文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

如何讓涉案當(dāng)事人接受調(diào)查

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

《中國外匯》2017年第七期“外匯管理”欄目曾就浙江金華“9·16特大地下錢莊案”組織了專題。在該案偵破過程中，外匯局浙江省分局和金華市中心支局進(jìn)行了一系列富有成效的探索性實(shí)踐。從本期開始，我們將陸續(xù)刊登他們在案件中所做的有益探索，以饗讀者。

［說法］

“9·16特大地下錢莊案”專案組成立一個(gè)多月了，看著每周更新的查處工作推進(jìn)表，“當(dāng)事人不接受調(diào)查”一欄數(shù)字在逐漸增加，已經(jīng)超過了公安機(jī)關(guān)移送案件數(shù)的30%。對此，趙組長憂心忡忡。

這么多的案件無法與當(dāng)事人取得聯(lián)系，怎么回事？下一步該怎么辦？為找到解決問題的辦法，趙組長在晚上，又把專案組成員召集在一起開會(huì)分析。

小周先匯報(bào)。他承辦的案件電話聯(lián)系不到當(dāng)事人有幾種情況：一是公安機(jī)關(guān)移送案件線索時(shí)聯(lián)系電話有誤，或少一位或多一位數(shù)字，或者是空號；二是電話已處于停機(jī)狀態(tài)；三是機(jī)主回答不是我們要聯(lián)系的當(dāng)事人。

小張接著發(fā)言。她負(fù)責(zé)查辦的案件中有幾個(gè)當(dāng)事人，第一次電話聯(lián)系能打通，是當(dāng)事人本人接的，但后來就再也不接電話了。換個(gè)電話號碼又能打通，但一聽是外匯局的就馬上掛斷，后來就再也打不進(jìn)去了，估計(jì)把她打過的號碼都設(shè)成了騷擾電話。還有幾個(gè)當(dāng)事人已經(jīng)停用了原來的號碼。按照身份證的地址上門，白天又不在家；想到當(dāng)事人辦公場所去調(diào)查，又不知在哪兒。她現(xiàn)在也不知該咋辦了。

小李介紹，他負(fù)責(zé)查辦的案件中有幾名外國人，打電話通知他們到外匯局接受調(diào)查，他們聽不懂漢語。他們講的也不是英語，不知是哪國語言，我們也聽不懂，雙方無法交流。移交的線索中，也沒有那些外國人的具體居住地址，不知到哪里才能找到他們。

小趙反映，有幾次給當(dāng)事人打電話，被當(dāng)成電信詐騙了，剛說明身份就被掛斷了。后來再打進(jìn)去，當(dāng)事人說不知道外匯局是干什么的，與黃牛買賣外匯的事情已經(jīng)在公安機(jī)關(guān)接受調(diào)查了，不會(huì)再到外匯局來說明情況。

小王說，他負(fù)責(zé)調(diào)查的案件有幾個(gè)當(dāng)事人接聽了電話，但卻辯解說，賣給黃牛的外匯是出口貨款，來源合法，而且這種情況在當(dāng)?shù)乇容^多，為什么不找其他人偏要找他們的麻煩；有的甚至明確表示，不會(huì)接受調(diào)查，根本就沒把外匯管理政策法規(guī)當(dāng)回事。

根據(jù)辦案人員反映的情況，趙組長將公安機(jī)關(guān)移送的90多起案件線索中，無法開展調(diào)查的30多個(gè)當(dāng)事人歸納成幾類：一是聯(lián)系電話或地址不準(zhǔn)確或不掌握，無法調(diào)查；二是當(dāng)事人有畏懼心理，想方設(shè)法逃避調(diào)查；三是溝通存在語言障礙，難以開展調(diào)查；四是當(dāng)事人法制意識不夠，拒絕接受調(diào)查；五是社會(huì)因素造成信任危機(jī)，不相信調(diào)查。

結(jié)合歸納出的幾方面原因，趙組長引導(dǎo)專案組成員要針對不同對象、不同情況，采取不同的方法，不能拘泥于以往常規(guī)的調(diào)查手段；要敢于打破慣性思維，探索出一套行之有效的調(diào)查方法。如果這30多個(gè)案件找不到當(dāng)事人接受調(diào)查，后續(xù)公安機(jī)關(guān)還有200個(gè)左右的案件線索要移送給外匯局，會(huì)使找不到當(dāng)事人的案件越積越多。雖然對這部分案件，外匯局仍然可以在當(dāng)事人零口供的情況下，通過其他證據(jù)認(rèn)定違法事實(shí)并實(shí)施處罰，但這樣簡單的處理，一方面失去了向當(dāng)事人宣講外匯管理政策的機(jī)會(huì)，另一方面也會(huì)使當(dāng)事人喪失一次陳述申辯的機(jī)會(huì)。趙組長要大家各抒己見，看看除電話聯(lián)系方式外，還有哪些辦法可以聯(lián)系到當(dāng)事人接受調(diào)查。

“外國人聽不懂我們的電話，能不能把外匯局的要求編輯成英文短信發(fā)給他們？”

“在境內(nèi)還是使用漢語比較妥當(dāng)，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)中應(yīng)該使用本國官方文字、語言”法律顧問建議。

“如果可以發(fā)短信通知，我們也不會(huì)被人家當(dāng)作電信詐騙分子了?！?/p>

“不接我們電話的，短信總要看的?！?/p>

“這辦法可行，可以以外匯局的名義向電信部門申請一個(gè)專門發(fā)短信的號碼，也免得經(jīng)?？銈儌€(gè)人的油、用你們個(gè)人的手機(jī)打電話發(fā)短信”趙組長拍板道，“但短信的內(nèi)容要統(tǒng)一規(guī)范，請法律組拿出一個(gè)范本。發(fā)短信前內(nèi)部要履行必要的程序……還有其他什么招？”

“移送的線索里沒有電話或者電話停機(jī)的，現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)也不知當(dāng)事人電話的，該怎么辦？”

“電話不知道，但移送的材料中都有身份證，住址應(yīng)該是知道的，可以考慮寄個(gè)類似接受調(diào)查的通知函?！?/p>

“短信和通知函的內(nèi)容基本要一致，從履行告知義務(wù)的角度來看，應(yīng)該包括通知對象接受調(diào)查的義務(wù)、不接受調(diào)查的法律后果以及接受調(diào)查的時(shí)間、外匯局的聯(lián)系方式等要素?！狈深檰柼岢鲅a(bǔ)充意見。

“我們跟公安機(jī)關(guān)的合作還是緊密的，相互之間配合也是比較順暢的，電話號碼不對的，請他們再幫助核實(shí)核實(shí)?！?/p>

“對那些拒接外匯局電話，還有那幾個(gè)對自己違法行為性質(zhì)認(rèn)識不到位的當(dāng)事人，也可以由公安機(jī)關(guān)再將他們找來曉之以理，幫助他們認(rèn)識私自買賣外匯畢竟是違法的?！?/p>

“打擊違法犯罪是我們與公安共同的職責(zé)，私自買賣外匯也是違法犯罪行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該會(huì)支持的?！?/p>

“我們外匯局也可以借此機(jī)會(huì)在公安機(jī)關(guān)對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查，這樣又可以解決掉一部分案件?！?/p>

大家七嘴八舌，相互啟發(fā)，都覺得這個(gè)辦法好。

“什么藥方都不可能包治百病。如果我們發(fā)了短信、書面通知后，甚至公安機(jī)關(guān)通知后，當(dāng)事人還是不接受調(diào)查，有什么辦法？”趙組長趁著大家思維活躍，要求大家繼續(xù)思考。

趙組長的疑慮并非沒有發(fā)生的可能。從溝通情況看，公安機(jī)關(guān)將先后分批次移送300起左右的案件線索，這么多的案子什么情形都可能發(fā)生。如果出現(xiàn)這種情況而沒有應(yīng)對措施，一方面其他當(dāng)事人會(huì)效仿，從而加大后期案件的處理難度；另一方面，對主動(dòng)接受調(diào)查的當(dāng)事人來說也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，還會(huì)給外匯管理政策法規(guī)的嚴(yán)肅性造成極大損害。

這個(gè)問題一拋出，原先熱鬧的場面頓時(shí)鴉雀無聲，大家都陷入了沉思。

“我們可以結(jié)合《外匯管理?xiàng)l例》第33條的規(guī)定，思考一下這種情況如何處理?！壁w組長啟發(fā)大家，“實(shí)際上這種情況就是當(dāng)事人拒絕外匯管理機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查?！?/p>

“當(dāng)事人拒絕接受外匯機(jī)關(guān)調(diào)查，外匯局可以對拒絕接受調(diào)查行為立案處罰。”法律顧問先起了個(gè)頭。

“拒絕接受調(diào)查怎么認(rèn)定？”

“一是當(dāng)事人有配合調(diào)查的義務(wù)，比如說有明確的違法線索、本身是違法行為的實(shí)施主體；二是配合調(diào)查是必要的，而且外匯局已明確告知當(dāng)事人需要配合調(diào)查?！狈深檰柪^續(xù)解釋，“對拒絕接受外匯局調(diào)查行為實(shí)施處罰，本身也要符合《行政處罰法》關(guān)于證據(jù)和程序的要求。”

“按照《條例》哪條規(guī)定處罰？”

“如果立案，處罰應(yīng)該適用第48條第6款?！?/p>

“這樣處罰，對當(dāng)事人有什么影響？”

“影響當(dāng)然有，處罰記錄可以反映在征信系統(tǒng)中。如果不繳納罰款，讓他處處受限。”

“既然人找不到，我們外匯局才出此招，那我們又到哪里找當(dāng)事人簽收處罰決定書，讓處罰決定生效呢？”

“找不到人簽，一點(diǎn)關(guān)系都沒有，公告送達(dá)就行了?！?/p>

“這么復(fù)雜，不知道其他地方的外匯局有沒有辦理過類似的案件？可以借鑒一下他們的經(jīng)驗(yàn)。”

“我們省內(nèi)肯定沒有。其他地方有沒有，沒聽說過，估計(jì)也沒有?！?/p>

“我們在依法行政的前提下，即使沒有先例可循，也要自己探索出經(jīng)驗(yàn)來。”趙組長說，“從法律組的解釋可以看出，我們要認(rèn)定拒絕接受外匯局調(diào)查行為，涉及三個(gè)關(guān)鍵問題：一是外匯局有沒有履行告知義務(wù)，二是當(dāng)事人拒絕調(diào)查的證據(jù)怎么固定，三是哪些情形可以實(shí)施處罰?！?/p>

“我們發(fā)短信和配合調(diào)查通知書應(yīng)該是在履行告知義務(wù)。”法律顧問馬上回答，“慎重起見，短信和通知書都發(fā)兩次，把寄送和簽收的材料留存下來作為證據(jù)?！?/p>

“我覺得外匯局告知了，當(dāng)事人在規(guī)定期間內(nèi)沒有露面，也沒有聯(lián)系辦案人員，可以認(rèn)定為拒絕接受調(diào)查?！?/p>

“如果當(dāng)事人后期露面了呢？”

“要分哪個(gè)階段露面。如果是第一次或者第二次告知后就露面了，建議不認(rèn)定為拒絕接受調(diào)查?！狈深檰柦ㄗh，“如果簽發(fā)處罰告知書后才露面的，應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施處罰?！?/p>

“我贊同二次告知后仍不露面的，立案處理?！摆w組長肯定地說，“我們對拒絕接受調(diào)查行為立案處理的主要目的，還是希望借助立新案來督促當(dāng)事人接受外匯局對私自買賣案件的調(diào)查。因此，在處理把握上要適當(dāng)靈活，只要當(dāng)事人在拒絕接受外匯調(diào)查處罰程序結(jié)束前露面，到外匯局來接受調(diào)查，新案都可以撤銷；如果處罰程序走完了，那還是要處理的。我們就把這種處理方式叫做‘立新案破舊案’吧?！?/p>

“短信、配合調(diào)查通知書、請公安機(jī)關(guān)協(xié)助通知三種方式可以結(jié)合實(shí)際情況分步采用或者同步采用。對語言不通、電話不通的當(dāng)事人，可以先發(fā)短信通知，再寄送書面調(diào)查通知。書面通知發(fā)出后，仍不接受調(diào)查的，以拒絕配合調(diào)查的名義立案，也就是這部分當(dāng)事人要處罰兩次。”趙組長最后進(jìn)行了簡單的概括。

時(shí)間過得真快，分析會(huì)一下子開了五個(gè)多小時(shí)。雖然每位專案組成員都已經(jīng)很疲憊，但大家都感到收獲很大，對后續(xù)工作充滿了信心。

四個(gè)月后……

公安機(jī)關(guān)移送過來的案件數(shù)已經(jīng)達(dá)到了180起，但工作推進(jìn)表上“當(dāng)事人不接受調(diào)查”的占比只有不到10%，而且這個(gè)比例呈逐月下降趨勢。對專案組成員能夠按照既定的措施，有條不紊地推進(jìn)案件查處工作，趙組長感到很滿意。

“9·16 ”案件當(dāng)事人不接受調(diào)查難題的破解，實(shí)質(zhì)上是在外匯局缺失行政強(qiáng)制手段的情況下，運(yùn)用法治思維解決依法履行查處外匯違法行為職責(zé)的問題。其具體體現(xiàn)在以下方面：

一是依靠法治手段。對拒絕外匯執(zhí)法調(diào)查行為的認(rèn)定，涉及到外匯管理機(jī)關(guān)的調(diào)查職權(quán)、舉證責(zé)任及當(dāng)事人的配合義務(wù)三者之間關(guān)系的把握。專案組通過發(fā)短信、書面告知等方式，履行了外匯局的告知義務(wù)，通過書面通知書將證據(jù)固化，為后續(xù)依法處理奠定了基礎(chǔ)。

二是執(zhí)法適度靈活。“立新案破舊案”的主要目的，還是對舊案的查處。對通過立新案后引出的當(dāng)事人，只要配合舊案的調(diào)查，對新案予以從寬處理，既體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則，也減輕了當(dāng)事人所要承擔(dān)的法律后果，同時(shí)增強(qiáng)了當(dāng)事人對舊案處理的接受度。

三是依法借助外力。外匯違法行為可能會(huì)衍生出其他違法犯罪行為。外匯違法行為情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，往往會(huì)涉及刑事犯罪。外匯局在開展外匯行政執(zhí)法時(shí)，必然少不了與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合。加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通，發(fā)揮外匯局外匯業(yè)務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢和公安機(jī)關(guān)的威懾力，能有效增強(qiáng)對外匯違法行為的打擊力度。

作者單位：外匯局金華市中心支局