2011年）的文化模式是崇尚自由和追求卓越，高考政策變遷表現(xiàn)為國(guó)家本位的政策范式向市場(chǎng)本位的政策范式轉(zhuǎn)變；第三個(gè)階段（2012年至今）的文化模式是提高質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公平，高考政策變遷表現(xiàn)為向國(guó)家本位政策范式回歸。可見，我國(guó)高考政策的變遷始終以公平和質(zhì)量為兩條價(jià)值主線。

高考改革；政策變遷；文化模式；意義建構(gòu)

教育改革是指對(duì)教育體系存在的危機(jī)和矛盾做出反應(yīng)，一般涉及對(duì)教育體系的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，表現(xiàn)為不停地修改規(guī)則。高考招生作為社會(huì)與大學(xué)的界面，集中體現(xiàn)了教育系統(tǒng)存在的危機(jī)和矛盾。如何使教育更好地滿足個(gè)體需求和社會(huì)需要，是高考改革的出發(fā)點(diǎn)。縱觀40年高考改革歷程，圍繞質(zhì)量與公平這對(duì)主題，我國(guó)相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策。實(shí)際上，在每一項(xiàng)政策制定、頒布與實(shí)施的過程中，都有相應(yīng)的價(jià)值觀念作為指導(dǎo)，而價(jià)值觀念的變化又推動(dòng)著政策變遷。本文遵循尋找社會(huì)現(xiàn)象背后的制度根源，尋找制度背后的價(jià)值根源的研究思路，擬對(duì)我國(guó)高考政策變遷40年歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、思想觀念與制度變遷：一種文化視角

利益分析是研究政策變遷的傳統(tǒng)方法。任何政策說到底都是關(guān)于利益的分配和再分配。所謂公共政策其實(shí)反映的是決策者或者利益集團(tuán)的利益。根據(jù)利益分析法，決策者或者利益集團(tuán)的更迭是政策變遷的主要推動(dòng)力量。然而，這種方法無法解釋利益集團(tuán)組成穩(wěn)定但政策還是發(fā)生了變遷的情況。為此，本文引入價(jià)值分析法，重視文化因素的作用，嘗試回答文化因素如何影響政策變遷？我們的基本假設(shè)是文化觀念發(fā)生改變，政策也可能變遷。這里所講的文化不是指一個(gè)社會(huì)的全部生活方式，而是從純主觀的角度界定文化的含義，即一個(gè)社會(huì)中的價(jià)值觀、態(tài)度、信念、取向以及人們普遍持有的見解，類似于“文化認(rèn)知系統(tǒng)”[1]。

根據(jù)制度學(xué)派的觀點(diǎn)，思想觀念與制度是互為表里的，價(jià)值觀與制度具有同構(gòu)性。意義建構(gòu)和價(jià)值觀念在制度創(chuàng)建和變遷中處于中心地位。馬克斯·韋伯認(rèn)為，文化價(jià)值與社會(huì)中的正式結(jié)構(gòu)之間有著直接關(guān)聯(lián)。從文化模式的角度看，制度本身就是一種意義系統(tǒng)。在制度內(nèi)，行動(dòng)者的行為依賴意義的注入和符號(hào)的運(yùn)用。思想觀念的改變是制度變遷的根本原因。對(duì)制度變遷的解釋，制度理論的第一個(gè)核心論題是，文化環(huán)境為建構(gòu)具體政策設(shè)計(jì)了藍(lán)圖，同時(shí)也是具體政策的基礎(chǔ)部分。這個(gè)論題強(qiáng)調(diào)文化環(huán)境作用，遵循同構(gòu)性邏輯（環(huán)境機(jī)制），即制度將要并必須適應(yīng)文化環(huán)境變遷方式，外在文化模式推動(dòng)著制度變遷。當(dāng)然，行動(dòng)者也力圖塑造他們的環(huán)境來滿足自己的需要，而不是被動(dòng)地對(duì)這些環(huán)境做出反應(yīng)。制度理論的第二個(gè)核心論題是，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者認(rèn)知方式的作用（認(rèn)知機(jī)制），特別關(guān)注制度內(nèi)成員作決策時(shí)，是如何在其結(jié)構(gòu)和“框架”指引下認(rèn)識(shí)和理解外部形勢(shì)的。行動(dòng)者認(rèn)知方式的改變可能導(dǎo)致制度的變遷。制度理論的第三個(gè)論題是，強(qiáng)調(diào)制度的歷史性和累積性（積淀機(jī)制）。制度變遷具有歷史的延續(xù)性，制度化是一種歷史過程。當(dāng)前的政策是建立在過去基礎(chǔ)之上的。在一個(gè)當(dāng)前政策下面埋藏著歷史遺留下來的不同層次的價(jià)值和理解力。

本文將高考改革視為一個(gè)政策“場(chǎng)域”，從價(jià)值觀演變的角度考察高考制度變遷。這里的政策“場(chǎng)域”，是指一群行動(dòng)者與一個(gè)具體政策領(lǐng)域中的一些規(guī)則相互作用的行動(dòng)舞臺(tái)。制度理論認(rèn)為，政策“場(chǎng)域”是結(jié)構(gòu)化的。具體地說，由共享各種不同價(jià)值觀的行動(dòng)者組成不同聯(lián)盟，不同聯(lián)盟之間因所處地位不同形成一個(gè)“場(chǎng)域”。“場(chǎng)域”內(nèi)部存在的斗爭(zhēng)與妥協(xié)是政策變遷的動(dòng)力結(jié)構(gòu)。就高考改革來說，一直存在兩種不同的價(jià)值聯(lián)盟，一種是堅(jiān)守公平（正義）的外部行動(dòng)者，另一種是強(qiáng)調(diào)卓越（質(zhì)量）的內(nèi)部行動(dòng)者。前者是公平聯(lián)盟，后者是卓越聯(lián)盟。公平聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益高于個(gè)體利益，滿足國(guó)家需求是高考改革的出發(fā)點(diǎn)，重視秩序、平等、守正、傳承、本土實(shí)踐，等等。卓越聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益高于國(guó)家利益，人是萬物的尺度，滿足個(gè)體的內(nèi)在需要是高考改革的出發(fā)點(diǎn)，重視自由、質(zhì)量、效率、改革、西方經(jīng)驗(yàn)，等等。如果說前者體現(xiàn)的是一種自上而下的結(jié)構(gòu)化過程，那么后者體現(xiàn)的是一種自下而上的結(jié)構(gòu)化過程。根據(jù)價(jià)值觀的演變，我們將恢復(fù)高考后的40年分為三個(gè)階段：1977－1991年、1992－2011年、2012年至今。為了識(shí)別每個(gè)階段的主流價(jià)值觀念，我們對(duì)不同時(shí)期學(xué)術(shù)論文的主題進(jìn)行可視化處理。我們認(rèn)為，在高考改革歷程中，學(xué)術(shù)界對(duì)每一階段的高考政策都進(jìn)行了觀點(diǎn)的交鋒，各種價(jià)值偏好都得到了一定展示。本文選取中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）的CSSCI期刊數(shù)據(jù)庫，以“高考”為主題，共得到1516篇期刊論文。其中，第一階段（1979－1991年）有83篇論文；第二階段（1992－2011年）有819篇論文；第三階段（2012年至今）有617篇論文。我們利用Citespace 5.0.R2對(duì)每一階段的主題進(jìn)行可視化分析。

二、精英篩選機(jī)制：1977－1991年的高考政策

（一）全國(guó)統(tǒng)一高考制度的恢復(fù)和改革

高考政策是一系列的政策與規(guī)章制度，包括考試內(nèi)容、考試時(shí)間、考試科目、考試次數(shù)、報(bào)考資格、招生錄取方式方法、組織評(píng)價(jià)與監(jiān)督等多個(gè)方面。雖然本文討論的中心是1977年之后的高考改革，但回顧中華人民共和國(guó)成立后17年來的高考制度依然是有必要的，因?yàn)檫@是我國(guó)高考政策變遷的初始稟賦。這為我們拓展1977年之后的高考改革研究提供了必要情景。

中華人民共和國(guó)成立之初，為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，各高校延續(xù)單獨(dú)招生制度。1952年，基于國(guó)家利益考慮，教育部發(fā)布政策，規(guī)定從即年起，全國(guó)高校原則上一律參加全國(guó)統(tǒng)一招生考試，并在中央成立全國(guó)高等學(xué)校招生委員會(huì)，統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)招生工作。1954年，實(shí)行文理分科制度。1958年，為調(diào)動(dòng)地方積極性，開始向地方適度分權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，國(guó)家逐步建立起“優(yōu)先錄取”政策，向工農(nóng)群眾和一線工人傾斜。作為我國(guó)高考制度的初創(chuàng)時(shí)期，中華人民共和國(guó)成立后17年來建成全國(guó)統(tǒng)一高考制度?！拔母铩笔?，全國(guó)統(tǒng)一高考制度被廢除，取而代之的是工農(nóng)兵推薦上學(xué)制度，教育公平異化為“反向歧視”和不公平，教育質(zhì)量急劇下降。

1977年，鄧小平主持召開全國(guó)科學(xué)和教育工作座談會(huì)，提出從當(dāng)年開始，高等院校要恢復(fù)從高中畢業(yè)生中直接招考學(xué)生。同年10月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部《關(guān)于一九七七年高等學(xué)校招生工作的意見》，確定了“自愿報(bào)名；統(tǒng)一考試；地市初選；學(xué)校錄取，省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)”的招生辦法。這個(gè)《意見》標(biāo)志著高校招生考試制度的恢復(fù)。應(yīng)該說，1977年恢復(fù)高考的決定讓廣大知識(shí)青年看到了希望，重拾對(duì)未來的信心，對(duì)重建動(dòng)亂之后的社會(huì)秩序具有重要意義。

招生改革。從20世紀(jì)80年代中期開始，為適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，高考招生制度開始進(jìn)行一些改革。在招生方面，開始實(shí)行委托培養(yǎng)和定向招生政策，以彌補(bǔ)部分地區(qū)和行業(yè)人才缺乏的情況。1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要改變高等學(xué)校全部按國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一招生、畢業(yè)生全部由國(guó)家包下來分配的辦法，實(shí)行國(guó)家計(jì)劃招生、用人單位委托招生以及國(guó)家計(jì)劃外招生（自費(fèi)生），這標(biāo)志著高校招生制度“雙軌制”的形成。除招收自費(fèi)生外，1985年，國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校試招中學(xué)保送生工作的通知》，規(guī)定在全國(guó)統(tǒng)考選拔新生的同時(shí)招收少量中學(xué)保送生。1988年，國(guó)家教委印發(fā)了《普通高等學(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》，對(duì)保送生的條件、學(xué)校及比例、權(quán)力及職責(zé)、工作程序等做了明確規(guī)定，規(guī)定普通高校招收的保送生人數(shù)不應(yīng)超過當(dāng)年計(jì)劃總數(shù)的3%，師范院?？蔀?0%。

考試改革?？荚嚫母镏饕荚嚳颇亢涂荚囆问降淖兏?。1977年恢復(fù)高考時(shí)的考試科目有文理之分：文科考試科目為政治、語文、數(shù)學(xué)、史地；理科考試科目為政治、語文、數(shù)學(xué)、理化。1978年開始增加外語考試，但當(dāng)年除報(bào)考外語院校和外語專業(yè)之外，其余不計(jì)入總分只作參考。從1979年開始外語成績(jī)按比例計(jì)入總分。1983年開始外語100%計(jì)入總分。從1981年開始生物考試納入理工農(nóng)醫(yī)類。由于高考競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，多數(shù)中學(xué)實(shí)行文理分類教學(xué)，從而造成學(xué)生在高中階段的知識(shí)結(jié)構(gòu)不完整。在總結(jié)浙江和上海兩地的經(jīng)驗(yàn)之后，國(guó)家教育委員會(huì)1989年印發(fā)了《關(guān)于試行普通高中畢業(yè)會(huì)考制度和改革高考科目的通知》，提出在會(huì)考的基礎(chǔ)上設(shè)置高考科目設(shè)置，旨在將水平考試和選拔考試分開。

錄取改革。錄取制度改革從1983年開始。以前的錄取方法主要是分段擇優(yōu)錄取，從1983年開始逐步實(shí)施“根據(jù)志愿，按比例投檔”的方式。為落實(shí)擴(kuò)大高校自主權(quán)的決定，1986年，國(guó)家教委在《關(guān)于普通高等學(xué)校錄取新生體制與方法的實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定“學(xué)校負(fù)責(zé)、招辦監(jiān)督”的錄取體制，并于1987年以規(guī)章的形式確定下來，即頒布了《普通高等學(xué)校招生暫行條例》。

（二）文化模式與政策變遷

為了分析這個(gè)階段高考政策的變遷，有必要仔細(xì)檢視政策子系統(tǒng)的外在文化模式。恢復(fù)高考之所以能夠很快重建人們的信心，一個(gè)重要的原因在于它喚醒了一種古老的價(jià)值觀念：公平競(jìng)爭(zhēng)、賢能治國(guó)。這種價(jià)值觀念在延續(xù)一千多年的科舉制中曾得到不斷強(qiáng)化?？婆e制雖然早已被廢除，但其核心價(jià)值觀依然為人們所認(rèn)同，并在新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)融合、轉(zhuǎn)化，甚至異樣再生，給社會(huì)成員以心靈或思想上的統(tǒng)攝影響[2]。從文化模式的角度看，1977－1991年高考政策屬于國(guó)家本位的政策范式。政策的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)國(guó)家利益和重建社會(huì)秩序，集權(quán)管理是其突出特點(diǎn)。此時(shí)的高考政策只是一種社會(huì)精英的篩選機(jī)制。實(shí)際上，從1977年到1991年，我國(guó)高等教育的毛入學(xué)率不到5%，是一種典型的精英教育模式。根據(jù)精英高等教育理念，高等教育只是少數(shù)人的特權(quán)。高等教育的本質(zhì)是高深學(xué)問，絕大多數(shù)人不具備接受高水平的理智訓(xùn)練的能力。因此，社會(huì)要做的是建立一種篩選性的考試制度，通過公平競(jìng)爭(zhēng)讓少數(shù)有才華的學(xué)生脫穎而出。值得指出的是，在精英高等教育階段，全國(guó)統(tǒng)一招生考試制度與國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分畢業(yè)生工作制度是一體的。考生高考成功意味著獲得國(guó)家干部身份，這與科舉取士異曲同工。高考的精英篩選定位對(duì)中學(xué)教育影響很大。中學(xué)教育類似于科舉時(shí)代的學(xué)校，其辦學(xué)目標(biāo)是“儲(chǔ)才以應(yīng)科目”。中學(xué)辦學(xué)是“養(yǎng)士”，高考是“取士”，“學(xué)而優(yōu)則仕”，高考成了中學(xué)教育強(qiáng)有力的指揮棒，對(duì)中學(xué)教育的目的、內(nèi)容、方式方法等起著全方位的指揮和控制作用。這一階段的高考改革基本上都是圍繞如何克服精英篩選機(jī)制的弊端進(jìn)行的。

這一階段的高考政策變遷呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)。第一，通過公平競(jìng)爭(zhēng)選拔社會(huì)精英。強(qiáng)調(diào)高考改革中的國(guó)家行為，以政治經(jīng)濟(jì)的改革為驅(qū)動(dòng)，不計(jì)家庭出身，根據(jù)國(guó)家需要選拔優(yōu)秀人才，旨在更好地服務(wù)于改革開放后的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)秩序。第二，強(qiáng)調(diào)高考改革與中學(xué)教育的關(guān)系。為弱化高考對(duì)中學(xué)教學(xué)的“指揮棒”作用，減少應(yīng)試教育的負(fù)面影響，進(jìn)行了科目設(shè)置、高中會(huì)考制度和錄取制度的改革。這段時(shí)間的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，可以為此提供有力佐證。我們通過1979－1991年學(xué)術(shù)文獻(xiàn)共現(xiàn)關(guān)鍵詞的提取，發(fā)現(xiàn)在這個(gè)階段“高考改革”“中學(xué)教學(xué)”等關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻次最高，表1中是在這一階段共現(xiàn)頻次在5次以上的關(guān)鍵詞列表。筆者通過歸類處理表1中語義相近的關(guān)鍵詞，得到表2中的兩個(gè)主題。

表1 1979－1991年學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞及共現(xiàn)頻次

表2 1979－1991年學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞歸類

這一階段對(duì)高考進(jìn)行的相關(guān)研究主要是圍繞“高考制度”和“中學(xué)教育”兩個(gè)主題展開的。恢復(fù)高考之后，隨著高考的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，多數(shù)中學(xué)根據(jù)高考科目的設(shè)置，在高一或高二階段開始進(jìn)行文理分科，旨在提高高考的升學(xué)率。這種片面追求升學(xué)率的現(xiàn)象，不僅會(huì)造成學(xué)生知識(shí)結(jié)構(gòu)不完整，而且也不符合高考選拔優(yōu)秀人才的目的。為了整治片面追求升學(xué)率現(xiàn)象，學(xué)界對(duì)當(dāng)時(shí)的科目設(shè)置和考試內(nèi)容進(jìn)行討論。1984年《人民教育》開展了關(guān)于高考分類、科目設(shè)置的討論，多位學(xué)者認(rèn)為考試科目過多、學(xué)生負(fù)擔(dān)過重，建議實(shí)行分類考試，即實(shí)行高中會(huì)考制度和高考相結(jié)合，重視中學(xué)生的能力培養(yǎng)。楊學(xué)為認(rèn)為高中會(huì)考制度基礎(chǔ)上的高考制度改革如果成功，將會(huì)對(duì)中學(xué)教學(xué)、教學(xué)管理、學(xué)生知識(shí)結(jié)構(gòu)以及減少高考對(duì)中學(xué)的沖擊具有重要意義[3]?？梢?，這個(gè)階段高考研究主題是相對(duì)集中的，高考制度改革主要聚焦于如何正確發(fā)揮高考的作用以提高中學(xué)教學(xué)水平，如何更好地通過公平競(jìng)爭(zhēng)選拔優(yōu)秀人才。

總的來說，這個(gè)階段的高考改革主要是國(guó)家利益驅(qū)動(dòng)的，不計(jì)家庭出身的公平競(jìng)爭(zhēng)是其突出特點(diǎn)。在這種文化觀念的支持下，高考改革的公平聯(lián)盟處于主導(dǎo)地位。

三、市場(chǎng)機(jī)制與卓越聯(lián)盟的興起：1992－2011年的高考改革

（一）“去中心化”改革

1992年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正式確立，高考招生制度開始強(qiáng)化“分權(quán)”和“問責(zé)”方面的改革，以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求。自此，我國(guó)高考制度進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)20年的頻繁變動(dòng)和改革時(shí)期。

招生改革。第一，招生“并軌”改革。1993年，國(guó)家教委提出逐步實(shí)施學(xué)生繳費(fèi)上大學(xué)，并開始在部分高校和地區(qū)試點(diǎn)。1996年，國(guó)家教委頒發(fā)了《關(guān)于一九九六年推進(jìn)普通高等學(xué)校招生“并軌”的意見》。1997年，國(guó)家教委提出要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上圓滿完成招生“并軌”改革。2000年，師范專業(yè)的學(xué)生也開始實(shí)行繳費(fèi)上大學(xué)的制度，標(biāo)志著免費(fèi)上學(xué)的結(jié)束。第二，招生規(guī)模擴(kuò)張。1999年，我國(guó)開始實(shí)施大規(guī)模的擴(kuò)招政策。我國(guó)高等教育的毛入學(xué)率由1994年的5%上升到2002年的15%。規(guī)模快速擴(kuò)張引發(fā)了嚴(yán)重的質(zhì)量問題，從2007年開始擴(kuò)招幅度逐年放緩。2012年，教育部提出“穩(wěn)定規(guī)模，保持公辦普通高校本科招生規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定”，持續(xù)了13年的本科擴(kuò)招宣告結(jié)束。第三，保送生制度改革。為了提高保送生的質(zhì)量，教育部對(duì)保送生制度進(jìn)行了調(diào)整。1998年，教育部在上海、湖北、河北、黑龍江、四川五省、市試行保送生綜合能力測(cè)試[4]56。1999年，教育部提出對(duì)全部保送生進(jìn)行綜合能力測(cè)試。2001年，教育部對(duì)保送生工作提出了“壓縮規(guī)模，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理”十二字方針[4]57。第四，其他改革。2001年，教育部取消了高考報(bào)名的年齡與婚否限制。2005年，教育部開通“陽光高考”信息平臺(tái)。

考試改革。一是考試科目的改革。1993年，在總結(jié)湖南、云南、海南三省的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家教委提出要逐步實(shí)施高中畢業(yè)會(huì)考制度基礎(chǔ)上的高考科目改革。具體做法是：按招生專業(yè)的文理傾向分為兩組，文科包括語文、數(shù)學(xué)、外語、歷史、政治，理科包括語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)。這就是所謂的“3+2”方案。這一方案未能改變偏科現(xiàn)象。1999年，教育部開始推行“3＋X”科目設(shè)置方案?！?”指語文、數(shù)學(xué)、外語，這是每個(gè)考生必考科目；“X”指由高等學(xué)校根據(jù)本校層次、特點(diǎn)的要求，從物理、化學(xué)、生物、政治、歷史、地理六個(gè)科目或綜合科目中自行確定一門或幾門考試科目?！?+X”方案與“3+2”方案并無實(shí)質(zhì)不同。二是高考內(nèi)容改革。從總體上來看，考試內(nèi)容更加注重考察學(xué)生的能力與素質(zhì)，命題范圍遵循但不拘泥于教學(xué)大綱，題目設(shè)計(jì)增加了應(yīng)用型和能力型題目。三是高考形式改革。這方面主要包括高考次數(shù)和分省命題兩方面。2000年，北京、上海、安徽三地開始試點(diǎn)春季高考，部分高校參與了試點(diǎn)。但在擴(kuò)招沖擊下，春季高考的報(bào)名人數(shù)和招生院校逐年減少，北京、安徽、內(nèi)蒙古等相繼取消春季高考，上海和天津則一直延續(xù)，山東省從2012年開始組織春季高考，一年多次高考的探索還在繼續(xù)。分省命題是改革的重點(diǎn)。1985年，上海已單獨(dú)命題；2002年，北京開始實(shí)行自主命題；2004年，教育部決定擴(kuò)大分省命題的范圍；2006年，全國(guó)共有16個(gè)省市實(shí)行自主命題。分省命題盡管取得了一定的成效，但是其負(fù)面作用不小。備受指責(zé)的是由分省命題直接引起的“異地高考”問題，其次是由于命題隊(duì)伍的參差不齊，造成命題質(zhì)量的下降。為了保證中學(xué)教育的質(zhì)量，保證高考的權(quán)威與科學(xué)性，近年來又開始逐步恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)一命題。

錄取改革。錄取制度改革包括網(wǎng)上錄取和自主招生。網(wǎng)上錄取的改革試點(diǎn)開始于1996年，廣西和天津作為最早的試點(diǎn)地區(qū)，取得了較好的效果。1999年，網(wǎng)上錄取改革試點(diǎn)地區(qū)增加到10個(gè)。2000年，全國(guó)已經(jīng)有一半多的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實(shí)施了網(wǎng)上錄取，全國(guó)招生網(wǎng)上錄取系統(tǒng)也于2001年基本建成[4]58。2005年，全國(guó)已基本普及網(wǎng)上錄取工作。自主招生是這次改革的一個(gè)亮點(diǎn)。2001年，部分高校經(jīng)教育部批準(zhǔn)開始實(shí)施自主招生試點(diǎn)改革。2003年教育部批準(zhǔn)了北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等22所高校具有自主招生資格，規(guī)定自主招生計(jì)劃人數(shù)控制在年度本科招生計(jì)劃總數(shù)的5%以內(nèi)。2005年，教育部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點(diǎn)工作的通知》，增加了具有自主招生資格的高校數(shù)量，并規(guī)定考生人數(shù)較多且生源質(zhì)量好的高?？梢詳U(kuò)大自主招生人數(shù)比例。最具標(biāo)志性的事件是，2010年，圍繞自主招生，國(guó)內(nèi)頂尖大學(xué)形成三個(gè)自主招生聯(lián)盟：以清華大學(xué)為首形成的“華約”自主招生聯(lián)盟，以北京大學(xué)為首形成的“北約”自主招生聯(lián)盟，由重點(diǎn)工科大學(xué)為主形成的“工科派”自主招生聯(lián)盟。隨著自主招生規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)其公平性的質(zhì)疑也越來越多。

（二）文化模式與政策變遷

1992－2011年是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的文化模式集中體現(xiàn)為非中心化和自主決策。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，個(gè)人依附于單位、個(gè)體依附于群體，強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益至上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)崇尚個(gè)人自由，強(qiáng)調(diào)個(gè)體獨(dú)立自主進(jìn)行決策。決策權(quán)的“去中心化”表現(xiàn)為向各利益相關(guān)群體賦權(quán)，以激發(fā)他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。這個(gè)時(shí)期的各種高考制度改革，都是在“去中心化”的旗幟下進(jìn)行的。擴(kuò)大招生規(guī)模是向考生賦權(quán)，擴(kuò)大自主招生范圍是向高校賦權(quán)，分省命題是向地方政府賦權(quán)。分權(quán)化改革極大地調(diào)動(dòng)了各方積極性，推動(dòng)精英高等教育快速向大眾高等教育轉(zhuǎn)變，但由此又帶來了質(zhì)量問題。規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升之間的矛盾成為這個(gè)時(shí)期的主要矛盾，分權(quán)與問責(zé)是隨后許多改革的中心論題?！叭ブ行幕蔽幕Ｊ桨吭健⑿?、分權(quán)、問責(zé)、改革、西方經(jīng)驗(yàn)等諸多價(jià)值理念。市場(chǎng)化機(jī)制在法治不完善的情況，容易導(dǎo)致無序和不公平。

這一時(shí)期的高考改革有兩個(gè)突出特點(diǎn)。第一，確立市場(chǎng)本位的政策范式。在西方經(jīng)驗(yàn)的鼓舞下，我們?cè)诟呖几母镏幸肓耸袌?chǎng)機(jī)制，實(shí)施了一系列“分權(quán)”與“問責(zé)”相結(jié)合的政策，增強(qiáng)了質(zhì)量和效益意識(shí)。第二，政策的重心從中學(xué)教育轉(zhuǎn)向大學(xué)教育。在精英教育階段，大學(xué)教育并沒有進(jìn)入高考改革的視野，因?yàn)槿藗兿嘈啪⒏叩冉逃淮嬖谫|(zhì)量問題；在大眾化階段，隨著規(guī)模的擴(kuò)張，高等教育質(zhì)量成為全社會(huì)關(guān)注的問題，追求卓越成為改革的主題。從這一時(shí)期學(xué)術(shù)論文的主題可以發(fā)現(xiàn)這種趨勢(shì)。我們對(duì)1992－2011年的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行共詞分析，得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（圖1）和關(guān)鍵詞共現(xiàn)列表（表3）。為了更好地顯示分析結(jié)果，我們把閾值設(shè)置為“TOP30”，同時(shí)在表3中把相同語義的關(guān)鍵詞進(jìn)行合并之后顯示。

從圖1中可以看出，高考改革、高考制度、高考招生、教育公平、高等教育、科目設(shè)置等是這一階段的研究熱點(diǎn)，同時(shí)這些關(guān)鍵詞之間也存在一定的相關(guān)性。表3顯示的是這一階段文獻(xiàn)關(guān)鍵詞在文獻(xiàn)中共現(xiàn)的頻次。

圖1 1992－2011年學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

表3 1992－2011年學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻次

應(yīng)該說，改革是這個(gè)階段的中心話題，從表3中可以看出，圍繞“高考改革”這一主題學(xué)者們從科目設(shè)置、中學(xué)教育、考試內(nèi)容和形式、高校招生和錄取、教育公平、自主招生等多個(gè)角度進(jìn)行相關(guān)研究，分析高考制度變革的影響及政策背后所體現(xiàn)的價(jià)值觀念。高考不僅具有教育功能，而且還有重要的社會(huì)功能[5]。這段時(shí)間討論最多的是關(guān)于高考功能的討論，人們認(rèn)為高考具有很強(qiáng)的社會(huì)功能，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)流動(dòng)起到積極作用。在市場(chǎng)政策范式下，卓越與公平、效率與公平矛盾凸顯。以自主招生政策為例，這一政策的目的是深化高校招生錄取制度改革，擴(kuò)大高校自主權(quán)，選拔綜合素質(zhì)高、有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才，推進(jìn)素質(zhì)教育的實(shí)施。雖然在政策層面提出自主招生要遵循公平、公正、公開的原則，但在實(shí)際操作中由于權(quán)力尋租、暗箱操作、人情等原因造成實(shí)質(zhì)上的不公平。

四、質(zhì)量與公平：2012年及其后的政策轉(zhuǎn)型期

（一）新高考改革方案

2012年，黨的十八大報(bào)告指出：要啟動(dòng)教育綜合改革，努力辦好人民滿意的教育。在這一政策指引下，教育部開始新一輪的高考改革。2013年，教育部發(fā)布《教育部關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》，提出研究制定高考改革的總體目標(biāo)和基本框架。2013年，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要推進(jìn)考試招生制度改革，探索招生和考試相對(duì)分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、政府宏觀管理、社會(huì)參與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決一考定終身的弊端。2014年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見》”），提出新高考改革的四項(xiàng)原則：堅(jiān)持育人為本，遵循教育規(guī)律；著力完善規(guī)則，確保教育規(guī)律；體現(xiàn)科學(xué)高效，提高選拔水平；加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。同時(shí)提出，到2020年基本建立中國(guó)特色現(xiàn)代教育考試招生制度。

招生改革。在招生方面，新方案提出以下改革措施。一是提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率。二是增加農(nóng)村學(xué)生上重點(diǎn)高校人數(shù)。繼續(xù)實(shí)施國(guó)家農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃，由重點(diǎn)高校面向貧困地區(qū)定向招生。形成保障農(nóng)村學(xué)生上重點(diǎn)高校的長(zhǎng)效機(jī)制。

考試改革。在考試形式與考試內(nèi)容方面，新方案提出了如下改革措施。⑴改革考試科目設(shè)置?？忌偝煽?jī)由統(tǒng)一高考的語文、數(shù)學(xué)、外語三個(gè)科目成績(jī)和高中學(xué)業(yè)水平考試三個(gè)科目成績(jī)組成。不分文理科，外語科目提供兩次考試機(jī)會(huì)。⑵完善高中學(xué)業(yè)水平考試?？荚嚪秶采w國(guó)家規(guī)定的所有學(xué)習(xí)科目，引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)每門課程。⑶深化高考考試內(nèi)容改革。依據(jù)高校人才選拔要求和國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)計(jì)命題內(nèi)容，增強(qiáng)基礎(chǔ)性、綜合性，著重考查學(xué)生獨(dú)立思考和運(yùn)用所學(xué)知識(shí)分析問題、解決問題的能力。⑷逐步恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)一高考制度。2016年，除北京、上海、天津、江蘇、浙江五省市之外，已有26個(gè)省份采用全國(guó)統(tǒng)一命題的試卷。

錄取改革。在錄取機(jī)制方面，推行如下改革。⑴探索基于統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)、參考綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的多元錄取機(jī)制。⑵推行高考成績(jī)公布后填報(bào)志愿方式。創(chuàng)造條件逐步取消高校招生錄取批次。目前已有19個(gè)省份取消了本科三批錄取，海南、山東等部分省2017年開始探索本科第一、第二批次的合并。⑶減少和規(guī)范考試加分。大幅減少、嚴(yán)格控制考試加分項(xiàng)目，確保政策的公平性和科學(xué)性。⑷收緊自主招生。《實(shí)施意見》規(guī)定申請(qǐng)學(xué)生要參加全國(guó)統(tǒng)一高考，達(dá)到相應(yīng)要求才能接受報(bào)考高校的考核。規(guī)范并公開自主招生辦法、考核程序和錄取結(jié)果。嚴(yán)格控制自主招生規(guī)模。2015年起推行自主招生安排在全國(guó)統(tǒng)一高考后進(jìn)行。

這一階段的高考制度改革，強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，增強(qiáng)了改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。新高考改革終結(jié)了前一階段頻繁的“碎片化”改革對(duì)社會(huì)秩序的沖擊，聚焦于公平與卓越，強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，探索中國(guó)特色的高考招生制度。

（二）文化模式與政策變遷

強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色、探討中國(guó)模式是這個(gè)階段的時(shí)代精神。針對(duì)先前改革中大量引入西方經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致水土不服，新高考改革主張要增強(qiáng)教育自信，弘揚(yáng)中國(guó)特色、重視本土經(jīng)驗(yàn)。正如習(xí)近平總書記2016年12月7日在全國(guó)高校思想政治工作會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的：“我國(guó)有獨(dú)特的歷史、獨(dú)特的文化、獨(dú)特的國(guó)情，決定了我國(guó)必須走自己的高等教育發(fā)展道路，扎實(shí)辦好中國(guó)特色社會(huì)主義高校?！盵6]正是在這一背景下，我們確立了“辦好人民滿意的教育”的指導(dǎo)思想。在“辦好人民滿意的教育”的旗幟下，公平聯(lián)盟和卓越聯(lián)盟相互吸收了對(duì)方有益的價(jià)值理念，逐步凝聚改革共識(shí)。公平聯(lián)盟認(rèn)為，真正公平的教育應(yīng)該是有質(zhì)量的教育；卓越聯(lián)盟也逐步認(rèn)識(shí)到，應(yīng)極大地?cái)U(kuò)大優(yōu)質(zhì)高等教育資源，讓真正高質(zhì)量的教育惠及全民。兩個(gè)聯(lián)盟的改革共識(shí)包括如下兩個(gè)方面。一是人民滿意的教育首先是有質(zhì)量的教育。改革開放40年，我國(guó)教育事業(yè)取得了重大成就，走出了一條中國(guó)特色教育發(fā)展之路。對(duì)高等教育來說，我們基本上解決了“有學(xué)上”的問題，但是還沒有解決“上好學(xué)”的問題。人民日益增長(zhǎng)的高等教育需要同優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)提供能力相對(duì)不足的矛盾十分突出。如何擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高等教育資源是當(dāng)前高教改革的重中之重。二是人民滿意的教育是公平的教育。教育公平是人發(fā)展起點(diǎn)的公平，是社會(huì)公平的重要組成部分。促進(jìn)教育公平是和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求，促進(jìn)教育公平的關(guān)鍵是保障公民平等的受教育權(quán)?？梢?，建設(shè)更高質(zhì)量更加公平的高等教育是兩個(gè)聯(lián)盟共同的政策信仰。

這一時(shí)期高考改革有兩個(gè)特點(diǎn)。第一，重新確立國(guó)家本位的政策范式?；谌珖?guó)統(tǒng)一高考對(duì)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和形成穩(wěn)定秩序的重大意義，新高考改革方案重新確立國(guó)家利益原則。第二，將高考改革聚焦于卓越（質(zhì)量）和公平（正義）兩個(gè)主題。強(qiáng)調(diào)卓越與公平的統(tǒng)一性，對(duì)教育公平的理解由形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等轉(zhuǎn)變；強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育與高等教育一體化，通過高考整合中等教育與高等教育的鴻溝。這一時(shí)期學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的主題也印證了這種判斷。我們對(duì)2012年至今的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行共詞分析，得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（圖2）和關(guān)鍵詞共現(xiàn)列表（表4）。

圖2 2012年至今學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

表4 2012年至今學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞詞頻列表

從圖2中可以看出高考改革仍然是節(jié)點(diǎn)最大的關(guān)鍵詞，與其具有直接或間接相關(guān)的關(guān)鍵詞也最多，說明這一階段的文獻(xiàn)研究聚焦于綜合改革。此外，考試招生制度、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、教育公平、異地高考、高考加分等關(guān)鍵詞的節(jié)點(diǎn)也較大。同時(shí)圍繞多個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形成一定的聚類，表明這幾個(gè)關(guān)鍵詞具有高度相關(guān)性。如異地高考、隨遷子女高考與教育公平之間存在較高的關(guān)聯(lián)性，說明教育公平是高考改革的重要價(jià)值觀；考試招生制度與改革方案、人才選拔、招生改革、人才培養(yǎng)等關(guān)聯(lián)性較高，說明卓越也是高考改革的重要關(guān)切。

結(jié)合圖2和表4可以看出，這一階段研究者們對(duì)高考的相關(guān)研究主要聚焦于異地高考、教育公平、高考招生、高考加分以及對(duì)改革方案的討論，對(duì)這些關(guān)鍵熱點(diǎn)的討論也大多從提高質(zhì)量、促進(jìn)公平的視角進(jìn)行。以異地高考為例，2012年8月，教育部等部門發(fā)布《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各省市2012年年底前出臺(tái)異地高考相關(guān)政策。隨后有多位研究者對(duì)教育部和各地出臺(tái)的異地高考政策進(jìn)行分析討論，主要包括對(duì)政策本身、政策實(shí)施、政策價(jià)值等角度，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為異地高考政策主要是解決隨遷子女的入學(xué)權(quán)利、保障其入學(xué)機(jī)會(huì)的平等，但在政策實(shí)施中往往會(huì)遇到較大的現(xiàn)實(shí)困境，如何進(jìn)一步解決現(xiàn)實(shí)問題，完善政策并保障教育公平，學(xué)者們從自身研究角度給出了相關(guān)建議[7]。在文化模式的影響下，新高考改革方案基本上都是圍繞公平與質(zhì)量展開的。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》以及《教育部國(guó)家民委 公安部 國(guó)家體育總局 中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范高考加分項(xiàng)目和分值的意見》等相關(guān)政策文件都把促進(jìn)公平公正作為改革的基本價(jià)值取向。隨著招生規(guī)模的擴(kuò)張，高等教育越來越注重人才培養(yǎng)的質(zhì)量。《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》的發(fā)布對(duì)高考改革具有重要的指導(dǎo)意義。

五、結(jié)語

本文提出了文化視角研究法，以理解我國(guó)高考改革40年的發(fā)展過程。這一視角認(rèn)為，政策變遷依賴于外在文化模式。作為宏觀環(huán)境的重要組成部分，文化模式為建構(gòu)具體政策設(shè)計(jì)了藍(lán)圖，同時(shí)也是具體政策的基礎(chǔ)部分。作為群體的認(rèn)知方式，文化模式的變革最終推動(dòng)了政策變遷。文化模式具有歷史性和累積性，政策變遷具有歷史的延續(xù)性，具有漸進(jìn)演化的特點(diǎn)?；謴?fù)高考40年來，我們歷經(jīng)30多次大大小小的改革，既有技術(shù)層面的改進(jìn)，也有制度層面的革新。從文化模式的角度看，改革主要圍繞公平（正義）與卓越（質(zhì)量）兩種價(jià)值理念進(jìn)行。1977－1991年，主要復(fù)活了公平競(jìng)爭(zhēng)、賢能治國(guó)的古老價(jià)值觀；1992－2011年，在“去中心化”旗幟下，建立了以“自由”“質(zhì)量”為特征的卓越價(jià)值聯(lián)盟；2012年至今，試圖建立公平與卓越對(duì)立統(tǒng)一的文化模式。

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40 Years of the National College Entrance Examination Reform：Meaning Construction and Institutional Change

ZHOU Guang-li,JIANG Shang-feng
（School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The year 2017 is the 40th anniversary for the restoration of the National College Entrance Examination(NCEE)system in China.Over 40 years,the NCEE reform has made great achievements and gained valuable experience.It is of great importance to explore the rationale behind the Reform of NCEE Policy so as to further improve the mechanism of NCEE.This paper explains the NCEE policy changes within a framework of cultural model transition,which is divided into three stages.The first stage (1977-1991)focuses on fair competition and virtuous governance.The orientation of NCEE policy is the elite screening mechanism.The second stage (1992-2011)advocates freedom and pursues excellence.The NCEE policy transforms from a nation-oriented standard policy into a market-oriented policy.The third stage (2012-present)is aimed at improving quality and accomplishing fairness,so the NCEE policy returns to the nation-oriented standard policy paradigm.In one word,equity and quality have always been the two main themes in the reform of NCEE policy.

NCEE Reform；Policy Change；Cultural Model；Meaning Construction

2017-08-03

周光禮，中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，主要從事高等教育政策與管理、大學(xué)變革與院校研究、高等教育質(zhì)量與評(píng)估研究；姜尚峰，中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院博士生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。