刁雪林

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及各個(gè)方面，在財(cái)務(wù)方面進(jìn)行規(guī)劃就是其中的重要一環(huán)，無(wú)論是事業(yè)單位還是企業(yè)，財(cái)務(wù)管理一直都是組織的一項(xiàng)重要職能。然而，現(xiàn)階段事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量總體差強(qiáng)人意，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到企業(yè)的質(zhì)量水準(zhǔn)，這嚴(yán)重妨礙了事業(yè)單位既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量之所以不如企業(yè)，治理上的差距在其中扮演了重要角色，事業(yè)單位像政府部門(mén)一樣運(yùn)行，治理也是“機(jī)關(guān)式”的，財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也同樣處于初級(jí)階段。

關(guān)鍵詞：組織治理 財(cái)務(wù)管理質(zhì)量 事業(yè)單位 代理成本

對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量水平的思考

財(cái)務(wù)管理的本質(zhì)是將企業(yè)的現(xiàn)金流量模式與企業(yè)戰(zhàn)略進(jìn)行合理匹配，以在可接受的風(fēng)險(xiǎn)下達(dá)成組織目標(biāo)的最佳實(shí)現(xiàn)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，組織目標(biāo)就是企業(yè)價(jià)值最大化，而事業(yè)單位也有自身的組織目標(biāo)。要判斷事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的高低，就看財(cái)務(wù)管理工作是否對(duì)事業(yè)單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有幫助，以及幫助程度的大小。

（一）參公事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量

雖然都是事業(yè)單位，帶有公益屬性，但不同類(lèi)型的事業(yè)單位目標(biāo)不同。參公事業(yè)單位的目標(biāo)就是通過(guò)對(duì)有限公共資源和行政資源的科學(xué)分配來(lái)達(dá)到其所服務(wù)公民的利益最大化，或者說(shuō)是社會(huì)福利的最大化。行政單位的存在意義就是為人民服務(wù)，在這一點(diǎn)上，參公事業(yè)單位與其他行政部門(mén)并無(wú)二致。

對(duì)于行政型事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，因?yàn)檫@些單位是由財(cái)政撥款的，其對(duì)財(cái)務(wù)的管理只要保證不超預(yù)算即可，也就是所謂的量入為出。

參公事業(yè)單位一般不能發(fā)股發(fā)債，也就不存在資本結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。其也不需要進(jìn)行盈余管理，除了少數(shù)特定事業(yè)單位以外，沒(méi)有自身的投資需求，也沒(méi)有投資權(quán)限，所以也幾乎不存在投資組合問(wèn)題。但是，事業(yè)單位卻能決定部分公共投資，這是公權(quán)力的表現(xiàn)。其財(cái)務(wù)管理質(zhì)量是否足以讓其為公眾選擇最優(yōu)投資項(xiàng)目呢？另一方面，參公事業(yè)單位提供的服務(wù)一般是不能自由定價(jià)的（如果其提供有償服務(wù)的話(huà)），對(duì)定價(jià)的管理也就不存在。因此，總的來(lái)說(shuō)，參公事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理相對(duì)簡(jiǎn)單，也不需要太高的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，反正有“鐵飯碗”，連員工激勵(lì)都沒(méi)必要。大多數(shù)情況下，單位的治理幾乎不存在，有的只是等級(jí)森嚴(yán)的權(quán)力層級(jí)，這種體系決策高效但反應(yīng)速度較慢。

（二）收支自負(fù)型事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量

收支自負(fù)型事業(yè)單位就像企業(yè)一樣，可以說(shuō)是以營(yíng)利為目的的組織，既然是以營(yíng)利為目的，那么該種事業(yè)單位必然像企業(yè)一樣追求利潤(rùn)最大化，最終目標(biāo)就是單位價(jià)值的最大化。相比于參公事業(yè)單位，其對(duì)財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量有更高需求。然而，事業(yè)單位畢竟不是企業(yè)，國(guó)家設(shè)立事業(yè)單位的初衷是為社會(huì)提供公共服務(wù)，事業(yè)單位的資產(chǎn)也都是國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)家的最初目的顯然不是讓事業(yè)單位賺錢(qián)，為國(guó)家創(chuàng)作經(jīng)濟(jì)價(jià)值的使命一直由廣大國(guó)有企業(yè)肩負(fù)，這些規(guī)模龐大的國(guó)有企業(yè)才是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支柱。事業(yè)單位首先要服務(wù)于公益，然后才是營(yíng)利，這是與企業(yè)最大的不同。收支自負(fù)型事業(yè)單位也不存在發(fā)股的問(wèn)題，發(fā)債情況也很少，尤其在當(dāng)前環(huán)境下，國(guó)家一直要求各種市場(chǎng)主體降杠桿，如果不轉(zhuǎn)型為企業(yè)，以后發(fā)債的路會(huì)越來(lái)越窄，因此其不存在資本結(jié)構(gòu)管理的問(wèn)題。

現(xiàn)在的收支自負(fù)型事業(yè)單位越來(lái)越像企業(yè)，管理部門(mén)也要求其像企業(yè)一樣講求績(jī)效，這讓事業(yè)單位左右為難。一方面，其缺少撥款，要自謀生路；另一方面，又不能完全丟掉公益屬性，成為徹底的企業(yè)。這讓收支自負(fù)型事業(yè)單位的服務(wù)定價(jià)成為棘手問(wèn)題，其不能無(wú)所顧忌的按定價(jià)模型進(jìn)行自身利益最大化的定價(jià)，這限制了財(cái)務(wù)管理的發(fā)展，使得事業(yè)單位缺乏高質(zhì)量財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，行政規(guī)定也限制了一些服務(wù)的價(jià)格，如醫(yī)療和教育。所以收支自負(fù)型事業(yè)單位在徹底改制為企業(yè)之前的目標(biāo)就是在追求自身利益最大化和追求社會(huì)福利最大化之間取得某種動(dòng)態(tài)平衡。這是一種不完全確定的目標(biāo)，很多時(shí)候取決于在任領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值觀和宏觀政治經(jīng)濟(jì)狀況。事業(yè)單位的投資活動(dòng)也受到了諸多限制，導(dǎo)致其不能像企業(yè)一樣靈活管理自身資產(chǎn)，財(cái)務(wù)管理的發(fā)展空間很有限，這也與治理問(wèn)題相關(guān)。

關(guān)于事業(yè)單位治理對(duì)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量影響的思考

（一）治理的含義

前文已多次提到治理，那么，“治理”一詞到底是什么意思？“治理”本是個(gè)泛泛的概念，涵蓋面很廣，可以認(rèn)為是管理行為和管理方法的總和，早期更是被簡(jiǎn)單地認(rèn)為就是管理和統(tǒng)治的意思。但是在公共管理領(lǐng)域，治理一詞的含義已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，它不再指權(quán)威施加的強(qiáng)制管理，而是指有影響力的參與者之間的互動(dòng)和制衡，這些有影響力的參與者既可以來(lái)自于組織內(nèi)部，也可以來(lái)自于組織外部，這一特點(diǎn)在上市公司中表現(xiàn)的尤為明顯。治理本質(zhì)上就是一切有關(guān)有影響力的利益相關(guān)者互動(dòng)和制衡事宜的總和，良好的治理可以顯著降低代理成本。

公司的利益相關(guān)者來(lái)自于各個(gè)方面，既有企業(yè)內(nèi)部的員工和管理層，又有公司外部投資者和供應(yīng)鏈伙伴，還有監(jiān)管部門(mén)，每一類(lèi)利益相關(guān)者都可以對(duì)公司的運(yùn)行施加影響。在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系中，公司治理顯得尤為重要。如果公司治理不佳，財(cái)務(wù)管理質(zhì)量則難以提高，因?yàn)楦哔|(zhì)量的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)需要一個(gè)良好的治理環(huán)境。

對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，也存在利益相關(guān)者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、內(nèi)部職員、供應(yīng)鏈、消費(fèi)者以及社會(huì)公眾都是其利益相關(guān)者，但最主要的利益相關(guān)者是社會(huì)公眾。在以往，除了上級(jí)主管部門(mén)以及主管領(lǐng)導(dǎo)以外，無(wú)論是社會(huì)公眾還是其他利益相關(guān)者，都對(duì)事業(yè)單位難以施加影響，這正是事業(yè)單位治理薄弱的主要原因之一。

（二）參公事業(yè)單位治理對(duì)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的影響

參公事業(yè)單位履行行政職能，等于是政府單位，如證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)，其幾乎不存在有效治理，有的只是典型的金字塔形層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，上級(jí)通過(guò)職務(wù)賦予的權(quán)力指揮下級(jí)，下級(jí)只能服從命令，其他利益相關(guān)者很少，或者很難施加影響力，因?yàn)槭聵I(yè)單位手握壟斷性的公權(quán)力，主要提供公共服務(wù)，大部分利益相關(guān)者都有求于此類(lèi)事業(yè)單位，幾乎毫無(wú)“議價(jià)能力”。此種類(lèi)型的事業(yè)單位，根本談不上治理，其對(duì)財(cái)務(wù)管理的要求也較簡(jiǎn)單，只要在滿(mǎn)足工作要求的前提下盡量壓縮預(yù)算投入即可算“高質(zhì)量”的財(cái)務(wù)管理。當(dāng)然，要求雖然簡(jiǎn)單，但想達(dá)到這一要求卻不是那么容易，如何降本增效一直是事業(yè)單位的“老大難”問(wèn)題，這與治理缺失是密切相關(guān)的。“一把手”只要處理好與上級(jí)的關(guān)系就行，其他利益相關(guān)者包括內(nèi)部職員，都難以對(duì)該種事業(yè)單位施加足夠的影響力，這非常不利于治理的改善，也導(dǎo)致事業(yè)單位效率低下，財(cái)務(wù)不透明，從而推高了此種事業(yè)單位的代理成本。例如，參公事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理有一個(gè)隱秘的“小目標(biāo)”，那就是預(yù)算最大化，即盡可能地爭(zhēng)取更多財(cái)政撥款。為了達(dá)到這一目標(biāo)，事業(yè)單位會(huì)有意識(shí)地加大支出，向上級(jí)表現(xiàn)自己的窮困，以爭(zhēng)取可支配預(yù)算數(shù)額的最大化。這最終將加重納稅人的負(fù)擔(dān)，顯然不是增加社會(huì)福利的措施，只是站在事業(yè)單位小團(tuán)體的角度上是利益最大化的選擇。然而在社會(huì)公眾難以施加影響力的情況下，事業(yè)單位可以我行我素。如果拿企業(yè)作為對(duì)照的話(huà)，這種類(lèi)型的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理幾乎談不上質(zhì)量，其只有最基本的會(huì)計(jì)核算而已，白白浪費(fèi)財(cái)力，而且治理的不完善導(dǎo)致這些事業(yè)單位缺乏監(jiān)督和約束。endprint

當(dāng)前公眾的力量正在成長(zhǎng)，人們對(duì)代理成本的關(guān)注越來(lái)越高，也要求公共機(jī)構(gòu)的透明化運(yùn)作，并且公眾已經(jīng)能施加一些影響，這是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革的源動(dòng)力。

（三）收支自負(fù)型事業(yè)單位治理對(duì)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的影響

那些運(yùn)作起來(lái)像企業(yè)的事業(yè)單位，由于涉足市場(chǎng)，自負(fù)盈虧，對(duì)財(cái)務(wù)管理的要求較高，其對(duì)于提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的需求最迫切，因?yàn)檫@有時(shí)事關(guān)組織存亡，如何降本增效是事業(yè)單位直接面對(duì)的問(wèn)題。其擁有的只是政府給予的政策傾斜，以后會(huì)逐漸朝著企業(yè)的方向改制，很多科研院所已經(jīng)改制成企業(yè)。

收支自負(fù)型事業(yè)單位不再那么死板，由于存在利益相關(guān)者，或者說(shuō)是利益相關(guān)者能施加一定的影響，其治理相比于參公事業(yè)單位有一定改善，不可能再像參公事業(yè)單位那樣對(duì)市場(chǎng)“別無(wú)所求”?，F(xiàn)在，消費(fèi)者就是其衣食父母，只要不具有壟斷性，其就有求于消費(fèi)者和其他利益相關(guān)者，這就構(gòu)建起一種或多或少的依賴(lài)關(guān)系，但畢竟是形勢(shì)所迫，事業(yè)單位除了迎合消費(fèi)者和供應(yīng)鏈以外，本身并不會(huì)主動(dòng)改進(jìn)治理，行政色彩依然濃厚，想真正達(dá)到與公司類(lèi)似的治理水平，還有很長(zhǎng)的路要走。它們還不是企業(yè)，內(nèi)部組織依然是從前的架構(gòu)。這些單位目前仍然效率低下，政企不分，財(cái)務(wù)管理建設(shè)水平很低。

更糟糕的是，低水平的治理導(dǎo)致單位內(nèi)部控制的薄弱，很多企業(yè)也存在這個(gè)問(wèn)題，那就是內(nèi)部控制只能用來(lái)約束普通員工，對(duì)高管來(lái)說(shuō)形同虛設(shè)，尤其是面對(duì)集權(quán)的一把手時(shí)更是如此。這會(huì)讓組織面臨更多風(fēng)險(xiǎn)，不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，財(cái)務(wù)管理很可能會(huì)淪為一把手實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的工具，一把手的目標(biāo)是否無(wú)私和理性，完全取決于其自身道德修養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，是一種典型的“人治”，財(cái)務(wù)管理質(zhì)量難以保證。而且這種類(lèi)型的事業(yè)單位由于具有一定的盈利能力，同時(shí)受到的監(jiān)管和約束又弱于參公事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的低下更容易導(dǎo)致嚴(yán)重舞弊。

事業(yè)單位的所有權(quán)是國(guó)家以及下屬的各級(jí)機(jī)構(gòu)，最終追溯到的都是行政單位，事業(yè)單位是對(duì)這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，然而這些機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有進(jìn)行高層次財(cái)務(wù)管理的需求，其只要貫徹國(guó)家意志，收支符合程序要求即可，下屬的事業(yè)單位在全盤(pán)接受指導(dǎo)的情況下很難有追求更高財(cái)務(wù)管理水平的自主性。

事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量提升策略

從治理的角度入手，提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的方法有很多，其中有些是國(guó)家管理層可以做的，有些是事業(yè)單位自身可以做的，還有些則是社會(huì)公眾可以做的，這也反映了不同利益相關(guān)者的廣泛參與，所有主體都能在事業(yè)單位改善治理上發(fā)揮一定作用。

（一）善用輿論的力量

社會(huì)輿論是強(qiáng)大的外部壓力，即使是最強(qiáng)大的單位、部門(mén)也會(huì)因?yàn)槊襟w的廣泛關(guān)注而倍感壓力，從而不能一意孤行，輿論監(jiān)督的力量是社會(huì)生活中的重要“平衡器”，能夠在一定程度上制約不受公眾控制而又要經(jīng)常和公眾打交道的事業(yè)單位，很多“三公”問(wèn)題就是被媒體曝光的。

輿論是能夠發(fā)揮一定影響力的利益相關(guān)者，構(gòu)成了治理的重要一方。當(dāng)然，輿論監(jiān)督的前提是政府管理層對(duì)媒體力量較為寬松的管制，媒體只有具備一定的自由度才能發(fā)揮監(jiān)督作用，才不會(huì)形成大媒體渠道獨(dú)占。而且，政府應(yīng)該積極引導(dǎo)輿論更多地關(guān)注行政部門(mén)和事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況，監(jiān)督這些單位的行為，這是治理的重要構(gòu)成部分。以上都是政府可以做的事情，輿論監(jiān)督是成本最低的監(jiān)督與制約方式。

總的來(lái)說(shuō)，隨著自媒體時(shí)代的降臨，輿論監(jiān)督的作用越來(lái)越強(qiáng)，管理部門(mén)對(duì)輿論的管控不可能像以前那樣嚴(yán)格，每個(gè)人都有發(fā)言權(quán)，都可以展示自己的觀點(diǎn)，只要合乎眾意，就能得到關(guān)注。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，公民意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，關(guān)注國(guó)家大事被認(rèn)為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)墓褙?zé)任，對(duì)于身邊發(fā)現(xiàn)的真實(shí)問(wèn)題，可以及時(shí)披露和曝光，也可以對(duì)事業(yè)單位公布的預(yù)決算發(fā)表自己的看法，對(duì)其中的問(wèn)題提出質(zhì)疑，這些都是公民權(quán)利。

為了讓公眾更好地參與對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督，滿(mǎn)足公眾越來(lái)越嚴(yán)苛的要求，事業(yè)單位本身也應(yīng)該提高自身財(cái)務(wù)透明度，像普通事業(yè)單位這種帶有公益性質(zhì)的部門(mén)完全可以公開(kāi)全部的詳細(xì)部門(mén)預(yù)算，這并不涉及保密的問(wèn)題，只有這樣，單位的資金才不容易被無(wú)謂損耗，財(cái)務(wù)決策也會(huì)更加慎重，反而能提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，在一定程度上也促進(jìn)單位會(huì)計(jì)核算水平的提高，還能增強(qiáng)單位效益。事業(yè)單位透明度的提高也能改善單位形象，擴(kuò)大單位的影響力，無(wú)形之中就是本單位的一則絕佳的“廣告”。

（二）審計(jì)和多元的專(zhuān)業(yè)解讀

很多事業(yè)單位乃至行政部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始接受審計(jì)了，這不僅是國(guó)家審計(jì)，也不僅是領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵職位責(zé)任人離崗的離任審計(jì)，而是類(lèi)似企業(yè)的財(cái)報(bào)審計(jì)，這是很好的發(fā)展方向。事業(yè)單位可以在公開(kāi)披露自身財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的同時(shí)向會(huì)計(jì)師事務(wù)所購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)，這可以顯著增加披露信息的質(zhì)量，也更容易取得公眾信任，有助于增強(qiáng)事業(yè)單位公信力。形成財(cái)報(bào)審計(jì)的習(xí)慣對(duì)于提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量無(wú)疑有重大幫助，畢竟規(guī)范的財(cái)務(wù)核算體系是財(cái)務(wù)管理工作開(kāi)展的基礎(chǔ)。

在出具審計(jì)報(bào)告之后，還需要有專(zhuān)業(yè)人士把審計(jì)報(bào)告以及事業(yè)單位所公開(kāi)信息的含義向公眾進(jìn)行解釋?zhuān)駝t公眾可能不明白審計(jì)報(bào)告以及財(cái)務(wù)報(bào)告所包含的意義，因?yàn)榇蟛糠秩瞬⒉痪哂胸?cái)務(wù)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，信息只有在被解讀之后才能被公眾所認(rèn)識(shí)，人們需要的只是最淺顯的介紹和最終結(jié)論。但這又帶來(lái)了新問(wèn)題，那就是專(zhuān)業(yè)知識(shí)壟斷，那些具有專(zhuān)業(yè)技能的人如何對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告做出解讀成為事情的關(guān)鍵，如何保證其對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的解讀是公允的呢？這就要求多元化的解讀。應(yīng)該允許盡可能多的人對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行解讀，讓公眾傾聽(tīng)不同的聲音，而不是盲從意見(jiàn)領(lǐng)袖。作為事業(yè)單位本身也可以對(duì)自身的財(cái)務(wù)信息發(fā)聲，主動(dòng)出擊，掌握解讀財(cái)務(wù)信息的話(huà)語(yǔ)權(quán)，理性的公眾能夠從各個(gè)解讀者那里獲取不同角度的信息，從而接近真相，這對(duì)于提高公民素質(zhì)來(lái)說(shuō)也極為有利。

（三）政企職能分離

事業(yè)單位的目標(biāo)就是增加社會(huì)總福利，更多偏向公益性質(zhì)，各個(gè)事業(yè)單位的資產(chǎn)也屬于國(guó)有資產(chǎn)。然而現(xiàn)在的事業(yè)單位，既有參公單位，又有收支自負(fù)型單位，其使命的差別越來(lái)越大。參公單位已經(jīng)完全向公務(wù)員單位靠攏，享受完全的財(cái)政撥款，財(cái)務(wù)管理也向行政單位看齊，而收支自負(fù)型事業(yè)單位則要向企業(yè)方向過(guò)渡。

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做到政企分離，尤其對(duì)于收支自負(fù)型事業(yè)單位來(lái)說(shuō)更是如此，變成企業(yè)將是此類(lèi)事業(yè)單位的最終歸宿。在成為完全的企業(yè)之后，收支自負(fù)型事業(yè)單位將可以建立起更加完善的治理體系，利益相關(guān)者也能擁有更強(qiáng)影響力，其財(cái)務(wù)管理質(zhì)量會(huì)趨近于真正企業(yè)的水平，與現(xiàn)在的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量相比，將是巨大的進(jìn)步。

企業(yè)是企業(yè)，不能掌握公權(quán)力；政府是政府，不能以營(yíng)利為目的，兩者不能混淆，這也是在治理層級(jí)上的一種安排，可以有效控制公權(quán)力的濫用。不難想象，如果收支自負(fù)型單位還擁有公權(quán)力，掌握公共資源，那么利用公權(quán)力為小團(tuán)體服務(wù)的情形將持續(xù)上演。而要做到政企分離，只能靠政府管理層的頂層設(shè)計(jì)和體制的深化改革，其他利益相關(guān)方對(duì)此影響有限，也沒(méi)有這個(gè)權(quán)限。所以，此時(shí)需要政府管理層的行動(dòng)。

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