雷諾德·伊戈里圖斯

緬甸的國會發(fā)展：2011-2016年聯(lián)邦國會綜覽

雷諾德·伊戈里圖斯

前 言

緬甸立法史經(jīng)歷多次退步與恢復(fù)。始于蒲甘王朝的大臣政務(wù)會一直沿用到殖民時代，到緬甸后軍政府時代中止又恢復(fù)。1988年軍方奪取政權(quán)之后逾20多年里，緬甸再度經(jīng)歷重返議會民主制的歷程。緬甸獨立后的首個兩院制立法機構(gòu)在經(jīng)歷2010年11月爭議紛呈的大選后，于2011年1月31日召集。此次大選見證了軍方走向政治權(quán)力的幕后，但依然控制某些關(guān)鍵機構(gòu)，包括在新議會的25%保留席位。盡管聯(lián)邦議會已經(jīng)開始形式立法、代表和監(jiān)督職能，但其仍然處于發(fā)展的極初期階段，需要改革和進一步支持，從而獲得效率效果和公眾信任。

本報告回顧了2011年以來的聯(lián)邦議會組織結(jié)構(gòu)、功效和立法表現(xiàn)，并對比2010年（聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨，簡稱“鞏發(fā)黨”）和2015年（全國民主聯(lián)盟，簡稱“民盟”）兩次選舉。目前，立法機構(gòu)指導(dǎo)決策的能力較弱，其對于核查機制的理解也有待增強。為了推動緬甸擺脫行政主導(dǎo)和頂層指導(dǎo)的殘余影響，深化民主進程，聯(lián)邦議會必須發(fā)揮核心作用，其機構(gòu)必須獲得增強以開展上述工作。盡管聯(lián)邦議會面臨多種挑戰(zhàn)、多數(shù)成員經(jīng)驗不足，但聯(lián)邦議會積極的立法議程，以及公開討論過去禁忌議題的舉措，還是令許多國內(nèi)和國際觀察家驚訝。聯(lián)邦議會同時引入更多元化的成員結(jié)構(gòu)，包括女性、代表多種行業(yè)的商人，以及前政治犯、非緬民族和公民社會領(lǐng)導(dǎo)人。這是一個國會提供支持，推動其機構(gòu)和實踐改革，實現(xiàn)真正職業(yè)化和獨立立法組織的機會。我們期待本研究將推動公眾對于緬甸國會發(fā)展和民主轉(zhuǎn)型的持續(xù)思考。

本研究由專注于比較立法政治、民主化和緬甸政治觀察的政治學(xué)者雷諾德·伊戈里圖斯主筆。本報告表達的意見純屬作者個人觀點，并非亞洲基金立場。

緬甸聯(lián)邦議會在2010年全國選舉以后開始成為當局的重要政治機構(gòu)。在鞏發(fā)黨和民盟的先后領(lǐng)導(dǎo)下，議會成為一個開始修改、廢除和制定法律的兩院制集會。它開始采取稚嫩但重要的舉措，審核后軍政府時代的行政分支和官僚機構(gòu)。它還以軍政府時代無法想象的方式，成為公民表達不滿、討論新觀點的公共空間。由此，在各種試圖復(fù)興議會主義的后威權(quán)社會中，成為一個獨特的案例。

不過，這種矚目的變化并不等于緬甸新立法權(quán)制度化的歷程將會穩(wěn)步發(fā)展并取得超前的成功。鑒于國會只是在2011年恢復(fù)，還有多個領(lǐng)域需要改革和重構(gòu)，從而不僅在立法過程層面，也從脆弱的國會機構(gòu)本身改善效率、工作成效、代表性和自治性。

報告評估了2011年以來聯(lián)邦議會的結(jié)構(gòu)組織、工作和立法表現(xiàn)。內(nèi)容首先介紹緬甸后軍政府時代立法流程的憲法、組織和法律框架。同時提供2010年和2015年當選的兩屆立法機構(gòu)的社會學(xué)側(cè)影對比性考察。而后，本文觀察鞏發(fā)黨和當選初期的民盟立法機構(gòu)，分析各種國會實踐和機制。引用在內(nèi)比都采訪所獲內(nèi)容，本研究聚焦于一個民主立法機制的核心功能，包括制定和重新制定法律、代表公民，以及監(jiān)督政府的活動和開支。

報告認為，緬甸聯(lián)邦議會是一個新生的邊緣性立法組織，有意愿和能力影響，但無法主導(dǎo)政策和立法，且具有審核政府其他分支的活動和行為，但無法徹底監(jiān)督。

（在國內(nèi)和國際資助者的協(xié)助下，緬甸國會在其存在的6年里致力于對其立法職能與議員和人員的能力進行制度化和專業(yè)化。不過報告也指出了幾個關(guān)鍵弱點，包括資源，組織能力、知識，對監(jiān)督和審核機制的認識不足，機構(gòu)自治能力弱。報告提出多項強化聯(lián)邦立法機構(gòu)的作用、功能、代表性和影響力的建議，以便強化該組織，從而深化緬甸民主化。

介 紹

國會在緬甸重新出現(xiàn)成為2011年“國家和平與發(fā)展委員會”（SPDC，或軍政府）解散以來，轉(zhuǎn)型正在發(fā)生的典范。一個新的兩院制立法機構(gòu)，在后殖民時代的緬甸被統(tǒng)稱為“聯(lián)邦”議會的組織，于軍政府舉行的爭議性大選之后3個月，2011年1月31日被召集。在軍政府從未實現(xiàn)承諾的1990年選舉以后，該新立法機構(gòu)意在確保軍政府向準文官政府和一個被軍方背景的鞏發(fā)黨主導(dǎo)的議會有序移交權(quán)力。

但是，在歷次常會以后，新議會逐漸出現(xiàn)了大膽的倡議和一種政治樂觀情緒。其成員，包括來自執(zhí)政黨的議員，開始針對曾經(jīng)被軍政府視為禁忌的議題發(fā)問。國會議員開始質(zhì)疑政府提案。國會動議開始觸及土地征收和安全部隊的人權(quán)問題。2012年4月補選以后，昂山素季和民盟進入國會，進一步強化了新機構(gòu)的合法性。在這里，前政治犯，現(xiàn)役和退役軍官、富商、非緬民族領(lǐng)導(dǎo)人、社會工作者、詩人和說唱藝術(shù)家開始共存，并在國會委員會圍桌討論立法議題、檢查年度預(yù)算文件、批評登盛后軍方政府提交的草案。

緬甸復(fù)興的立法分支政治地位提升以及國會在國內(nèi)的活躍度增加，獲得國內(nèi)外的贊譽。緬甸封閉數(shù)十年，軍政府及其公民社會和少數(shù)民族武裝反對者組成的兩極化政治領(lǐng)域走向開放。在這一進程中，位于內(nèi)比都的新國會成為運作后軍政府國家的核心。更突出的是，軍方控制的選舉5年以后的2010年，第二屆后軍政府選舉，也是1960年以來緬甸最自由的一次選舉于2015年11月成功舉行。多數(shù)曾經(jīng)參與2010年競選的政黨敗選。只有13%的在任國會議員留任。鞏發(fā)黨遭遇慘敗，相對于2010年的388席，僅保留41名國會議員。民盟在兩院獲得矚目的多數(shù)席位，共390名議員。

在過去的20年里，亞洲地區(qū)的多個議會已經(jīng)表明立法和代議制集會有助于推動民主。此外，反復(fù)的選舉盡管可能存在瑕疵，但有助于后威權(quán)社會進步。本報告要提出的問題是，受到廣受爭議的2008年憲法規(guī)范的緬甸新立法機構(gòu)能否在國家擺脫多種制度的進程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括威權(quán)主義、行政主導(dǎo)、軍方無責任介入等緬甸過去數(shù)十年政治的標志性因素。

（一）國會與民主化

立法機構(gòu)屬于民主制度的必備機制。在后威權(quán)主義社會，自由選舉的議會富有討論法律和監(jiān)督政府其他分支的民主化關(guān)鍵職能。從直接軍事統(tǒng)治到文官寡頭，再到更自由民主的政體依賴這類代議組織的鞏固。強化一個新興的后威權(quán)主義國會需要議會及其成員的逐步“職業(yè)化”和“制度化”。

制度化被界定為“組織獲得履行其職責的確切方式的進程，一種使組織獨立于所在環(huán)境、成員結(jié)構(gòu)和當前議題的途徑?！眹鴷h員的去留取決于選舉政治和政治風(fēng)向。但機構(gòu)、程序和機制必須保留。同樣，職業(yè)化被理解為通過選舉或者任命的國會成員以及國會的常設(shè)職員學(xué)習(xí)、維護、接受機構(gòu)的程序、機制和規(guī)則。該過程通常通過多次立法逐步實現(xiàn)。

因此，國會通常經(jīng)過3個不同的發(fā)展階段。在存在的最初幾年，即便無沖突，國會也會呈現(xiàn)軟弱、笨拙、能力有限等弱點。如果只是作為政府決定的橡皮圖章，甚至?xí)尸F(xiàn)集體失語的現(xiàn)象。因此，國會的成功、立法獨立性和表現(xiàn)的改善取決于國會超越個別領(lǐng)導(dǎo)人、成員的魅力和個人成就，實現(xiàn)內(nèi)部功能制度化，同時強化其影響其他競爭性機構(gòu)，特別是行政分支的能力。

立法研究已經(jīng)對 3種國會形態(tài)做出界定。最初由政治學(xué)者邁克爾·梅齊（Michael Mezey）于20世紀70年代提出的分類法廣泛建基于國會的立法表現(xiàn)、人民代表性和監(jiān)督能力，還有國會與政府的關(guān)系和國會形成的歷史、政治和選舉背景。在秤的一端是“決策型”大會，可以決定性地影響立法的采納方式，并監(jiān)督政府的政策和行為。這種類型普遍存在于北美、日本和西歐的成熟民主社會。另一端是處在非民主當局控制下的“橡皮圖章型”國會，對立法及其他政府分支毫無或基本沒有影響力。處于二者之間的是“政策影響型”國會，其能夠影響立法，但缺乏決定性影響力。根據(jù)梅齊的觀點，通過采用積極、反應(yīng)、弱勢、邊緣化或者最小化的立場，立法機構(gòu)能夠在表現(xiàn)、效力和獨立性這個階梯間上下徘徊。

本報告認為，緬甸新國會屬于雛形立法機構(gòu)范疇，有能力影響但無法指揮政策和立法；具有篩選能力但無法徹底監(jiān)督其他政府分支的活動和行為。鑒于近來的緬甸政治歷史，這在某種意義上是個好消息。世界上可能沒有其他在經(jīng)過數(shù)十年有效立法活動空白以后，如此迅速重建國會機構(gòu)的案例。然而，為了實現(xiàn)立法進程，以及國會機構(gòu)本身的長期有效性、效果、代表性和自治能力，還有眾多領(lǐng)域需要改革和重構(gòu)。

（二）研究的目標

對于緬甸再度出現(xiàn)的國會，報告通過觀察坐落于內(nèi)比都的聯(lián)邦立法機構(gòu)（Pyidaungsu Hluttaw），試圖探究其復(fù)雜性。2008年通過的憲法建立了一個兩院制全國議會和14個省級和邦級立法組織。本報告沒有觸及的次國家議會立法和監(jiān)督權(quán)力比全國立法機構(gòu)更有限。本研究尋求分析聯(lián)邦國會結(jié)構(gòu)、組織和內(nèi)部運作：考察其在2010年、2012年和2015年選舉以后的代表性，分析其成立初期在議會3個核心功能方面（比如立法、代表和監(jiān)督）的表現(xiàn)，以便描述其在經(jīng)歷6年的后軍政府時代以后，目前的能力和最明顯的弱點。報告關(guān)注，并在任何可能的情況下對比后軍政府時代的兩個聯(lián)邦立法機構(gòu)，2010年當選的鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國會和2015年1月第二次后軍政府時代選舉當選的民盟國會。

結(jié)論將提出一系列旨在處理緬甸國會局限和弱點的建議，希望協(xié)助緬甸領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)計改善工作和政策影響力的途徑與工具，擴大其代表性和覆蓋面，確保其相對于緬甸其他政治權(quán)力來源的獨立性及合法性，特別是政府和軍方，從而鞏固2011年以來的試探性改革。

（三）方法論

報告建基于4年來對內(nèi)比都歷屆國會工作的定期觀察與分析。包括2013-2016年的鞏發(fā)黨國會和2016年的全國民主聯(lián)盟國會。2016年11月組織的一次田野調(diào)查專門旨在升級現(xiàn)有數(shù)據(jù)并搜集新的政策檔案、國會簡報、委員會筆記并采訪內(nèi)比都的國會辦公室高級管理層、民盟控制下的兩院的常設(shè)和專設(shè)委員會、法律事務(wù)與特殊議題評估委員會以及背景及黨派不同的多位后座議員。

采訪使用緬語或英語，形式包括與參訪個人的面對面討論，或者討論組互動，比如有時包括國會委員會全體人員。此外，還與常駐仰光和內(nèi)比都的多位國際資助方或者組織的咨詢員及代表會晤，搜集他們對各種國會能力增強計劃的評估。這些計劃始于2012年取消對緬甸的制裁。

最后，報告還依靠多個近期涉及緬甸后鞏發(fā)黨時期選舉政治、國會事務(wù)和立法機制再度出現(xiàn)的考察。其中，對聯(lián)邦國會初始功能的研究工作意義尤其突出，涉及選舉和委任制議員的素描和觀點，以及2011年以來討論與通過的法律。

（四）本文結(jié)構(gòu)

本文的介紹部分提供了緬甸在經(jīng)歷數(shù)十年的軍事直接和間接統(tǒng)治后，于2011年恢復(fù)國會共和制的背景。第二部分探究緬甸如何根據(jù)2008年憲法設(shè)計和構(gòu)造聯(lián)邦立法機構(gòu)，如何組織國會行政，2010和2015年當選的兩屆鞏發(fā)黨國會如何安排特種委員會和特設(shè)會議（commission）。第三部分運用2012和2015年選舉搜集的數(shù)據(jù)考察選舉和委任的國會議員的形象和社會背景?？疾炝⒎C構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)變化以及立法結(jié)果可以顯示經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是否已經(jīng)根本有別于舊有體制。研究同時指出一次次選舉以后，新立法分支的試探性職業(yè)化與制度化。

隨后的3個部分考察國會機構(gòu)的核心政治與立法功能，以及國會成員在現(xiàn)代民主制中的表現(xiàn)。第四部分始于分析2011年以來，聯(lián)邦層級的國會議員如何試圖履行其代表職能，他們與選區(qū)以及他們意圖代表的民眾建立了何種關(guān)系。第五部分詳細描述新立法進程，并試探性分析 2011年以來聯(lián)邦立法機構(gòu)初始立法功能執(zhí)行呈現(xiàn)的效率、效果。2011-2016年，鞏發(fā)黨控制的國會共通過232部法律，民盟在2016年2月到2017年3月舉行的4次全體會議中共通過124部法律。至2016年11月，緬甸共有418部現(xiàn)行法律，許多設(shè)計不佳或者壓迫性色彩明顯。最后，第六部分聚焦聯(lián)邦立法機構(gòu)的功能，探索其委員會及各種成員如何理解國會權(quán)力，并試圖監(jiān)督后軍政府時代政府的其他行政分支。報告的結(jié)論對國內(nèi)及國際利益相關(guān)方提出強化緬甸國會功能與影響力的政策建議。

一、回歸議會民主

軍方既得利益集團在1988年政變奪取緬甸政權(quán)23年以后，退出直接軍事統(tǒng)治，推動國家走向準文官制政府。2003年，國家和平與發(fā)展委員會（又稱軍政府）提出一份走向“繁榮與有序民主”的7步路線圖。計劃意在通過一部新憲法，也是緬甸1948年獨立以來的第三部憲法，恢復(fù)緬甸的民主。

轉(zhuǎn)型過程在 2008年批準新憲法以后加速。全國及地方層級的選舉也最終于 2010年11月舉行，這被視為一次精英推動、自上而下、軍方控制的過程。一個由文職和軍方委任部長組成的混合制政府，受新聯(lián)邦國會選舉的聯(lián)邦總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，于2011年3月31日組建。這一時間正好是國家和平與發(fā)展委員會正式解散的前一天。2003年路線圖的第七步，也是最后一步，打開了后軍政府時代新的議會制政府的大門。①國家和平與發(fā)展委員會路線圖的第一步是在 2004年召集一個憲法起草會議，或者全國大會（National Convention），2007年9月大會在最后一次例會上通過一份新憲法草案，也是路線圖的第三步。草案在一次爭議性的全民公決以后經(jīng)批準生效，即步驟4。而后，緬甸在2010年7月舉行聯(lián)邦級別和邦/省級別的選舉，即步驟5；新國會體系在3個月后出現(xiàn)，即步驟6。

表1 殖民和后殖民時代緬甸的國會

（一）2008年憲法的規(guī)定

2008年憲法第四章涉及后軍政府時代立法部門的結(jié)構(gòu)與功能。國家層面的立法權(quán)屬于兩院制聯(lián)邦立法機構(gòu)。①2008年憲法同時創(chuàng)建14個邦與省議會：7個邦每個都有一個議會（Pyinae Hluttaw），7個省每個也擁有一個議會（Tine Dae Tha Gyi Hluttw），其立法權(quán)概括在2008年憲法的附表2中。但本報告僅涉及總部位于內(nèi)比都的聯(lián)邦議會。其中下院，即代表院（the House of Representatives，Pyithu Hluttaw）共有440席；上院，即民族院（the House of Nationalities，Amyotha Hluttaw）224席。2008年憲法并無上下院組織的說法。但從2011年恢復(fù)國會以來，這兩個詞匯都被用于英語文獻和國會辯論，包括兩院議員和歷任發(fā)言人。

憲法意圖規(guī)定兩院權(quán)力平等，成為憲法上完整獨立的兩個會議組織，彼此沒有否決權(quán)。2008年憲法的兩個特別章節(jié)詳細規(guī)定了兩院的功能和職責，多數(shù)內(nèi)容相同。任何時候，只要代表院和民族院對一份草案無法達成一致，兩院成員將參加聯(lián)合大會，又稱Pyidaungsu Hluttaw，以解決問題并投票。代表院更具主導(dǎo)性，因為其議員數(shù)量更大（440人對224人），使其能夠在任何兩院聯(lián)合會議中投出決定票。聯(lián)合大會和民族院的全體會議召開時間也和代表院同時，后者通常首先召集（憲法第78、123條和第154條a項）。②根據(jù)憲法第154條b項，民族院在7天內(nèi)召開；根據(jù)第78條，聯(lián)合大會在15天內(nèi)召開。如果繼續(xù)在聯(lián)邦層面進行辯論，聯(lián)邦總統(tǒng)或者上下院發(fā)言人可以召集全體大會特別例會，但不會代表院或者民族院單獨開會。這在2013年5月緬甸中部的密鐵拉社區(qū)暴亂之后發(fā)生過一次。

法案可以提交兩院中的任何一個。但也存在許多例外案例：年度預(yù)算法案、涉稅法案、全國計劃、憲法修正案根據(jù)憲法第100條和第434條必須提交聯(lián)合大會。其次，聯(lián)合大會還有權(quán)處理國際協(xié)議與條約。憲法附表1列舉了聯(lián)邦國會的全部立法權(quán)力，根據(jù)憲法第95條a項，如果代表院和民族院通過同一份立法草案，該草案將成為聯(lián)邦法律，無需再舉行聯(lián)合大會。聯(lián)邦總統(tǒng)此后有14天時間決定是否反對法律并駁回復(fù)核。但是，和美國的制度不同，聯(lián)邦總統(tǒng)無權(quán)否定立法。如果14天的窗口期屆滿時，總統(tǒng)無所作為，法案根據(jù)憲法第105條自動生效。同樣，軍方集團，也就是在兩院的25%議席，只能否決憲法修正建議，但無權(quán)否決其他普通立法辯論，后者只需普通多數(shù)即可通過。

代表院和民族院各由一名發(fā)言人和副發(fā)言人主持。根據(jù)憲法第75、111和143條，他們將在新當選立法機構(gòu)的首次例會的首日選出。上院發(fā)言人在下院5年任期的前半期兼管下院，此后的30個月根據(jù)憲法第76條，由下院發(fā)言人取代。發(fā)言人屬于重要角色。他們決定召集國會和議事次序，并負責把握討論的內(nèi)容和與節(jié)奏。他們還能夠創(chuàng)設(shè)和接觸國會專設(shè)委員會（committee）和特派會議（commission）并選擇成員。他們可以召集立法人員，并要求后者承擔特殊任務(wù)。他們還可以成為與行政分支的主要對話渠道，并邀請聯(lián)邦總統(tǒng)在兩院全體會議上講話。2008年憲法第77條對他們的權(quán)力做出了寬泛的規(guī)定。更為詳細的規(guī)則和程序在2010年制定并修改和更新兩次。

最后，2008年憲法具體規(guī)定，3/4的聯(lián)邦國會席位由全國大選產(chǎn)生，包括代表院的330名國會議員和民族院的168名議員（總共498席）。其中，民族院的330個選區(qū)建基于全國的330個市鎮(zhèn)，其中包括屬于內(nèi)比都的5個市鎮(zhèn)。在民族院層面，各邦/省席位數(shù)量平等，各有12席，總共168席。聯(lián)邦國會的剩下1/4席位根據(jù)憲法屬于軍方委任議員。憲法第109條b項規(guī)定代表院有110席屬于軍方議員，第141條b項規(guī)定民族院有56席屬于軍方?？偹玖钪苯游诬姺搅⒎ㄈ藛T，決定不受任何監(jiān)督，其還可以在議員任期內(nèi)隨時調(diào)換人選。而兩院的文職議員擁有固定的5年任期。

（二）后軍政府時代的緬甸選舉

在緬甸的上一次選舉，也是軍政府從未兌現(xiàn)承諾的選舉20年以后，國家和平委與發(fā)展員會于2010年11月7日舉行大選。和1990年選舉不同，昂山素季及全國民主聯(lián)盟選擇抵制這次選舉。本次選舉流程充滿瑕疵，結(jié)果飽受國內(nèi)外非議。然而。立法選舉意在確保國家和平與發(fā)展委員會向準文官政府的有序過渡。國家和平與發(fā)展委員會支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨，一個退休軍官、前官僚、被指定的非緬民族領(lǐng)導(dǎo)人以及強大的地方商人組成的政黨獲得大多數(shù)選票，贏得國會78%的議席。憑借其388名國會議員，鞏發(fā)黨控制國會58.9%的議席，因此能夠在基本不被挑戰(zhàn)的情況下通過各項立法。軍方的議會席位，憑借166名國會議員，也就是議會的25%，處于國會的第二位。

新的聯(lián)邦立法機構(gòu)于2011年1月31日召集。5天以后，國會選舉前國家和平與發(fā)展委員會總理，退休將領(lǐng)登盛出任聯(lián)邦總統(tǒng)。其5年任期及其新任文官政府，于2011年3月31日啟動。多名來自鞏發(fā)黨的當選議員在新成立的聯(lián)邦級別組織，如“聯(lián)邦選舉委員會”中擔任部長職務(wù)或負責人。

2008年憲法特別規(guī)定這些人選必須辭去國會議員職務(wù)。因此，緬甸于2012年4月1日舉行一系列補選以便取代上述缺額，并填補其他空白席位。這次新的選舉進程迥異于2010年11月的選舉，因為全國民主聯(lián)盟決定競選，并獲得聯(lián)邦選舉委員會批準。投票過程以及選前的競選活動被視為1960年以來最自由的一次。期間，昂山素季在全國獲得凱旋式的歡迎。民盟也在隨后的選舉中獲得壓倒性勝利，贏得參選45席中的43席，其中包括聯(lián)邦國會的41席。這個傳統(tǒng)反對黨而后在國會聯(lián)合大會中占6.5%議席。①幾位鞏發(fā)黨議員在2011-2015年國會任期內(nèi)去世，稍微降低了鞏發(fā)黨在兩院制國會的議席比例。民盟也成為鞏發(fā)黨之后的下院第二大黨，輕微領(lǐng)先撣邦和若開邦政黨以及經(jīng)歷數(shù)次黨內(nèi)變節(jié)事件的全國民主力量黨（the National Democratic Force, NDF）。昂山素季本人也首次當選。②其自1990年開始被軟禁在家中，因此既無法成為選民也不能成為候選人。她在仰光以南，伊洛瓦底江三角洲的一個選區(qū)當選，隨后參加2012年7月舉行的聯(lián)邦議會第四次例會。

后軍政府時代的第二次選舉于2015年11月8日舉行，正好在爭議性的2010年選舉之后5年。這也是緬甸數(shù)十年來最自由的選舉。與2010年和2012年不同，數(shù)千名緬甸和國際觀察員、外交官和記者被允許在全國逾4萬個投票站觀察投票過程。和1990年一樣，全國民主聯(lián)盟再次大獲全勝，贏得58%選票。昂山素季與其他254名民盟議員一起進入代表院。同時，民盟在民族院收獲135席。新執(zhí)政黨因此取得聯(lián)邦國會59.3%的席位，重現(xiàn)鞏發(fā)黨在前任國會的主導(dǎo)地位。

表2 2010年選舉以后的聯(lián)邦國會席位組成

多數(shù)參與2010年選舉的政黨都在2015年遭遇慘敗。其中包括處于民盟與鞏發(fā)黨之間的“第三力量”，包括從民盟的分離出來的全國民主力量。2015年參選的92個政黨中，只有13個在新聯(lián)邦國會中確保席位。鞏發(fā)黨遭遇慘敗，勉強在兩院中保住41個席位，占6.2%（見表3）。許多撣族、孟族、欽族和克倫族的現(xiàn)任議員也失去席位。只有若開民族黨，一個“若開民族發(fā)展黨”和“若開民主聯(lián)盟”的聯(lián)合體在2015年選舉中獲得的席位超過2010年（22席），確保其在聯(lián)邦國會中的席位比例達到3.3%。民盟歷來的盟友，同樣抵制2010年大選的撣邦民族民主聯(lián)盟獲得15席，占2.3%。多個新建黨派首次獲得國會席位，包括左米族（Zomi）和傈僳族（Lisu）群體的代表。

表3 2015年選舉后的聯(lián)邦國會組成

定期選舉即便存在瑕疵與不公，仍有助于政治變革進程和精英輪換。盡管結(jié)果難以預(yù)測，但實證研究突出了世界性的相反潮流。在后威權(quán)社會重復(fù)舉行選舉有助于帶來民主化。（但是，選舉只是政治精英和老派威權(quán)主義統(tǒng)治者輪替的一種方法。）同時，一次又一次的投票過程還有助于改善政黨政治的機制，推動更積極的公民制度，為選前、選中和選后的公民社會改革心態(tài)提供發(fā)展機遇。這種情況在緬甸極為明顯，不僅在2015年選舉當時，在2010年的競選活動和投票期間，都出現(xiàn)了“第三力量”運動的崛起。這些運動既拒絕與軍方支持的鞏發(fā)黨合作，也與民盟保持距離。他們的崛起，有賴大規(guī)模的公民社會活動。

2010年選舉帶來后軍政府時代的第一屆聯(lián)邦國會和一批“過渡性”立法者。其中許多人以與“國家和平與發(fā)展委員會”的頑固人物及官僚機構(gòu)關(guān)系密切自得。2015年后軍政府時代第二次選舉卻帶來了幾乎全新的立法部門布局，僅13%的現(xiàn)任議員在選舉后留任新議會。不同于民盟，多數(shù)未曾抵制2010年選舉的反對派政治家都失去了議會席位。一方面，這種高比例的議會席位易手率是一種受人歡迎的正面趨勢，有助于鞏固緬甸的轉(zhuǎn)型進程。另一方面，高易手率不利于一個脆弱的新生議會制度的穩(wěn)定與有效性。面對即將到來的新一屆國會，緬甸需要投入、職業(yè)化的國會議員，能夠定期回歸國會，實現(xiàn)后威權(quán)時代立法分支的制度化。

二、組建立法機構(gòu)

2009年，在國會首次召集前一年半，緬甸中央銀行推出新版5000緬元貨幣。粉紅色貨幣的背面印有宏偉的國會建筑。這是首次官方發(fā)布國家和平與發(fā)展委員會在內(nèi)比都建造的新建筑。在舉行2010年選舉，召集后軍政府時代首屆立法機構(gòu)以前，國家和平與發(fā)展委員會中的智庫與戰(zhàn)略家們，特別是后來成為首屆鞏發(fā)黨國會發(fā)言人的吳欽昂敏（U Khin Aung Myint）曾經(jīng)深入探討緬甸的獨立后立法機構(gòu)史，以及世界上其他國會制政體的歷史，以便協(xié)助設(shè)計內(nèi)比都的新建筑、構(gòu)建國會的程序和內(nèi)部運作規(guī)則及行政管理。

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)

與位于仰光的前身不同，內(nèi)比都的新立法建筑群體量龐大。位于扎亞爾蒂利鎮(zhèn)（Zeyatthiri）占地800英畝土地的建筑群由31座巨型宮殿式建筑結(jié)構(gòu)組成。在建筑群的南端，還有20座缺乏詩意地標號為I-1、I-2、I-3的獨棟建筑，作為主持兩院的發(fā)言人和國會委員會、專門會議（commission）的辦公場所。比如，昂山素季在2012-2016年擔任主席的、代表院“法治、和平與透明化委員會”被分配在I-12建筑內(nèi)。民族院的“保證、擔保和企業(yè)審查委員會”使用I-20建筑。吳瑞曼主持的“法律事務(wù)和特殊案件評估委員會”進駐I-11號建筑等等。

表4 議場布局：兩黨制對多黨制

甚至早在2011年國會正式啟動工作以前，對國會布局的批評就已經(jīng)甚囂塵上。評論員不僅批評建筑群的開支，而且嘲笑其碩大的體型。許多人還同時質(zhì)疑如此碩大的建筑能否被充分利用。記者獲準參加國會2011年1月31日舉行的首次例會，他們同樣被場所的空曠所震驚。安全檢查程序漫長到令人印象深刻，盡管此后幾年逐步放松。隸屬軍方的內(nèi)政部下轄的緬甸警察部隊通過一支安全部隊負責建筑群的治安。國會辦公室曾要求像其他許多國家一樣，建立由國會全權(quán)掌握、監(jiān)管和提供資金的獨立特種單位，但毫無結(jié)果。內(nèi)政部繼續(xù)掌握國會建筑群的安全工作。

最后，國會圖書館和電腦室、服務(wù)日常游客的小商店以及餐廳已經(jīng)融入主建筑。為了充分運用龐大的建筑群，改善它們的環(huán)境，推動立法工作，國會可以考慮創(chuàng)建國會議員的個人工作空間，方便其開展研究、私人交流、獲得免費互聯(lián)網(wǎng)、建立私人藏書、報告和檔案并接待專家、記者一類的客人，進行采訪或者咨詢，包括在國會休會期間開展前述工作。目前，屬于專門委員會成員的國會議員只能在國會樓群西南側(cè)的20座獨立建筑的公共辦公室里辦公。

盡管宏偉，但其建筑設(shè)計和布局必須允許公眾接近甚至監(jiān)督。20世紀60年代以來，普通民眾很少被允許進入緬甸國家權(quán)力的核心圈。然而現(xiàn)在，小學(xué)生可以在老師的帶領(lǐng)下進場拍照。外部觀察員獲準進入每個議事廳的上層，做下觀察例會舉行情況。公民社會組織領(lǐng)導(dǎo)人和專家獲邀參加專設(shè)委員會聽證會、政策簡報會或者討論會。國會議員可以向所屬選區(qū)展示自己的立法工作成果以及他們?nèi)绾卧趪鴷Ｐl(wèi)選區(qū)的利益。一位議員強調(diào)，這是“人民的國會，”因此人民應(yīng)當有權(quán)到訪。此外，盡管啟動2015年選舉的進程中，針對媒體的立法強化，并維持至今，但國會建筑內(nèi)已經(jīng)開設(shè)方便媒體采訪和電視播放的空間。

（二）國會管理與人力資源

世界各國的國會都配備了專業(yè)化成員。這些人員通常屬于（但非始終）公務(wù)員序列，意在確保政治中立性。國會工作人員負責行政和立達組織的各種辦公室工作，并負責前述機制的運行與活動。他們必須具備關(guān)于立法程序、國會事務(wù)的豐富知識，并了解各種規(guī)則、守則、儀式和國會的禮儀。他們通常必須負責大量工作，特別是在協(xié)助發(fā)言人的日常工作或者被分配給國會的專設(shè)委員會時。國會可以在選舉、政治游戲以及國會議員的其他異想天開之外，獨立雇傭本組織人員的事實，強烈表明國會的自治性，甚至是相對于政府的自治性。

1、國會辦公室

2010年選舉導(dǎo)致緬甸國會制度復(fù)蘇以來，緬甸創(chuàng)建了一個獨立的國會辦公室，領(lǐng)導(dǎo)是一位總監(jiān)，這也是緬甸行政部門中文官的最高職務(wù)。聯(lián)邦政府各部經(jīng)常調(diào)派官員充實新國會官僚部門的各個職務(wù)。退休公務(wù)員，包括退伍軍人也被要求擔任國會的教官、咨詢?nèi)藛T或者高級管理人員。隨著國會的活動顯著增加，鞏發(fā)黨國會在幾次例會以后，于 2012年作出決定，建立3個屬于國會、各自獨立的行政單位，并擴大其人員編制。

3個獨立辦公室各由一名總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)，自2013年以來分別監(jiān)管代表院、民族院和全體大會的運作。各辦公室擁有獨立預(yù)算。3個辦公室獨立工作，彼此聯(lián)系不多。全體大會辦公室并未成為國會的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，3個辦公室的人員編制歷年來顯著增加。至2016年末，兩院辦公室共擁有1240名雇員（見表5），但仍然未達到計劃，根據(jù)2015年國會辦公室領(lǐng)導(dǎo)層制定的目標是3100名雇員。

表5 國會幕僚數(shù)量（2016年12月）

兩院全體大會由總監(jiān)吳覺梭（U Kyaw Soe）和兩名副總監(jiān)（DDG）領(lǐng)導(dǎo)。至2016年末，全體大會配備280名幕僚，不足目標編制的一半。本級會議的雇員數(shù)量顯著少于另外兩個議場。全體大會辦公室的功能也相應(yīng)較少，且不同于民族院和代表院，全體大會辦公室沒有需要服務(wù)的議員。①因為在召集時，其包括來自上下院的成員。全體大會辦公室下分為 3個部門：（1）綜合部（the Plenary Department）服務(wù)于全體大會的國會及其他立法活動；（2）國際關(guān)系、研究和圖書館部（國會建筑群中最大的圖書館就位于全體大會所在建筑內(nèi)）；（3）行政部：負責人力資源、財政和其他行政人物。

代表院辦公室由總監(jiān)（現(xiàn)任總監(jiān)是吳丁溫昂，U Tin Win Aung）和4名副總監(jiān)負責全部工作。至2016年末，他們負責監(jiān)督一支約560人組成的幕僚團隊（預(yù)計人數(shù)為1542人。）該辦公室下轄4部門：

（1）發(fā)言人辦公室：負責代表院發(fā)言人和副發(fā)言人的日常工作及活動；協(xié)調(diào)本發(fā)言人與國會委員會、其他民選及委任制議員的工作；該辦公室還負責發(fā)言人與其他國家組織，如聯(lián)邦總統(tǒng)和政府、總檢察長辦公室、邦/省議會的聯(lián)系工作。其下轄副發(fā)言人的下屬辦公室，至2016年末為止，雇員人數(shù)60人。

（2）綜合部（負責例會和立法）：該部門負責國會的日常會議以及代表院的常設(shè)和專設(shè)委員會工作，并總體協(xié)調(diào)議場內(nèi)議員的日?；顒?。該部門的雇員在 2016年末達到 200人。其專設(shè)下屬辦公室專門處理國會的例會工作，包括：準備議程、安排議會儀式、議員在半圓形議場中的座位、記錄立法議程、提前兩周搜集并向有關(guān)部門移交議員提交的建議以及加星號標記的和未加星號標記的問題。第二個下屬辦公室負責國會委員會的工作，并監(jiān)督分配給各國會委員會的幕僚。鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的代表院目前共有25個委員；2016年民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會有19個。每個國會委員會都將由多名工作人員協(xié)助工作。在鞏發(fā)黨國會任期逾半的2013年，通常每個委員會能得到6-7名工作人員。但從2015年開始，由于工作量增加，常設(shè)委員會獲得更多行政人員輔助，通常為10人或更多?；钴S度較低的專設(shè)委員會則配備一名主任或者助理主任管理每個委員會的工作人員。發(fā)言人辦公室的總監(jiān)和副總監(jiān)決定向何處調(diào)撥工作人員。民選或委任議員無法影響決策進程。議員和調(diào)配給議員的工作人員之間的關(guān)系因人而異，通常取決于個性、身份而非專業(yè)性。部分議員視國會工作人員為個人聘用的職員或者協(xié)助他們打印報告、發(fā)送電子郵件或者泡茶的臨時工。其他人則視國會工作人員為儀式、立法規(guī)則、立法程序以及國會指導(dǎo)等信息的來源。

（3）國際關(guān)系和研究部：由兩個下屬辦公室組成。一個辦公室提供支持議員工作的信息，包括準備簡報和政策摘要、搜集議員研究需求的資料；同時還管理國會的對外關(guān)系，其中包括提供翻譯服務(wù)和迎接外國訪客。另一個下屬辦公室負責通信和媒體關(guān)系，出版《國會季刊》以及國會記錄、運營國會圖書館。其成員在2016年為128人。

（4）行政部：2016年配備約170名雇員，分為兩個下屬辦公室，分別負責行政和財政事務(wù)。一個下屬辦公室負責雇員事務(wù)、信息和通信技術(shù)，還與前面提到的公共關(guān)系部、議會自己的網(wǎng)站、推特賬戶以及臉書網(wǎng)頁保持松散的合作關(guān)系；同時負責日常后勤、采購以及國會車隊管理。第二個下屬辦公室負責雇員的工資、議員補貼和其他預(yù)算事務(wù)。

民族院辦公室，2016年共有約400名雇員，也由一名部門總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)。它遵循代表院辦公室的組織結(jié)構(gòu)，下轄4個類似部門：（1）發(fā)言人（和副發(fā)言人）辦公室；（2）負責定期例會和國會委員會的綜合部（在鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的民族院共有18個委員會；2016年民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會共有16個委員會）；（3）國際關(guān)系、研究和公共關(guān)系部，負責運作聯(lián)邦院的網(wǎng)站和臉書賬號；（4）行政部。盡管預(yù)算規(guī)模小，但上院辦公室始終致力于擴大屬員規(guī)模，預(yù)計在2021年民盟國會任滿時達到1000人。2015-2016財政年度，民族院辦公室雇傭40名中級職員和20名高級職員。

表6 國會屬員招募流程

2、人力資源挑戰(zhàn)

國會辦公室已經(jīng)面臨，且將持續(xù)面臨多項挑戰(zhàn)，它們?nèi)匀蝗耸植蛔?，盡管其主任已經(jīng)宣布大估摸擴編計劃。他們近期宣布，國會行政部門的人手僅達計劃的40%。更令人擔憂的是，國會辦公室必須應(yīng)對高離職率。最優(yōu)秀的高級雇員很少留任。新招募的雇員往往在選擇增加以后離職。一位部門主任曾經(jīng)感嘆，2013年以來，國內(nèi)和國際組織提供的優(yōu)質(zhì)訓(xùn)練反而加劇了這一趨勢。國會雇員的工作技能越多，尤其是英語、電腦、辦公室管理和研究技巧方面的能力提高，他們在緬甸快速發(fā)展的就業(yè)市場上的競爭力就越大。剛完成訓(xùn)練的國會，乃至其他公共部門的新雇員迅速離職，前往大使館、國際非政府組織或者仰光私營企業(yè)尋求高薪的案例比比皆是。

新雇員簽署的合同要求他們至少留職3年，但除了禁止加入公務(wù)員隊伍外，沒有其他的懲戒措施，因此許多人肆無忌憚。在愿意留在公務(wù)部門的人員中，許多人將迅速獲得晉升進入其他政府部門，公務(wù)員往往急于獲得這些部門的職務(wù)。在行政分支工作，包括服務(wù)于武裝部隊，始終被后殖民時代的緬甸社會視為榮譽。由于國會是一個全新的機構(gòu)，沒有人知道在這里工作是否有助于公務(wù)員職業(yè)生涯的發(fā)展。

國會雇員和緬甸其他部門公務(wù)員薪酬相同，但鑒于國會預(yù)算規(guī)模小，國會辦公室無法給予雇員媲美其他部門的雇員福利。他們無法提高工資吸收新雇員或者挽留老員工。國會辦公室只有少量特定利益能夠強化福利包，其中一項是為員工提供特殊住房福利。盡管所有的公務(wù)員都享有住房補貼，但只有國會雇員能夠獲得國會建筑群附近的住所，從而減少通勤時間。國會辦公室還提供公交車，國會休會期間繼續(xù)服務(wù)。雇員在國會例會期間，每天還享有免費午餐。

為了留住雇員，國會辦公室必須在強化雇員職業(yè)技能的同時，避免將其推向仰光的其他高薪工作。緬甸社會對于立法程序和實踐的制度化記憶遺忘已久，有必要重建一個聚焦、專注于國會程序和立法機制的國家行政部門。

（三）常設(shè)及臨時國會委員會

國會委員會處于國會工作的中心。作為次級立法組織，委員會由數(shù)量有限的議員組成，他們通過閉門會議討論特定議題并制定政策。常設(shè)委員會屬于永久機構(gòu)，其職能旨在預(yù)先界定國家的憲法或者議會的程序規(guī)則。其他的非法定委員會可以根據(jù)主持官員的傾向臨時組建。委員會被視為履行立法組織監(jiān)督職能最方便的場所。無論哪個黨控制國會，實現(xiàn)委員會工作的制度化，將強化國會的自治性，并推動治理改善。

緬甸2008年憲法第115條a項和第147條a項授權(quán)，每個院在首次召集時建立4個常設(shè)委員會。常設(shè)委員會的權(quán)力、義務(wù)和功能由《代表院程序規(guī)則》和《民族院程序規(guī)則》做進一步詳細規(guī)定。兩部規(guī)則在2010年首次獲得通過，成為法律。而后在2012年和2015年兩度經(jīng)過鞏發(fā)黨國會修改。①代表院和民族院的法律除兩處細微區(qū)別外，基本相同。這些常設(shè)委員會是：（1）法案委員會（the Bill Comittee）：負責考慮立法建議；（2）公共會計委員會（the Public Accounts Committee）：負責審查國會撥給政府的資金是否適當使用；（3）政府擔保、保證和負擔審查委員會（the Government’s Guarantees, Pledges, and Undertaking Vetting Committee）：負責審查行政部門提供的各種保證，并報告這類保證得到履行的程度；（4）議會權(quán)利委員會（the Hluttaw Rights Committee）：負責審查議會的功能、角色，以及議會成員的權(quán)利和義務(wù)。

所有特設(shè)或特別委員會的創(chuàng)建、解散、重組和更名由兩名國會發(fā)言人根據(jù)其授權(quán)期內(nèi)意圖聚焦的政治事務(wù)決定。因此，委員會的數(shù)量在每次例會，甚至每屆國會期間都會波動。2011年1月鞏發(fā)黨國會首次召集例會時，只有8個常設(shè)委員會，民族院和代表院各4個。在2011年8月開始的國會第二次例會時，代表院增設(shè)19個特設(shè)委員會，民族院創(chuàng)設(shè)8個。2016年1月鞏發(fā)黨國會結(jié)束時，聯(lián)邦國會共有43個委員會和4個兩院聯(lián)合委員會。

2016年，民盟領(lǐng)導(dǎo)的新國會在代表院和民族院分別建立19個和16個委員會。聯(lián)合法案委員會、聯(lián)合公共會計委員會、國會間聯(lián)盟聯(lián)合委員會（Joint Committee on Inter-Parliament Union）、東盟各國國會大會聯(lián)合委員會以及國會發(fā)展協(xié)調(diào)委員會都在清單內(nèi)。民盟領(lǐng)導(dǎo)下的國會委員會從25個減少至19個。這是一個受人歡迎的舉措，由此減少了國會議員同時兼任幾個委員會，時間完全被委員會工作擠占的情況。不過，多位民選議員仍然同時參與幾個委員會或者聯(lián)合委員會。昂山素季2012年7月-2016年1月?lián)沃飨?，并由吳溫敏擔任秘書的“法治、和平與安寧委員會”在民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會中未再重建。取消的還有“婦女與兒童事務(wù)委員會”。①理由令人難以理解。公布的理由是這有助于避免冗余，因為民族院已經(jīng)有一個聚焦婦女、兒童事務(wù)的委員會。但這個理由難以成立，因為兩院還有許多委員會重復(fù)，而且沒有建立聯(lián)系委員會。2016年民盟領(lǐng)導(dǎo)的委員會最初只建立一個新的議會委員會，即“電力與能源發(fā)展委員會”。

民盟領(lǐng)導(dǎo)下的民族院委員會數(shù)量也小幅減少，從18個下降到16個。②民盟領(lǐng)導(dǎo)的民族院內(nèi)，1/3的民選議員屬于一個或多個委員會成員。只有一名議員，前民族院發(fā)言人吳欽昂敏不參加任何委員會。由于民族院的議員人數(shù)少于代表院，一名議員加入多個委員會的情況在民族院更多。在民族院議場，發(fā)言人選擇不延續(xù)鞏發(fā)黨民族院時代建立的幾個經(jīng)濟和財政相關(guān)委員會。他同時在鞏發(fā)黨國會時代建立的“教育、健康和文化事務(wù)委員會”基礎(chǔ)上，分出兩個委員會。即便如此，民族院依然有許多專設(shè)委員會與代表院的同類委員會政策目標重合。采訪顯示，許多國會議員抱怨工作重復(fù)，尤其是在兩院同類委員會沒有建立聯(lián)席機制，且對話不足的情況下。就好的一面看，在兩個議場建立同類委員會，有助于分攤必須兼顧委員會會議、立法和選區(qū)工作的議員的負擔。

國會的程序規(guī)則規(guī)定，每個委員會最多配備15名成員，包括主席和秘書各一名。國會發(fā)言人有權(quán)決定委員會的主席、秘書和成員。主席對設(shè)定委員會的功能享有充分權(quán)威，他們決定開會的頻率，“法案與公共會計委員會”為1周3次（必要時增加），其他曝光率較低的委員會為1次。在鞏發(fā)黨國會的第一次例會期間，這類委員會會議數(shù)量少，時間短。盡管4個常設(shè)委員會偶爾在例會結(jié)束后繼續(xù)開會，但隨著國會工作在2012年暴增，委員會開會時間延長且更加定期化，甚至在國會休會期間開會。這一趨勢在民盟2016年領(lǐng)導(dǎo)國會以來得到繼續(xù)。委員會延續(xù)閉門討論制度，不對公眾開放，但定期邀請外部專家、公民社會代表或者公務(wù)員旁聽。國會委員會同時記錄、分類和儲存委員會會議的紀要（同樣不公開）。

民盟入主國會以來，退休軍官參與委員會的數(shù)量下降。鞏發(fā)黨國會時代，60%的委員會由退休軍官主持。國會，特別是代表院的重要委員會被如此眾多的退休軍官掌握，也反映了軍方和前國家和平與發(fā)展委員會重要人物在2011年解散軍政府之后，繼續(xù)掌握權(quán)力和影響力的實況。相比之下，除了出任“法律事務(wù)與特別案件評估委員會”的吳瑞曼，2016年以后，沒有軍方退休人員試圖在民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會中獲得重要職務(wù)。在鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國會中，委員會秘書的選擇通常取決于新當選的委員會主席。不過，民盟國會似乎沒有延續(xù)這一習(xí)慣，兩位國會發(fā)言人直接部署人選。

委員會成員任期一年，旦可以延續(xù)。他們可以要求改變被指派的委員會，但對前后兩屆國會的采訪顯示，這類要求很少獲得批準。在鞏發(fā)黨國會初期，國會議員僅被派往兩院的8個常設(shè)委員會。這種情況隨著國會每次例會的召開，以及軍方開始重新評估其國會功能的過程，逐步改變。在民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會履新之初，兩院的委員會都有一名軍方代表，通常是一名校級以上高級軍官。從2017年1月的第四次國會例會開始，軍方領(lǐng)導(dǎo)層向每個委員會派駐2名代表擔任“觀察員”。國會發(fā)言人同意軍方要求，同時決定加派兩名民選議員擔任“觀察員”，作為平衡。民盟還使委員會成員規(guī)則標準化。這也是一個受人歡迎的舉措。每個委員會同時配備至少一名女性議員。由于2015年以來，女性議員數(shù)量已增加兩倍，這一工作并不困難。

表7 法律事務(wù)和特殊議題評估委員會

（四）支持國會的管理和技巧建設(shè)

國際資助機構(gòu)和既有的自由民主國家例行為世界各地的新生民主政權(quán)提供職業(yè)發(fā)展計劃。從2012年暫停國際制裁以來，緬甸已經(jīng)得到多個國會援助計劃邀請。緬甸于2012年加入“國會間聯(lián)盟”（the Inter Parliament Union, 簡稱IPU）。多數(shù)援助計劃聚焦訓(xùn)練新國會議員的工作，相關(guān)討論會凸顯國會機制與流程研究，比如“如何起草一份法案”，“如何準備國會問題”，“如何準備一次委員會聽證”，等等。此外，還有基礎(chǔ)英語、電腦管理、交流技巧訓(xùn)練。議員和國會工作人員都從日益廣泛的以增強國會的配套倡議中獲益。2012-2016年，這些倡議由約16個國家和國際組織資助。國際資助方已經(jīng)開始實施更大規(guī)模的整合，以免浪費資源，甚至在國際資助方之間形成競爭。

國會辦公室對于實現(xiàn)聯(lián)邦國會的有效運作興趣濃厚，尤其是在緬甸國會引起世界性關(guān)注以后?！皣鴷g聯(lián)盟”從2012年末開始與緬甸聯(lián)邦立法機構(gòu)的合作。國際組織協(xié)助建立聯(lián)邦國會的圖書館、服務(wù)和信息部門。在幾個月的討論和對國會辦公室及聯(lián)邦級別的國會議員進行初始評估以后，在“聯(lián)合國發(fā)展項目”（the United Nations Development Prgram）支持下，國際組織制定了一份更為協(xié)調(diào)的計劃。鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國會建立了一個“國會發(fā)展聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會”（Joint Coordinating Committee on Parliamentary Development），制定了一份3年戰(zhàn)略計劃（2015-2018），并界定了4個戰(zhàn)略目標，包括：改善例會和委員會的工作效率、培養(yǎng)國會議員和工作人員的能力、強化溝通與寫作。“聯(lián)合國發(fā)展項目與國會間聯(lián)盟國會支援項目”為國會辦公室提供電腦和通信技術(shù)設(shè)備以及研究和圖書館管理訓(xùn)練，并協(xié)助制定國會成員的手冊。項目還為議員和工作人員前往堪培拉、倫敦和香港的海外游學(xué)提供資助，并組織訪問內(nèi)比都的國際國會代表團。2016年2月，后軍政府時代第二屆國會成立后，項目又為當選議員提供一項5天介紹項目。

國際組織已經(jīng)提出一批國會對國會間的合作計劃，用于強化緬甸立法機構(gòu)及其成員的能力。這受到國會辦公室的歡迎。但高級行政人員也承認，必須持續(xù)且不能在一兩次培訓(xùn)項目以后就終止。這種類型的雙邊合作經(jīng)常受到援助國內(nèi)政影響，一個新的執(zhí)政黨、新的發(fā)言人，就可能導(dǎo)致國際交流的承諾動搖。從2011年12月吳瑞曼作為代表院發(fā)言人訪問新德里以來，印度下院通過所轄的“國會研究與訓(xùn)練局”（Bureau of Parliamentary Studies and Training, 簡稱BPST）定期向到訪緬甸國會議員提供3-5天的項目。超過50名國會工作人員同時得益于印度的國會支持，在2012-2015年訪問新德里。

英國下院通過其發(fā)言人，創(chuàng)建了從未與其他國家國會合作的獨特項目。一名來自下院圖書館的支援（從2016年起為3人）被派往內(nèi)比都，支持國會辦公室。依靠這一支持，聯(lián)邦國會得以擴大其研究、政策簡報、會議記錄搜集以及圖書館服務(wù)。代表院的研究部還開始出版一份報導(dǎo)當前事務(wù)的期刊。“威斯敏斯特民主基金”（The Westminster Foundation for Democracy, 簡稱WFD）有望為緬甸的省和邦議會建立類似的支援項目。自2013年，美國也建立了美國國際開發(fā)署資助的“內(nèi)比都國會資源中心”（Parliamentary Resources Center），最初位于納瓦底飯店（Nanwaddy），而后轉(zhuǎn)移到皇家園林酒店（Park Royal Hotel）。來自澳大利亞、加拿大、德國、意大利、丹麥、斯艾爾威壓和歐盟等其他國家、組織的議會機構(gòu)，也都向緬甸國會辦公室提供雙邊援助計劃。有趣的是，中國也歡迎多批緬甸國會議員進行學(xué)習(xí)考察。

盡管得到極為正面的回應(yīng)，但緬甸國會依然面對各種暫時性的障礙。外國援助通常反映的是發(fā)展邏輯而非指向國會的具體發(fā)展需要。主要的國際發(fā)展機構(gòu)和外國政府在設(shè)計對緬甸立法機構(gòu)的援助計劃時，強調(diào)改善治理、擴大民主與發(fā)展，而非純粹的立法工作強化。盡管今天的緬甸非常需要英語旅行學(xué)習(xí)、交流技巧課程、電腦和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)訓(xùn)練，以及辦公室管理或者當前政治事務(wù)課程，但這類援助如果通過得到外部資金援助的國內(nèi)機構(gòu)，也許能夠取得更好的效果，因為后者對本國社會了解更深。

正如前文提及的，許多國會辦公室工作的新手已經(jīng)在這類基本技巧方面獲得大量來自國際組織的訓(xùn)練（有時還會得到海外游學(xué)的更好條件）。這被證明是一個完美的跳板，使他們能夠在緬甸公務(wù)系統(tǒng)以外具有強大的職業(yè)競爭力，能夠在仰光找到待遇豐厚的工作。國會辦公室由于擔心雇員流失，因此對于接受國際協(xié)助態(tài)度日益猶豫。國會辦公室的高級官員曾經(jīng)指出，外部支持必須強化國會工作相關(guān)特點，在可持續(xù)基礎(chǔ)上提供，并且提供其他輔助措施，比如一個合格證或者職業(yè)證書，用于衡量相關(guān)立法工作訓(xùn)練的價值。

此外，還應(yīng)當專門為高級管理工作制定項目，用于協(xié)助晉升國會辦公室高級職務(wù)的國會工作人員。這將有助于發(fā)展新一代的高級行政人員，并且平衡國會行政部門中軍方退役人員的影響。緬甸歷來有安排前軍方高級官員入職公務(wù)系統(tǒng)高級行政職務(wù)的傳統(tǒng)。國會辦公室的多數(shù)部門總監(jiān)或者副部門總監(jiān)都來自退役軍官。問題是，知識豐富的武裝部隊或者其他政府部門官員不一定就是立法流程和立法機制的專家。

三、國會剪影

政治精英的社會背景是社會權(quán)力歸屬的關(guān)鍵指標。因此，緬甸既往、目前和即將履新的立法人員可能表明，緬甸權(quán)力結(jié)構(gòu)是否可能進一步出現(xiàn)根本變化。這些情況還可能顯示，這些變化，或者缺乏變化的情況，是否影響立法部門精英集團的職業(yè)化，以及緬甸重建的立法分支的鞏固與制度化。在亞洲和后蘇聯(lián)時代東歐的各種后威權(quán)主義社會中，立法機構(gòu)歷來軟弱。原因在于，政黨和政客來自前威權(quán)政府，高比率的立法人員更換率，以及沒能在國會事務(wù)領(lǐng)域形成能力卓著的專業(yè)化新精英集團。

2010年，緬甸典型的立法人員呈現(xiàn)緬甸后殖民時代領(lǐng)導(dǎo)人的傳統(tǒng)形象：一位 50-60歲左右的緬族男性、佛教徒，具備公務(wù)員、教育系統(tǒng)或者武裝力量的公職經(jīng)驗。關(guān)于鞏發(fā)黨和民盟國會民選議員的數(shù)據(jù)隨時可以取得，盡管并不全面、準確。本部分聚焦多數(shù)對比較立法研究工作關(guān)注的5個人口和社會經(jīng)濟變量，即：性別、年齡、種族與宗教信仰、教育水平、職業(yè)背景。①關(guān)于鞏發(fā)黨國會，筆者依靠自己此前更為詳細的已出版作品。內(nèi)容建基于2013年開始的、定期采訪當選和委任代表的工作。研究參考兩份文件，其內(nèi)容涉及編撰當選議員或者有意參選者的小傳。第一份文件在2012年補選以后出版，涉及鞏發(fā)黨國會至2012年第三次例會為止的658名立法人員，覆蓋民選和軍方委任議員。盡管最初的文本為緬甸文，但仰光的印刷社MCM后來將文字翻譯成英文。至于2015年11月當選的民盟國會，聯(lián)邦選舉委員會于2015年9月官方公布6000名左右候選人的名單可供分析。沒有一份名單不存在打字錯誤、失誤、忽略或者其他不一致的情況（比如偽博士學(xué)歷）。但這也是目前可見的最佳資料來源。②作者根據(jù)聯(lián)邦選舉委員會2015年10月提供的數(shù)據(jù)計算。表8分別展示166名軍方委任議員的概況。

（一）年齡

2008年憲法第120條a項規(guī)定，參加代表院選舉的年齡門檻為25歲；第152條a項規(guī)定參選聯(lián)邦院的最低年齡為30歲。2012年補選，41名民盟議員進入國會以后，兩院當選代表的平均年齡為57.5歲。其中代表院約為57歲，民族院約為58歲。在2016年2月，民盟國會首次例會時，民盟國會民選議員的平均年齡是54.5歲。這與鄰近其他民主國家，如印度和印尼的情況相同。

2010年聯(lián)邦國會的最年長成員是來自克耶邦的鞏發(fā)黨代表。最年輕的代表是一名來自撣邦的撣邦民族民主黨（SNDP）議員，剛過25歲?？偠灾?，在首屆后軍方時代的代表院中，大部分民選議員出生于20世紀40年代中期至20世紀60年代末期。在民族院，出生于20世紀50年代初期至20世紀70年代初期的代表占主流，但年齡分布更為平均。2016年，后軍政府時代第二屆國會首次召集時，最老的議員，來自毛淡棉的奈當紐（Naing Thaung Nyunt）已經(jīng)82歲。兩位最年輕的國會議員來自代表院，分別是1989年出生的妮妮梅敏（Ni Ni May Myint，若開邦），屬于民盟，還有鞏發(fā)黨的盧泰宏（Lu Tei Hong，撣邦），兩人都在26歲左右進入立法領(lǐng)域。民盟控制的兩院呈現(xiàn)高度相似的年齡金字塔結(jié)構(gòu)。兩院都比鞏發(fā)黨時代具備更為平衡的年齡分布。而鞏發(fā)黨時代的立法機構(gòu)，多數(shù)議員年齡在50-60歲之間。

（二）性別

女性代表比例相對較低，但在本屆國會中數(shù)量增加近兩倍。在2010年大選中，只有18名女性當選，在492位民選議員中僅占微不足道的3.6%，或者兩院民選及委任議員總數(shù)的3.7%。其中10人屬于鞏發(fā)黨，其他8人屬于非緬民族政黨及民盟。但是，在2012年的補選中，女性在民盟贏得的41席中占12席，全部都在代表院，也導(dǎo)致女性在民選議員板塊中的比例提升至6%。2011-2016年的鞏發(fā)黨民族院只有4名女性（2.4%），3人來自鞏發(fā)黨，1人（Daw Khin Waing Gyi）來自全國民主力量。40多個后軍政府時代國會的委員會中，只有3個委員會由女性主持，包括“法治、和平與安寧委員會”（屬于代表院，2012年開始由昂山素季主持）、“經(jīng)濟與貿(mào)易委員會”（屬于民族院，由Naw Ni Ni Aye任主席）、“非政府組織和國際非政府組織事務(wù)委員會”（the NGOs and INGOS Affairs Committee，屬于民族院，由Daw Khin Waing Gyi任主席）。來自克欽邦統(tǒng)一與民主黨的克欽族議員Daw Doi（Dwe）Bu被任命為“國會全國種族事務(wù)委員會”（the Pyithu Hluttaw’s National Races Affairs）的主席。有點諷刺的是，鞏發(fā)黨國會的“女性事務(wù)委員會”主席是兩名退休男軍官。

2015年的大選推動了女性國會代表的發(fā)展。兩院女性議員數(shù)量增加近兩倍，達到66人，占民選議員板塊的13.5%。2016年2月1日，23名女性（在168名民選議員中）加入民族院，43名（在323名民選議員中）加入代表院。根據(jù)聯(lián)邦選舉委員會的數(shù)據(jù)，6000多名剛參加2015年11月選舉的候選人中，只有13%屬于女性。

盡管民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會展露進步跡象，女性在國會委員會領(lǐng)導(dǎo)層中依然代表率不足。在兩院的全部委員會中，僅有兩名女性擔任主席。在民族院，Daw Sheila Nan Taung（克欽2號選區(qū)）被任命為“民族事務(wù)委員會”（the Ethnic Affairs Committee）主席，Naw Mya Sae（克欽11選區(qū)）出任“教育推動委員會”（the Education Promotion Committee）主席。在代表院，“政府保證、擔保與負擔審查委員會”由梅溫敏（May Win Myint）擔任主席，這是一位來自仰光瑪仰公選區(qū)（Mayangone）的民盟資深活動家。此外“銀行與金融發(fā)展委員會”由來自勃萊（Pale）選區(qū)的欽山埃（Daw Khin San Hlaing）任主席。兩院中負責婦女事務(wù)的委員會和鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的前任國會一樣，由男性任主席。在委員會秘書方面，在民族院，若開第 11選區(qū)的圖梅（Htu May）被任命為“國際關(guān)系委員會”秘書，而仰光第10選區(qū)的拉拉梭（Naw Hla Hla Soe）被任命為“婦女兒童事務(wù)委員會”的秘書。代表院的19個委員會沒有女性秘書。

對女性在國會發(fā)展進程中意義的研究指出，世界各國國會都存在女性代表率不足的問題，緬甸并非例外。在2015年大選以后，議會間聯(lián)盟認為，緬甸的國會女性代表率，在192個國家中位居155位。然而，對于緬甸當前和未來的立法組織而言，還有眾多改善余地。賦予委員會內(nèi)的女性議員更多職責和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是第一步。創(chuàng)建一個只有女性成員的兩院聯(lián)合小組或者核心組，是另一步。此前，兩院已經(jīng)創(chuàng)建多個跨黨派“友好”核心組，比如“緬甸-法國友好小組”。一個專門聚焦婦女政治事務(wù)的工作組將為男性主導(dǎo)的國會委員會辯論提供明智的國會討論方法，并推動人權(quán)發(fā)展。①這種類型的國會間非正式工作組也被稱為“核心會議”（Caucuses），在其他背景下也被稱為“專門委員會”（commissions）。最后，為國會議員和工作人員設(shè)計一種聚焦婦女的國會訓(xùn)練課程，將增加可用資源的總量。

（三）民族宗教剪影

1、緬族

盡管緬甸是亞洲最多民族的社會之一，但其后殖民時代政治國家組織主要被緬族和佛教背景人員所控制。但后軍方時代的兩屆立法機構(gòu)已經(jīng)改變了這種情況，逐漸接近反映社會實況的狀態(tài)。緬甸2014年普查的全部結(jié)果還未公布，但外界長期以來已經(jīng)認為，緬族依舊占緬甸人口的2/3，如果包括半血緣緬族，數(shù)量更多，其中90%為佛教徒。

在后軍方時期的第一屆國會中，64%的民選代表（或315名議員）屬于緬族或半緬族血統(tǒng)。代表院該比例略高，占68%；民族院為56.3%。與前述比例呼應(yīng)，2016年2月成立的民盟國會，民選議員中也有64.3%宣布屬于緬族或者半緬族，相當于491名議員中的314人；代表院和民族院分別為69%和55.4%。

在鞏發(fā)黨國會，民選撣族議員構(gòu)成緬族之外的第二大民族集團，占 7.9%。隨后依次為若開人（4.9%）、欽族（4.1%）、克倫族（3.9%）和孟族（2.8%）。在 2016年組成的民盟國會中，撣族再度成為民選議員的第二大集團，比例小幅下降至 6.5%。隨后依次是：若開族占5.7%，欽族和左米族合共4.7%，克倫族占4.7%。但是，2015年當選的聯(lián)邦國會有相當大比例的代表宣布屬于混血身份，比如巴奧-緬族混血、撣族-克耶族混血或者克欽-撣族混血。

2、宗教

佛教徒議員主導(dǎo)后軍政府時代的兩院，盡管在民盟時代信仰基督教的議員數(shù)量少量增加，但穆斯林代表率依舊空白。在鞏發(fā)黨國會時代，佛教徒代表的主導(dǎo)地位明顯。在2012年補選時召集的代表院中，325名民選議員中有295人是佛教徒，占90.7%；民族院的167名民選代表中，有141人屬于佛教徒，占84.4%。兩院中有42名民選議員，即10.5%屬于基督徒，其中代表院27人，民族院25人。他們分別來自克欽族、阿儂族（Rawang）、欽族、克倫族和克耶族。最后只有3名國會議員，即總議員數(shù)的0.6%承認信奉伊斯蘭教。其中2人屬于鞏發(fā)黨，來自若開邦北部的孟都（Maungdaw，又名貌奪，若開邦）和布帝洞（Buthidaung，又名布迪當）選區(qū)。全部3人均在其官方介紹中自稱“緬族穆斯林”或者“緬甸穆斯林”（有別于其他伊斯蘭教徒宣稱的羅興亞人）。

2015年11月的選舉并未推動宗教多元化。在走向投票的過程中，緬甸中央政府剝奪了主要居住在若開邦的、數(shù)百萬羅興亞穆斯林的選舉權(quán)。聯(lián)邦選舉委員會同時拒絕多位穆斯林參選者的候選人資格申請。其中包括來自2010年當選的鞏發(fā)黨穆斯林國會議員，比如健談的吳瑞貌（U Shwe Maung），他也因此無法連任其在代表院，屬于布帝洞選區(qū)的席位。民盟并未推出任何穆斯林候選人，最終，沒有一位穆斯林在緬甸1960年以來似乎是最自由的選舉中參選。

民盟國會中的當選議員有88.3%為佛教徒，即290名民盟代表中的281人?；酵胶蜻x人在2015年選舉中的比例略高于2010年，總共約有900名基督徒候選人。他們在民族院和代表院分別取得23席和33席，其中大部分人來自克欽和欽邦，兩個邦各自推出16名基督徒候選人?；酵阶h員因此形成民盟兩院板塊的11%，比例略高于全國基督徒人口比例。（根據(jù)2014年統(tǒng)計，基督徒約占總?cè)丝诘?.3%。）

擁有一個“彩虹國會”（以彩虹的色譜暗喻國會議員背景的多樣化），并未帶來更加和諧的議會政治。研究亞洲和西半球其他分裂社會的學(xué)者已經(jīng)指出，在政府高層以及政府各個分支機構(gòu)，尤其是立法機構(gòu)中推動民族與宗教多元化，并不會注定帶來政治穩(wěn)定和公正的治理效果。實際上，身份沖突和民族-宗教分裂可能在緬甸國會中加劇。不過，更多更好的代表性，也許是社會融合的初始關(guān)鍵步驟。

（四）教育

緬甸后軍政府時代立法機構(gòu)的新任兩院代表的學(xué)歷水平高于緬甸公民平均水平，這種情況也代表了一種立法精英階層的出現(xiàn)兼固化。不過，國會議員宣稱擁有的學(xué)歷和學(xué)位證書，主要來自緬甸本地的機構(gòu)。在2012年補選后組成的鞏發(fā)黨國會中，76%的民選議員，即249人，持有大學(xué)學(xué)歷（文理科學(xué)士或以上學(xué)歷）。民族院中的127人，即76%，持有文理學(xué)士學(xué)位。2012年聯(lián)邦國會中，共有 8名議員持有緬甸或境外頒發(fā)的博士學(xué)位，占1.6%。少量國會議員持有境外大學(xué)學(xué)歷，大部分來自美國、日本、泰國、以色列、澳大利亞或俄羅斯。

第二屆后軍政府國會，即民盟國會的大學(xué)學(xué)歷成員比例略高。其中，代表院的民選議員為81.1%，即262人；民族院為82.1，即138人。（如果僅觀察2015年當選的女性代表，比例更高。）在兩屆國會之間，沒有研究生學(xué)歷的國會議員數(shù)量從87%降至50%。兩院中有10名議員在其個人簡歷中宣稱持有博士學(xué)歷，占2%。其中1人最終被確認持有一家巴基斯坦野雞大學(xué)的假博士學(xué)歷。相對于上一屆國會，在民盟國會中，擁有法學(xué)學(xué)歷的國會議員（法學(xué)本科或者法學(xué)碩士）的比例顯著提高。許多律師早年就已經(jīng)加入民盟。同時，民盟國會中持有醫(yī)學(xué)學(xué)位的民選國會議員數(shù)量高于上一屆國會。

持有大學(xué)學(xué)歷并不等于國會議員就是更好的立法者，能夠撰寫法案、精明地檢查預(yù)算文件。發(fā)展中國家的立法機構(gòu)經(jīng)常充斥缺乏精英教育履歷的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人。在緬甸，較高的學(xué)歷在過去幾十年里相對罕見。多位民族武裝及共產(chǎn)黨武裝領(lǐng)導(dǎo)人在2010年，甚至2015年選舉之前，多年來忙于和軍方作戰(zhàn)。許多人因此被排斥在緬甸國內(nèi)的高等教育之外。此外，還有許多政治人物和官員的學(xué)歷屬于地質(zhì)、植物學(xué)、動物學(xué)和化學(xué)學(xué)歷，與立法工作所需訓(xùn)練缺乏直接關(guān)聯(lián)。

（五）職業(yè)背景

考察議員的社會職業(yè)背景首先能夠反映國會精英的社會板塊來源，而后反映立法部門的專業(yè)化程度以及議員愿意投入立法工作而非自己的其他外部活動的時間。鞏發(fā)黨國會492名當選國會議員宣稱的職業(yè)概況的最有趣的特點在于，與成見相反，他們中只有少數(shù)人涉及軍方背景。軍方退役人員僅構(gòu)成2011-2016年當選鞏發(fā)黨議員的一小部分：其中代表院21人，民族院21人，僅占文職國會議員的12.4%。

如果計入兩個議場總共166名軍方委任議員，就有227名代表具有軍方背景，相當于鞏發(fā)黨國會約1/3。前安全官員在2015年選舉后數(shù)量進一步減少。其中約有150名退役軍官候選人在選舉中被民盟和民族政黨政治人物擊敗。只有23名退役軍方和警察進入后軍政府時代的聯(lián)邦國會：代表院16人，民族院7人。由此僅占新國會的不足5%。

2010-2015年進入聯(lián)邦國會的大部分文職代表牽涉商業(yè)和貿(mào)易背景。在鞏發(fā)黨國會中，141人或28.6%當選國會議員擁有商店，或?qū)儆谏倘恕①Q(mào)易商、業(yè)主或者商業(yè)公司的經(jīng)理人。在民盟立法機構(gòu)中，店主、貿(mào)易商和碾米廠主再度成為主導(dǎo)集團。其比例達到161名國會議員，相當于民選國會板塊的1/3，即32.8%。2011-2012年民盟代表首次加入國會時，這類商業(yè)人員多數(shù)并未做好犧牲本人業(yè)務(wù)，全職投入立法工作的準備。

隨后是來自教育界的專業(yè)人員。在鞏發(fā)黨國會中，83名當選議員（16.0%）是老師、校長、大學(xué)講師或者私營輔導(dǎo)。在民盟國會中，其數(shù)量下降到71人（14.5%）。在教育從業(yè)者之后，是公務(wù)員、公共行政人員和稱為職業(yè)“政客”的人物，他們的職業(yè)生涯始于政治官僚機制，比如：強大的大型黨派，比如從前的緬甸社會主義綱領(lǐng)黨、聯(lián)邦鞏固與發(fā)展協(xié)會（the Union Solidarity and Development Association, 簡稱USDA），1988年以來，也包括全國民主聯(lián)盟。鞏發(fā)黨國會時期共有81名議員屬于這一范疇，占16.5%。在民盟國會，該數(shù)字下降至40人，占8.1%，主要原因是鞏發(fā)黨和緬甸社會主義綱領(lǐng)黨的繼承組織“全國團結(jié)黨”的選舉表現(xiàn)不佳。昂山素季也屬于“職業(yè)政客”范疇，2012年和2015年，她在國會的個人自傳中均自稱職業(yè)“政治家”。

兩院中最大的來源變動出現(xiàn)在法律領(lǐng)域。在現(xiàn)代民主體制中，律師大量參與選舉制議會，特別是北美和印度。但在緬甸，鞏發(fā)黨國會中只有27名當選議員來自法律行業(yè)，占5.5%。民盟領(lǐng)導(dǎo)的國會有44人，占9%。民主國會體系越鞏固，律師和法律專家躋身立法機構(gòu)的數(shù)量越多。這可能會發(fā)生在緬甸，但僅從反對黨的勝利得出這些結(jié)論，但民盟的確具有吸引律師（以及媒體人）的傳統(tǒng)。

醫(yī)療行業(yè)出身的議員，包括藥劑師和獸醫(yī)占鞏發(fā)黨國會的8.3%，即41名國會議員；民盟國會為58人，11.8%。來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)場行業(yè)的立法人員從鞏發(fā)黨時代的8.1%，即40人，增加到2016年的57人，11.6%。民用工程師和工業(yè)家在兩屆議會中都屬于邊緣力量，鞏發(fā)黨議會中只有4人，民盟議會中6人。9名記者和作家加入民盟國會，占1.8%，而鞏發(fā)黨國會中只有2人。最后，盡管有2015年選戰(zhàn)的媒體聚焦，但只有以下部分民盟議員自認為屬于藝術(shù)家或者詩人；7人宣稱從事與藝術(shù)和文化有關(guān)的職業(yè)，相比，前鞏發(fā)黨國會中則有5人從事這類職業(yè)。

表8 近距離觀察軍方委任議員

院軍方議員的86%、民族院軍方議員的91%屬于緬族。約6名議員屬于半緬族，12名軍官屬于若開人、撣族和克倫族各1人。最高軍銜最初為準將，從2016年開始為少將，高級軍銜是有用的，盡管實踐中上校一類的中級軍官作用明顯。2011年，5名陸軍上校成為兩院中的最高級別軍官。2012年補選及民盟進入國會以后，軍方開始強化其國會團隊，任命4名準將和14名上校進入兩院議場。2016年，升格為3位少將、11位準將和10位上校。2012年的所有軍方委任議員毫無例外都是大學(xué)畢業(yè)生，擁有至少文理科本科或者醫(yī)藥專業(yè)的同等學(xué)歷。31人（30%）擁有碩士或者同等學(xué)歷。鑒于他們在被委任時的專業(yè)特點，國會里有一群特色明顯的“管理類軍官”和軍事官僚。其中還有就職于某個總參謀部辦公室的區(qū)域指揮官副職、總參謀部和總后勤部各局的首腦、副首腦以及總參謀部軍官。許多軍方議員來自緬甸軍的各種訓(xùn)練和教育機構(gòu)，代表院中有28人（25.5%）、民族院中有9人（16%）。還有4名準將屬于軍港重要訓(xùn)練學(xué)校的首腦，26名其他軍方委任議員屬于教官，或者軍事學(xué)院講師。對前任副國防部長而言，軍方委任議員的這種特點不足為奇。其表示：獲選進入聯(lián)邦國會的軍方議員獲得良好教育，且精通國務(wù)和政策事務(wù)。外界猜測軍方將繼續(xù)委任訓(xùn)練完備、經(jīng)驗豐富的武裝部隊高官或者從國防學(xué)院畢業(yè)的年輕軍官進入新一屆國會。

四、代表與選區(qū)服務(wù)

民選代議機構(gòu)是建立對人民負責政府的多種方法之一。國會旨在傳遞民眾的認可，即便人民并未選舉國會成員，比如英國的上議院。因此，國會必須解決民眾表達的各種顧慮和提出的問題。大量涉及國會的研究指出，民眾要求國會代表作為選區(qū)的“代理人”，有時甚至是“仆人”。國會成員履行代表職責的程度、規(guī)律和效率，與被代表人的互動，以及完成選民期待其履行的職責，構(gòu)成立法工作及立法機構(gòu)合法性的指標。

本部分內(nèi)容將聚焦選區(qū)期待當選代表從事的3種主要活動。首先，當選代表必須與選區(qū)建立直接定期聯(lián)系。他們必須傾聽選民的不滿和訴求，并向選民報告自己的工作。其次，選區(qū)期待議員在政府高級層面表達選區(qū)的聲音，確保執(zhí)政者了解選區(qū)的想法與顧慮。最后，代表負責確保為選區(qū)爭取新的資源，阻止既有資源流失，更宏觀的任務(wù)還包括為支持者提供各種服務(wù)，尤其是在議員期待連任的情況下。

本部分采取定性而非定量的路徑，根據(jù)2013年以來對民選議員的采訪進行匯總抽樣分析，盡管并未窮盡所有情況。但研究指出，2011年第一屆后軍政府議會以來，國會議員與其選區(qū)之間的關(guān)系正在出現(xiàn)一種漸變。

（一）接觸選區(qū)

無論何黨成為執(zhí)政黨，國會必須就其活動告知公民。人們因此期待議會機構(gòu)開展廣泛的公眾接觸，后者為此普遍建立旨在接觸公眾的公關(guān)部門。緬甸聯(lián)邦國會在推動民眾了解其活動方面還有許多有待改進的領(lǐng)域。此外，對于民選代表個人，人們還期待他們能夠接觸自己的支持者與選區(qū)，如果議員對連任還有期待的話。無論是本人直接接觸選區(qū)還是通過信件、電話以及更新潮的社交媒體，國會議員必須投入時間接觸公眾。他們必須定期從其選舉基地獲取信息，并將這些信息轉(zhuǎn)換成立法或者政治活動。他們還需定期向選區(qū)匯報自己在國會為選區(qū)所做的工作。一位來自仰光的民盟議員曾自豪地表示“我每周末都回選區(qū)”。

與早前的鞏發(fā)黨立法機構(gòu)不同，多數(shù)受訪者現(xiàn)在給人的印象是，他們清楚民選代表必須與選區(qū)建立紐帶，按他們的說法就是“我的人民”。即便是被稱為高高在上的鞏發(fā)黨要員，在他們掌握的此前一屆立法機構(gòu)中，也都形成了一套說法，強調(diào)隨時準備為自己的人民投入時間和資金。作為第二屆后軍政府時代國會，民盟為新議員制定了嚴格的規(guī)則和密集的日程表，對選區(qū)靠近內(nèi)比都的議員要求尤其嚴格。較為年長的議員開始抱怨根據(jù)民盟在國會休會期間的要求，必須進行沒完沒了的村莊訪問工作，參與選區(qū)的會議和黨內(nèi)活動，盡管下一次選舉是4年以后的事。

在議員的來源選區(qū)建立地方辦公室是一種與選區(qū)互動的有效方式。2010年以來，緬甸兩個主要政黨——民盟與鞏發(fā)黨的成員習(xí)慣性地運用其黨內(nèi)的分部辦公室實現(xiàn)前述目標。這是當代緬甸僅有的兩股具備組織深度、在全國所有政治層級支持其候選人和當選代表的政治力量。尤其是民盟，該黨指令全國和區(qū)域議員盡量利用分黨部，而非建立獨立的地方辦公室。①民盟運用不授薪志愿者，通常是忠誠的地方黨員，負責這些辦公室的日常維護。根據(jù)鞏發(fā)黨在此后國會（2011-2016）中幾位議員展示的政治影響力和財政獨立性，2010年以來的鞏發(fā)黨紀律似乎相對松懈。許多鞏發(fā)黨議員在來源區(qū)有足夠的勢力，能夠運用自己的私宅作為辦公室。無論是分黨部還是私人辦公室，這都是議員傾聽選區(qū)訴求、接電話、收信或者聽取批評的地方，他們必須把這些批評和和不滿意見轉(zhuǎn)換為政治或者立法活動。

但是，在兩屆后軍政府時代的立法機構(gòu)中，對多數(shù)普通后座議員、偏遠選區(qū)代表或者小型政黨而言，建立辦公室都是奢侈的。維持一個地方辦公室兼顧內(nèi)比都的聯(lián)邦國會工作，不僅需要可靠的地方工作人員代理辦公室的日常行政工作，還需要資金。來自偏遠選區(qū)的議員在國會開會期間，可能無法仿效仰光、曼德勒或者馬圭議員的常規(guī)，每周末返回選區(qū)并逗留數(shù)日。盡管內(nèi)比都地理上處于緬甸中心區(qū)域，但緬甸境內(nèi)的運輸能力有限，成本高昂。2016年，一張內(nèi)比都-仰光的往返車票約150,000緬元，約合115美元，價值相當于一名議員月薪的15%。②2011-2015年，聯(lián)邦國會議員月薪300,000緬元，而后在2015-2016財政年度，達到100萬緬元。國會開會期間，每位議員還將獲發(fā)20,000緬元（2015年以前是10,000緬元），支付食宿和交通費用。同時，國會還有預(yù)算用于支付每屆國會例會會期開始到結(jié)束時，往返內(nèi)比都和選區(qū)的差旅費。選區(qū)位于緬甸中部區(qū)域的議員優(yōu)勢明顯，尤其是在立法議程密集，常會時間延長的情況下。在沖突區(qū)域，旅行限制、地雷和戰(zhàn)斗一類的安全問題，也加劇開辦和維護地方辦公室的困難。

代表院管理的開發(fā)基金為國會議員提供了頻繁聯(lián)絡(luò)選區(qū)的重要機制。這是2014年鞏發(fā)黨國會制定的計劃，此后迭經(jīng)修改，實踐證明，該計劃相當受國會議員歡迎。在代表院辦公室的監(jiān)督下，《選區(qū)發(fā)展基金法》（the Constituency Development Fund Law，詳細內(nèi)容參見表9）授權(quán)在全國330個選區(qū)開展一年期的小規(guī)模發(fā)展項目。根據(jù)該法，國會將在每個市鎮(zhèn)建立執(zhí)行委員會討論和起草建議，并監(jiān)督這些公共建設(shè)項目。委員會由選區(qū)的4名國會議員之一擔任主席，該議員通常來自聯(lián)邦國會。

這種新計劃為每個選區(qū)討論基礎(chǔ)設(shè)施需求創(chuàng)造了新機會，也推動議員與全國各選區(qū)內(nèi)多數(shù)村莊和市鎮(zhèn)行政部門的頻繁互動。這一制度也有利于同選區(qū)，但是分屬國會民族院和代表院的多位議員之間的對話。如果這些議員分屬不同黨派，這種對話原本較為困難。2014年建立以來，選區(qū)發(fā)展基金機制逐年強化，選區(qū)內(nèi)部的討論也日漸條理化。議員們現(xiàn)在通常與工程師、建筑師、私營企業(yè)主以及市鎮(zhèn)和村莊的領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商。但是可以肯定，國會議員與所屬選區(qū)的互動工作，在某些偏遠選區(qū)依舊有限。當?shù)氐膰鴷h員在國會會期內(nèi)經(jīng)常不在，而當?shù)氐墓倭艡C構(gòu)依舊懶散。

最后，只有少數(shù)國會議員使用最新高科技聯(lián)絡(luò)選區(qū)。現(xiàn)代自由民主社會中的立法人員不僅擁有個人網(wǎng)站，還有臉書和推特賬號，以及成群的實習(xí)生協(xié)助答復(fù)所有信息。在緬甸，公眾人物、政黨和地方政治人物日益求助于即時通訊工具，其中最重要的就是臉書。對于期待與國會議員或者政治人物聯(lián)絡(luò)，精通網(wǎng)絡(luò)的緬甸記者或者積極從事政治活動的城里人，臉書賬號已經(jīng)成為慣用的電子郵箱。鞏發(fā)黨國會時代，代表院的發(fā)言人吳瑞曼就是一位著名且熱心的臉書用戶。退休陸軍上校、鞏發(fā)黨國會議員拉瑞（Hla Swe）也以其網(wǎng)上的惡毒評論著稱。然而，盡管緬甸的智能電話發(fā)展蓬勃，但許多選區(qū)的網(wǎng)絡(luò)滲入程度低下。在農(nóng)村區(qū)域，普通緬甸民眾難以獲得新技術(shù)。社交媒體通常屬于國會議員和外部觀察者，特別是他們國內(nèi)和國際媒體之間的溝通渠道?？傊?，選區(qū)選民傾向通過電話、信件和訪問國會議員的本地分黨部，實現(xiàn)與本區(qū)代表的接觸。一位民族院的民選民盟代表半開玩笑半惆悵地表示：“他們一有問題，想給我電話就給我電話。”

（二）代表選區(qū)

近年來，還出現(xiàn)了公民表達觀點、爭取利益和監(jiān)督政府活動的替代路線，其中特別強調(diào)通過民主程序、公民和公民社會倡議或者地方公眾咨詢。不過，代表大會依然提供公民與選民發(fā)聲的最常見機制。2011-2016年的代表院發(fā)言人瑞曼曾經(jīng)提倡對于國會機制的這種認識。在瑞曼任期的初期，他廣泛地前往農(nóng)村，向民眾傳遞代表院是“你們的國會”這樣的信息。在2012年補選之后的講話中，他對新議會進一步闡述了這一信條：

民選國會代表將通過宣布人民的聲音就是國會的聲音，人民的意愿就是國會的意愿以及人民的需要就是國會的任務(wù)，滿足人民的意愿和需要。

一位當選后軍政府時代首屆國會議員的欽族律師，曾經(jīng)比喻國會是“人民的空間”，他曾表示，國會內(nèi)的講話有如在法庭陳述，選區(qū)選民就是被代理人，國會是議員保護前者的權(quán)利，對抗侵犯性的強大機構(gòu)。在緬甸社會各層面中，最期待政府高層傾聽訴求的是非緬族群體。2010年和2015年的競選活動被視為少數(shù)民族的機會，他們借此能夠推動其爭取民族權(quán)力與自由，同時譴責社會、文化和政治層面處于主導(dǎo)地位的緬族對少數(shù)民族的歧視。

克欽、阿儂族、傈僳族、孟族、撣族、欽族、若開族國會議員在2010年和2015年選戰(zhàn)，以及此后的國會工作中，都強調(diào)非緬民族參與公眾討論的重要性。來自非緬民族政黨的政治人物參與2010年以來緬甸立法機構(gòu)活動的主要動機，似乎在于確保被遺忘的非緬民族聲音出現(xiàn)在國家的新權(quán)力大廳里。緬甸的新國會機構(gòu)已經(jīng)構(gòu)建了一個公共辯論的空間，也是一個眾多非緬民族早在2010年就已經(jīng)決定參與的空間，盡管當時圍繞被軍方完全控制的選舉程序，充滿分歧。不過，2010年并非政治覺醒的年份。緬甸的非緬民族早已通過多種途徑實現(xiàn)其身份斗爭政治化，包括武裝顛覆，以及自獨立以來，建立多個合法的民族政黨。

上述情況也反映了紐約大學(xué)政治學(xué)教授坎錢·珊德拉（Kanchan Chandra）在印度看到的現(xiàn)象。他指出，少數(shù)民族和受壓迫民族有一種偏好本族，為本族講話和尋求本族協(xié)助，而非關(guān)注全國或政治國家需求的天然傾向。作為鞏發(fā)黨國會中的欽族代表，“我希望突出本民族人民的聲音，政府從未關(guān)注欽族人的需要?！蓖瑯?，若開邦國會議員從不諱言其渴望利用國會空間作為推動其民族-宗教特殊性的平臺，同時還借機譴責鞏發(fā)黨國會中的羅興亞少數(shù)民族代表。在若開人眼里，羅興亞人長期被視為緬甸民族國家的外人。

在全國性會議上表達本族人民的訴求是一方面，被公眾看到自己在履行代表職能的效果會更好。前后兩屆國會中的議員廣泛運用國會中的儀式性提問（相關(guān)問題他們必須提前兩周提交），以及涉及來源選區(qū)的動議。一位來自欽邦、入選鞏發(fā)黨國會的退休海軍軍官喜歡參加國會，因為這樣一來，只要參加例會，他就能夠在全國電視和報紙上露臉。他的選民因此可以注意到他多么“勤快”地維護前者的利益，并在遙遠的國家首都。①他尤其積極強調(diào)欽邦運輸基礎(chǔ)設(shè)施的慘狀。在2015年的季風(fēng)季節(jié)里，欽邦運輸系統(tǒng)遭遇洪水和滑坡影響。在國會代表所屬選區(qū)也意味著在公開出鏡時穿著民族服飾。國會的規(guī)則與儀式要求除軍方委任議員外，所有代表在全體例會時必須穿著本民族、本選區(qū)民族或者本黨所屬民族（如果所屬黨派是非緬民族政黨，或者具有某種歷史意義的服裝，如民盟的黃棉布對襟外衣。）傳統(tǒng)服飾。比如，在鞏發(fā)黨國會代表撣邦某選區(qū)的緬族議員耶吞（U Ye Tun）始終穿著撣族而非緬族服裝。盡管有些頭飾令人不舒服，但所有的受訪人都強調(diào)民族服裝的重要性，不過比起呈現(xiàn)聯(lián)邦國會的全面代表性，服飾更有助于突出代表在議場的可見“表現(xiàn)?！?/p>

（三）服務(wù)選區(qū)

選民期待一位新當選的官員服務(wù)選區(qū)，在爭取新資源的同時，避免既得利益流失。選民可能期待過高。同時，選民也更關(guān)注國會議員對選區(qū)的服務(wù)，而不是在全國性立法工作領(lǐng)域的效果。公民和選民可能具備更宏觀的意識形態(tài)和政治考慮，比如恢復(fù)緬甸的民族制度，但更重要的是他們對學(xué)校、醫(yī)院、道路以及帶來工作的工廠、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域的具體需求。正如俗語所說，政治屬于本地。

多數(shù)受訪者認為，選區(qū)選民的要求以當?shù)氐膫€別性問題為主。人民譴責市鎮(zhèn)官僚的行為；村民們抱怨自己的路邊小村莊從未獲得公共電力服務(wù)，季風(fēng)摧毀的橋梁從未獲得維修，還有土地被國有公司或者地方駐軍侵占，等等。

國會議員，尤其是聯(lián)邦層級的議員日益被村莊首腦和普通公民視為“服務(wù)推動者”。首屆鞏發(fā)黨國會代表院議員耶吞顯然很享受發(fā)揮這種作用的過程。他被視為地方上的“實干家”，一個有能力采取行動的人物，因此在 2010年被推到權(quán)力高層。耶吞笑稱：“人民希望我替他們找工作?！?/p>

表9 選區(qū)發(fā)展基金

根據(jù)表9描述的選區(qū)發(fā)展基金，廣受民選議員歡迎。①幾年來，緬甸還有其他國家資助項目，包括1960年建立、2014年廢除的“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基金”（the Regional Economic Development Fund）、“扶貧基金”（the Poverty Reduction Fund）以及“農(nóng)村發(fā)展基金”。毫無疑問，發(fā)展基金的聯(lián)合管理體制意味著激烈的博弈與妥協(xié)，尤其是在 4名管理代表分屬不同政黨的情況下。2015年民盟取得壓倒性選戰(zhàn)勝利以來，該因素的效果減弱。2013年創(chuàng)建選區(qū)發(fā)展基金以來，大批接受采訪的緬族議員對基金評價正面，并表示急于利用這些“豬肉罐”（對于這種政治分配手法的蔑稱）機會。許多人為自己利用選區(qū)發(fā)展資金開展的選區(qū)工作辯護，表示屬于本選區(qū)的市民或者村民現(xiàn)在可以看到議員帶來的實惠。

鞏發(fā)黨國會時代的克欽族代表堆布（Daw Doi (Dwe) Bu）為其對所屬選區(qū)的貢獻感到自豪。表示，多虧選區(qū)發(fā)展基金，她才能為克欽邦北部的邊遠選區(qū)因姜揚（Injangyang，屬于密支那縣）帶來太陽能板。她還為當?shù)亟ㄔO(shè)了3所小學(xué)。但堆布的工作并未產(chǎn)生政治回報，其最終于2015年落選。堆布并非個例。2015年選戰(zhàn)中，只有不到13%的上屆國會議員連任。這種情況也表明，選區(qū)發(fā)展基金導(dǎo)致賄選的觀點不太成立?！柏i肉”當然經(jīng)常被視為一種政治而非經(jīng)濟發(fā)展工具。選區(qū)發(fā)展基金項目自始也遭到部分議員和跨國公民社會組織的批評。然而，很難在新立法執(zhí)行后不久，憑借唯一一次相對自由的普選，在“豬肉”分配、分配性政治、腐敗、回旋和最終連任之間建立聯(lián)系。

就實際情況看，民盟在2016年控制聯(lián)邦國會以后，選擇延續(xù)選區(qū)發(fā)展基金法。人們認為這項政策直接授權(quán)民選議員為所屬選區(qū)帶來有形利益，盡管具有選擇性。一位若開議員甚至感嘆“每個選區(qū)每年100萬緬元不夠”。延續(xù)這項民選代表青睞，而國際組織基于制度的天然政治風(fēng)險不太支持的制度，關(guān)鍵在于在選擇流程和項目完成審核時，找到正確的問責形式。

五、立法

國會負責立法，其負責制定和修改法律，研判舊的立法以求改變或者廢除，并籌備新法。立法也是國會代表的確定職能之一。行政和立法分支之間的憲法權(quán)力平衡，選舉系統(tǒng)以及國會議員的行為和專業(yè)將足以決定一個國會制定或不制定法律。此外，代表制會議對于制定立法建議的控制程度，其考慮和監(jiān)督活動，都表明立法機構(gòu)相對于其他政府分支，實現(xiàn)的獨立程度。

2008年憲法建立了一個對緬甸而言全新的混合總統(tǒng)制，賦予行政權(quán)分支和聯(lián)邦總統(tǒng)在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)角色。憲法期待源自行政權(quán)分支的“公共”或“政府”法案將構(gòu)成聯(lián)邦立法機構(gòu)討論的多數(shù)草案來源。憲法第95-102條（規(guī)范立法機構(gòu)總體）、第136-140條（規(guī)范代表院）和第156-160條（規(guī)范民族院）對聯(lián)邦立法機構(gòu)的立法流程進行了寬泛的規(guī)劃。每個議場大體相似的程序細化了流程，有關(guān)內(nèi)容詳見本文第一部分的第一小節(jié)：2008年憲法的規(guī)定。

（一）鞏發(fā)黨國會的立法動態(tài)（2011-2016）

2011-2016年，鞏發(fā)黨控制的聯(lián)邦立法機構(gòu)的這5年立法實踐，可觀察出以下3點：（1）行政分支決定并控制立法議程，留給國會啟動決策倡議的空間不大；（2）立法機構(gòu)傾向過度立法和過度聚焦其立法職能，影響過會的其他功能與職責；（3）立法起草流程不足，盡管多數(shù)國會議員的專業(yè)化進展迅速。當然，平心而論，鑒于緬甸20世紀50年代以來的國會和組織專業(yè)知識缺位，這已經(jīng)是可以期待的最好模式。

首先，2011年和2016年的聯(lián)邦國會很少啟動決策流程。在鞏發(fā)黨國會制定的232部法律中，多數(shù)最初是由行政部門，或不屬于立法分支的聯(lián)邦級別實體，如聯(lián)邦選舉委員會或總檢察長辦公室籌備的。兩院或兩院大會討論的法律草案，僅有少數(shù)來自議員個人動議。2008年憲法為議員個人或者反對黨議員提供了提交“個人議案”的充分空間。但個人議案制度很少獲得實踐，也很難通過整個立法流程，成為制定法。許多準備不佳的個人議案終結(jié)于動議階段，或者成為其他草案或者法律的修正部分，或者只是每日例會的一個問題。許多議案直接被否決，其他則從未獲得國會議長批準進入每日議程表。

盡管鞏發(fā)黨國會看起來很忙甚至是極度活躍，但實際上在制定法律領(lǐng)域相當“被動”。相對于起草原創(chuàng)立法，鞏發(fā)黨時代的國會議員利用動議、質(zhì)疑和修訂作為他們青睞的立法工具。討論、批評及偶爾駁回政府部門提出的草案被他們視為一種更簡單的流程。此舉允許不了解在論草案的議員依然能夠挑出自己關(guān)注的議題，或者嘗試在草案中加入其所屬選區(qū)喜歡的觀點，而無需全年考慮復(fù)雜的立法草案。而且議員不了解草案的情況司空見慣。

但是，從鞏發(fā)黨國會的早期例會開始，也有少數(shù)議員以獨立起草草案為榮，包括來自民盟和全國民主力量的代表。早在2011年8月，當時的鞏發(fā)黨副主席泰吳就曾向代表院提交一份聚焦農(nóng)地使用問題的草案。2012年7月，鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的代表院法案委員會主席坤邁（Khun Myatt）提交一份草案，旨在推動保護緬甸非緬族群體的新立法。

但是，聯(lián)邦政府主導(dǎo)立法進程正在制度化的趨勢并非失常現(xiàn)象。在多數(shù)民主體制的立法機構(gòu)中，有一種非正式的“90%規(guī)則”。根據(jù)這項規(guī)則，政府控制立法議程的至少90%；同時，進入國會討論內(nèi)容的至少90%此后被采納為法律。除非2008年憲法修訂，緬甸國會不會有太多自主啟動立法的空間?？傊?，后軍政府時代的緬甸采用了一種混合總統(tǒng)制，其政治階層并未獲得足夠支持，以便轉(zhuǎn)向活躍的、20世紀50年代的威斯敏斯特風(fēng)格國會。

其次，多數(shù)國內(nèi)與國際觀察者似乎都認為，鞏發(fā)黨國會過于關(guān)注制定和修改法律，影響其他國會職能發(fā)揮。2011年1月-2016年1月，3院共通過232份立法，年均46部。但是這種較高額數(shù)據(jù)背后，根據(jù)表10披露，約45%的新法，或105部法律實際上純屬法律修訂，甚至屬于第2-3次重復(fù)修訂早前的立法。此外，2016年1月之前通過的17部法律（7.3%）屬于單純廢除既有法律的法案，并未增加任何新文本。以上活動都不要求冗長、徹底、詳細的國會討論。廢除現(xiàn)有法律的法案不過就是一頁紙。同時，多部新法律建基于現(xiàn)有法案，只有措辭和題目不同。但這些法律被視為新法，并未被標注為“修訂法”。比如，就2015年的《佛教徒女性婚姻法》（the Buddhist Woman Marriage Law）而言，該法修改、更新并擴大了1954年的《佛教徒女性特別婚姻與繼承法》（the Buddhist Women’s Special Marriage and Succession Act of 1954）。總體而言，這意味著鞏發(fā)黨國會批準的232部法律中，只有不足 1/2屬于首屆后軍政府時代各種機構(gòu)籌備的全新法律。其中，有 16部法律（6.9%）屬于授權(quán)性的預(yù)算相關(guān)法律（年度“資金法案”或者預(yù)算法），有全國性計劃法案和年度補充預(yù)算法補充。

表10 2011-2016年鞏發(fā)黨國會歷次會議通過的法律數(shù)量

第9次例會，2014年1-3月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第10次例會，2014年5-11月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第11次例會，2014年9-11月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第12次例會，2015年1-8月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第13次例會，2015年11-2016年1月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律總數(shù)現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律22 9 1 1 5 9 1 2 0 12 2 56 25 2 43 23 1 232 105 17

鞏發(fā)黨國會的過度立法，尤其是2015年1月-2016年1月的最后兩次常規(guī)例會期間的立法活動，無益于國會職能，特別是內(nèi)比都拖沓的全體會議妨礙了國會議員的其他代表職責行使，以及監(jiān)督其他權(quán)力分支的工作。這種模式，導(dǎo)致各院的法案委員會負擔過大，這是憲法授權(quán)的最關(guān)鍵委員會，也導(dǎo)致委員會的成員和幕僚團隊壓力過大。宏觀的立法起草流程同樣存在模糊。在初期的幾次例會中，法律草案很少向公眾公開，以便開展初始評論與討論。相反，內(nèi)閣迅速向國會提交法案，法案委員會成員甚至不知道法案此前如何籌備。就好的一面而言，強烈聚焦緬甸400部存在問題的現(xiàn)行法，嘗試處理、修改或者廢除其中草擬不善、過時的或者鎮(zhèn)壓性法律，表明后軍政府時代首屆國會的一種健康傾向。情況表明，一種考慮拆解舊式維權(quán)結(jié)構(gòu)的意愿，同時也有益于改善法律體系。第一屆后軍政府國會成功把自身塑造成一個“立法改革”的通道，并引發(fā)緬甸政府治理結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟領(lǐng)域的某些改變。

此外，法律討論以及鞏發(fā)黨國會所通過法律的質(zhì)量相對低劣。國會議依然是一個脆弱的機構(gòu)。制度的和組織的專業(yè)知識遺失已久。緬甸的新立法機構(gòu)最初也暴露了缺乏技術(shù)和政治能力制定具有潛在長期影響的穩(wěn)健立法的能力。在各種失誤中，錯誤和疏忽曾多次迫使國會重新制作副本。2011年重建以來，低效率就成為兩院立法體制工作的特征。但平心而論，鑒于緬甸的威權(quán)主義遺產(chǎn)和數(shù)十年的代議政治空白，前述局面不足為奇。國會和政府的表現(xiàn)取決于所通過法律的質(zhì)量而非數(shù)量。通過大量法律，特別是草擬不善的法律，無助于提高立法功效。

2010年，多數(shù)民選國會議員匆忙加入立法工作。其中許多人因此在當選以后，理所當然地對立法工作意興闌珊。其他在2010年參選的人（或就民盟的情況看，是2012年或者2015年）也承認他們加入國會的主要目標是作為所屬選區(qū)的公共發(fā)言人，而非參與新法律起草和辯論工作。此外，克欽邦團結(jié)與民主黨主席（Hkyet Thing Nan）曾抱怨，如果沒有一個活躍的黨務(wù)機制提供法律專家和專業(yè)支持，小型政黨的議員和獨立后座議員很難獨立撰寫合適的法案文本。因此，鞏發(fā)黨時代多數(shù)聯(lián)邦級別議員屬于沉默、忠誠的后座議員，而非積極的“立法者”意義上的國會議員。

（二）國會行動主義

立法低效和步驟錯誤并不等于首屆后軍政府時代立法機構(gòu)沒能推動緬甸改善治理。多位觀察員指出，應(yīng)當重新評估新國會的政治意義。新立法分支在21世紀10年代引導(dǎo)后軍政府“改革”的嘗試中，表現(xiàn)出值得稱道的積極性，盡管主要成員都來自前軍政府。

2011-2016年提出的多數(shù)立法觸及廣泛的社會經(jīng)濟事務(wù)，范圍覆蓋照顧兒童、外國直接投資、農(nóng)業(yè)貿(mào)易，也包括收入稅、仲裁和腐敗。多部法案嘗試廢除威權(quán)時代的酷法。比如，國家法律與秩序恢復(fù)委員會1996年6月制定的法律《保護和平與全面移交國家職責以及成功履行全國大會功能抵制動蕩與反對法》（the Law Protection the Peaceful and Systematic Transfer of State Responsibility and the Successful Performance of the Functions of the National Convention against Disturbances and Opositions）。該法旨在懲罰任何批評全國大會和1992-2008年軍政府控制下的憲法制定流程的舉措。軍政府曾冷酷執(zhí)法，對政治異見執(zhí)行20年以上監(jiān)禁并沒收財產(chǎn)。2013年1月，鞏發(fā)黨國會在聯(lián)邦總檢察長向民族院提交議案以后，廢除該法。

類似情況還有 1909年的《笞法》。該法在英屬印度全境內(nèi)執(zhí)行體罰制度，2014年 7月被廢除。2013年1月，登盛總統(tǒng)廢除國家法律與秩序恢復(fù)委員會禁止任何形式公開示威活動的1988年第2號命令，國會隨后于2011年12月倡議制定新立法，允許民眾和平集會。制定于1988年政變之后的2號命令禁止任何5人或以上集會。廢除該法的命令獲得歡迎，并且很快有多個公民社會組織以抗議方式進行測試。在引發(fā)案抗議的各種議題中，包括克欽邦的密松水壩項目和蒙育瓦附近的萊比塘銅礦。但在實踐中，法律仍然禁止未經(jīng)警察事先批準的公開示威。經(jīng)歷多個人權(quán)組織的爭取以后，法律在兩年后修改，這一過程也凸顯了威權(quán)主義守舊者與緬甸公民社會之間的權(quán)力過渡游戲。這一過程在2010年日趨激烈。聯(lián)邦議會于2013年開始討論涉及“種族與宗教”的4部法律時，許多公民社會組織將戰(zhàn)火引向內(nèi)比都街頭，并積極游說國會議員抵制草案。

其他鞏發(fā)黨國會批準的法律草案均涉及緬甸社會和法律改革。最終制定涉及媒體的新法律需要兩年辯論時間。2013-2014年，2013年第31號法律（通訊法）、2014年第12號（媒體法）、2014年第13號（印刷與出版法）都在兩院之間多次往返審議后通過。采納上述新媒體法有助于緬甸在“無國界記者”的媒體自由分級中提升地位。2010年，緬甸在178個國家中排名174，2016年排名升至143。

然而，警察和政府官員監(jiān)控媒體，騷擾記者、博客所有人以及政治人物的舉措并未停止。據(jù)報導(dǎo)，通過新法以來，多位記者被拘禁。實施逮捕所根據(jù)的法律中包含各種可以寬泛解釋的條款。其中，鞏發(fā)黨國會2004年1月通過的2004年第5號，即《電子交易法》（the Electronic Transactions Law）尤其突出，該法僅在2014年2月輕度修改。這部法律以及《電信法》中有多個條款涉及誹謗，并經(jīng)常被用于囚禁報紙的所有人和管理人以及報紙的雇員，同時還被廣泛用于逮捕博客所有人、社交媒體使用者以及任何參與公共活動的人。2016年民盟執(zhí)政以來，情況并無改變。

英治時期起草的 1907年《城市和農(nóng)村政區(qū)行政法》（the Ward and Village Tract Administration Law）成為軍方意圖的最佳縮影。軍方通過這部法律，試圖了解后軍政府時代城市和農(nóng)村政區(qū)的動態(tài)。2011年8月，內(nèi)政部長科科中將退出新法律草案，試圖修補旅客登機制度。草案于2011年9月在兩院進入討論，最終于2012年2月通過。新法與殖民時代立法并無本質(zhì)區(qū)別。規(guī)定繼續(xù)要求緬甸人向地方當局報備家里招待的客人。法律還保留對軍方控制的總行政部派往城區(qū)及農(nóng)村政區(qū)官員的廣泛授權(quán)。

鞏發(fā)黨國會的主要成就集中在經(jīng)濟事務(wù)立法方面，盡管所制定的新法主要被視為一種“有希望的開始”而非可行的完美法律框架。2011年至2012年初前3次例會通過的多份法律草案，意在改變國有化色彩濃厚的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。這些法案的文本中充斥各種弱點和錯誤，而且經(jīng)常是在2012年4月取消國際制裁時匆忙提交國會審議。但總體而言，聚焦經(jīng)濟事務(wù)的風(fēng)格得到外界好評。2012年10月制定的《勞工組織法》成為焦躁進入討論程序的法案。2012年制定的《環(huán)保法》表明內(nèi)比都的精英階層可能對國家迅速惡化的自然環(huán)境存在某種顧慮。更重要的是，法律推動緬甸遵守國際義務(wù)，成為多邊環(huán)境協(xié)議中的一方。

2015年12月，《外國直接投資法》（2012年第21號法）和《緬甸公民投資法》（2013年第18號法）進入修改程序。這兩部法律與《經(jīng)濟特區(qū)法》（2014年第1號法律）、《金融機構(gòu)法》（2016年第20號法律）均意在推動緬甸的經(jīng)濟自由化。同樣，《聯(lián)邦中央銀行法》（2013年第16號法律）有助于聯(lián)邦中央銀行試驗性控制貨幣政策?！渡鐣Ｕ戏ā?2012年第15號法律)和《最低工資法》（2013年第7號法律）旨在為緬甸勞工提供更多保護。2013年7月通過的《反腐敗法》（2013年第23號法律）未能盡如人意，其防止賄賂的機制過于軟弱。不過，在鞏發(fā)黨國會末期，多數(shù)國際組織和金融機構(gòu)都對前景表示樂觀，盡管立法活動仍然碎片化，缺乏確定性。首屆后軍政府時代的立法組織采取的初始措施，還是改善了人們對于2010年及此后緬甸宏觀經(jīng)濟前景和法律體系的看法。

（三）全國民主聯(lián)盟立法的初始形式（2016）

鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國會僅廢除了緬甸原本存在的某些鎮(zhèn)壓性法律。而更進步的新立法，以及對現(xiàn)有法律的修改舉措仍嫌軟弱，且沒能滿足國際民主化標準。因此，當新的立法機構(gòu)，現(xiàn)在由軍方傳統(tǒng)對手全國民族聯(lián)盟控制的國會首次于2016年2月召集時，外界的期望隨之提高。

但是，民盟國會的初期例會在立法表現(xiàn)方面看似成果不大。新國會過度關(guān)注上屆國會制定的、效果不佳的立法，并沒完沒了地修訂，此舉導(dǎo)致外界的批評也引發(fā)民盟執(zhí)政團隊調(diào)整人選。為了避免匆忙上馬起草質(zhì)量不佳的法律，民盟自2016年以來，對黨內(nèi)國會成員制定嚴格的紀律。如果沒有嚴格的黨紀和黨在國會的行動協(xié)同性，多數(shù)黨的國會成員，就可能像后軍政府時代首屆國會一樣，威脅政府的效率甚至生存。在權(quán)力過渡的宏觀背景下，黨還需要紀律迫使議員服從政府在選舉前做出的宏觀變革承諾。如果無法在議場內(nèi)建立紀律，國會也就無法有效支持政府。

民盟的舉動因此似乎旨在強化其內(nèi)部審核。局勢表明，2012年以來，所有民盟代表在咨詢黨的中央執(zhí)行委員會以前，被禁止提交草案，甚至不得向國會辦公室提出動議。2016年以來，民盟強化黨內(nèi)協(xié)同與忠誠的紀律工作更加強化。①報告這部分也暗示，民盟目前正在加強執(zhí)政后的黨內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此在未來一個階段內(nèi)，可能不會對軍方發(fā)動新的政治挑戰(zhàn)——譯者注。其相關(guān)工作比鞏發(fā)黨更有成效。這種成效源于民盟的高度中央集權(quán)化結(jié)構(gòu)。民盟的總體結(jié)構(gòu)從2016年3月以來，實際上掌握在昂山素季一人手中。決策流程也因此放緩。此外，還有一種更正面的發(fā)展趨勢。由于這項舉措，民盟可以更多聚焦新法案的初始起草工作，有時間開展討論，有時可以在國會新例會召開前幾周，也就是法案進入國會討論前，在黨內(nèi)官員、政府部長、公民社會組織和其他利益及集團之間進行討論。

如表11所示，民盟國會的首次例會（2016年2-6月）僅通過7部法律，第2次會議（2016年7-10月）8部，第3次（2016年11-12月）4次，第4次（2017年1-3月）5部。但是其中還包括修訂3部在5年內(nèi)已經(jīng)修訂4次的法律，分別是2016年第30-32號法律，內(nèi)容涉及國內(nèi)的省/邦和聯(lián)邦兩極投票?！?72】和鞏發(fā)黨時代一樣，2016年和2017年初討論的大部分法律（24部中的17部）并非原始草案，而是修改或者廢除現(xiàn)行法律的單頁措施。

表11 民盟國會前4次例會（2016-17年）通過的法律

2016年民盟國會首次例會的前幾天，國會致力于常規(guī)任命和修改對議會常設(shè)及專設(shè)委員會的授權(quán)修改。3月份，選舉聯(lián)邦總統(tǒng)的工作開始啟動，吳廷覺最終當選并組建民盟內(nèi)閣。而新國會首次通過的法案則令人驚訝，即編號2016年第26號法的《國務(wù)資政法案》，創(chuàng)設(shè)2008年憲法中并未提到的國務(wù)資政職位，從而繞過憲法旨在阻撓昂山素季，或者任何存在外國配偶或子女的緬甸人擔任總統(tǒng)的第59條f項。

而后，為了迅速兌現(xiàn)選舉承諾，民盟和鞏發(fā)黨前任一樣，著手廢除多項過時或者具有鎮(zhèn)壓性的法律。6部現(xiàn)行法律在首次和第二次例會中被廢除，其中包括2部臭名昭著的法律。1975年的《國家保護法》成為民盟廢除的第一部法律，該法由柰溫政權(quán)在1974年2月示威之后制定，這次事件發(fā)生在前聯(lián)合國秘書長吳丹葬禮期間。柰溫及其20世紀90年代及21世紀的繼任者，系統(tǒng)運用上述立法打擊整治反對派以及“顛覆分子”，包括針對昂山素季本人。廢除該項法律的法規(guī)是民盟通過的第二部法，2016年5月的2016年第27號法。此外還有1950年的《緊急措施法》（the Emergency Provisions Act），該法由緬甸獨立后的第一屆臨時議會制定，旨在壓制公眾支持共產(chǎn)黨和民族顛覆組織。該法也于制定66年后的2016年10月被廢除。

新的民盟立法機構(gòu)還啟動對另一部爭議性法律——《城市及農(nóng)村政區(qū)行政法》的討論。鞏發(fā)黨國會僅對該法進行表面修改。根據(jù)國際人權(quán)組織“40項權(quán)利”（Forty Rights）的觀點，2014年通過國會討論以來，該法日益成為阻止社會活動分子和公共示威參與者在全國活動的工具。軍方控制的內(nèi)政部抵制廢除該法的強硬態(tài)度迫使民盟妥協(xié)，轉(zhuǎn)而選擇修訂，從文本中廢除針對未就過夜客人向地方當局報告者的“半夜調(diào)查”。最終，民族院和代表院分別于2015年6月和9月同意廢除上述報告的義務(wù)。修正案于2016年12月成為法律。

2016年3月，民盟立法機構(gòu)開始討論減輕《和平集會與和平游行法》規(guī)定的罰則。該法由鞏發(fā)黨國會于2011年12月通過，并曾于2014年修改。但是定案仍未能符合國際標準。2016年11月，一位農(nóng)民由于在仰光市政廳前實施未經(jīng)批準的個人示威被捕。

最后，民盟國會還啟動討論經(jīng)濟議題，盡管態(tài)度謹慎。奧巴馬于2016年10月取消美國對緬甸經(jīng)濟制裁的同時，民盟控制的兩院通過涉及外國投資的立法，內(nèi)容旨在取代鞏發(fā)黨國會2012年制定的《外國投資法》和2013年制定的《緬甸公民投資法》。民盟國會同時還通過對《反腐敗法》的修正案，但是考慮到緬甸的社會背景，新版本對于“賄賂”和“貪污”的界定依然模糊。同時，基于其對社會議題的承諾，民盟還通過了處理年長者問題的社會立法。

民盟國會目前面臨兩大挑戰(zhàn)。首先，新國會的多數(shù)黨是否會延續(xù)鞏發(fā)黨啟動改革進程，繼續(xù)廢除緬甸獨立后制定的，旨在壓制言論和自由的鎮(zhèn)壓性法律？2016年，吳瑞曼領(lǐng)導(dǎo)的法律事務(wù)與特別議題評估委員會建議廢除或修改緬甸400部現(xiàn)有法律中的142部。此后，委員會又建議制定48部“優(yōu)先法律”改善緬甸的法律標準。但即便如此，還有許多限制基本自由的問題有待國會處理。聚焦公民權(quán)問題的國際及跨國組織已經(jīng)指出，其中包括和平集會和抗議法（盡管在2014年已經(jīng)修訂）以及2013年的《遠程通訊法》，兩部法律在2015年都曾被廣泛用于壓制批評意見。此外，有關(guān)組織還指出4部2015年制定，極端佛教組織大力推動，旨在保護緬甸主流民族和宗教的法律需要修改。

其次，對于緬甸民主化長期而言更重要的是，新制定的“理性”法律是否能夠妥善執(zhí)行？憑借雄辯的語言制定草擬完善、符合國際標準的法律是一回事，建立執(zhí)行這類新法的守則與實踐是另一回事。緬甸的司法系統(tǒng)幾十年來偏離成為有效、獨立的司法分支的軌道；僵化的官僚機構(gòu)，依然基本建基于庇護人與代理人的關(guān)系；還有自行其是的安全部門，這些機構(gòu)都可能無法有效執(zhí)行國會制定的自由主義新法律。

六、權(quán)力監(jiān)督

緬甸面臨經(jīng)歷漫長威權(quán)統(tǒng)治的新生民主體制的典型問題：即在監(jiān)督和自由多年空白以后，如何制衡行使權(quán)力的個人與機構(gòu)，并追究責任。在緬甸，和世界其他地方一樣，被統(tǒng)治者期待統(tǒng)治者接受責任追究，但是歸責需要審查、監(jiān)督、調(diào)查機制。

國會監(jiān)督構(gòu)成國會除代表和立法之外的第三大民主功能。立法部門最常見的監(jiān)督工具包括：（1）國會委員會；（2）專設(shè)委員會；（3）國會議員個人在回歸選區(qū)工作，或者國會全體會議儀式性“提問時間”提出的倡議。

“強”國會監(jiān)督意味著立法分支擁有監(jiān)督政府其他分支，特備是行政權(quán)分支的能力和意愿，并且有能力在必要時要求被監(jiān)督部門進行變革?！叭酢眹鴷O(jiān)督相反，意味著一個立法分支能夠?qū)嵤┏Ｒ?guī)行政制衡和篩選國家預(yù)算，但缺乏對行政權(quán)分支、公共部門以及防務(wù)領(lǐng)域行使有力政治控制的權(quán)威，或者意愿。最嚴重的情況，則是一種國會監(jiān)督完全缺位的狀態(tài)，呈現(xiàn)純粹“橡皮圖章”立法機構(gòu)特征的情況，比如1974-1988年緬甸社會綱領(lǐng)黨領(lǐng)導(dǎo)時期的國會。

緬甸2008年憲法第11條a項的規(guī)定導(dǎo)致立法機構(gòu)具有潛在的監(jiān)督職能：

主權(quán)的3個分支，也就是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)盡可能分離，并在彼此間行使相互控制、遏制和平衡功能。

表12 制衡體制在緬甸

代表院的副發(fā)言人一度承認，在第一屆后軍政府國會中，平衡活動多于制衡。不過，他認為，由于國會的行動主義，聯(lián)邦立法機構(gòu)通過平衡登盛總統(tǒng)新政府的權(quán)力與權(quán)威，保證了國會自身的權(quán)威。盡管兩個權(quán)力分支實際上都是2010年鞏發(fā)黨勝利的產(chǎn)物。鞏發(fā)黨內(nèi)部的政治動態(tài)以及個人權(quán)力關(guān)系，比正式的制衡、監(jiān)督機制更有助于建立2011-2016年后軍政府時代立法行政分支的權(quán)力平衡。

聯(lián)邦立法機構(gòu)形式的國會監(jiān)督權(quán)相對軟弱，經(jīng)常源于議員的個人倡議。2011-2016年間，鞏發(fā)黨國會試圖審查和審計其他政府分支，甚至抗衡總統(tǒng)，而非徹底地審查和監(jiān)督前二者。但是監(jiān)督功能具有優(yōu)點，存在形式簡單，國會委員會或者后座議員都能夠啟動。此外，在2012年以后，通過多種國際援助計劃，這項制度得到鞏固。來自現(xiàn)場的質(zhì)詢、調(diào)查以及國會議員個人的動議，可以成為重要的審查工具，但這些個人的介入通常缺乏組織性，具有利己主義特點，且關(guān)注瑣碎問題或缺乏文件記錄的陳述。盡管這類動議并非不受歡迎，但它們無法轉(zhuǎn)換成對政府權(quán)威和公共部門的有效控制。

最后，國會審查活動，除了年度預(yù)算審查，多屬于事后追究。因此，現(xiàn)在評估 2016年2月召集的民盟國會的監(jiān)督與審查工作為時尚早。不過，情況也表明，這種通過數(shù)據(jù)核對，而非徹底監(jiān)控的弱審查形式還將持續(xù)。議會的工作壓力依然巨大，多數(shù)民選議員依然對議會工作感到陌生。此外，以后座議員為一方，強大的部長、政黨領(lǐng)導(dǎo)人、高級官員和軍人為另一方，雙方之間的實力對比高度不平衡。此外，盡管國會議員熱衷于監(jiān)督其他權(quán)力分支，但多數(shù)人對于自我“權(quán)力平衡”并不熱心，因此國會尚未經(jīng)歷有效的自身監(jiān)督。

（一）核查程序

批準國家預(yù)算與核查公共開支構(gòu)成全國性立法機構(gòu)的關(guān)鍵功能。緬甸的聯(lián)邦國會主要負責聯(lián)邦預(yù)算流程，并評估公共資金的使用方式。國會在審計總署的協(xié)助下開展年度審計工作。審計總署的權(quán)力源自2008年憲法第242條。國會兩院共同組成的“公共會計和政府保證、擔保及負擔核查委員會”，根據(jù)授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國會的詳細審查程序。

表13 公共會計委員會

公共會計委員會承擔重要職責，審計聯(lián)邦政府每個財政年度下達的開支命令。公共會計委員會的其他主要職能之一，是審核聯(lián)邦政府每年準備的年度預(yù)算。委員會還復(fù)核外國政府和國際捐款人提供給聯(lián)邦政府的貸款。他們審計聯(lián)邦各部的報告，并聚焦來自緬甸中央銀行和審計總署的報告。自2011年以來的每年，委員會成員及指派給委員會的國會屬員，都會耗費數(shù)日時間，逐行審核這些報告。他們有權(quán)邀請專家及來自相關(guān)政府部門的官員前往國會參與討論，來自中央銀行、世界銀行及其他國際金融組織的專家也被邀請?zhí)峁┙ㄗh。

雖然他們必須向國會提交報告，但公共會計委員會無需出版前述報告或者向公眾透露他們的審核結(jié)果。報告提交每一屆國會的例會討論。一旦獲得國會兩院批準，報告就將被呈送國會全體大會進行最后表決。議員個人無權(quán)像起草法律草案一樣修改報告。但是，2008年憲法和國會程序規(guī)則并未要求立法機構(gòu)或者政府遵循公共會計委員會的建議。實踐中，官僚機構(gòu)經(jīng)常拒絕遵從國會的批評意見。一位鞏發(fā)黨國會時代的民盟議員抱怨：“他們記錄，但此后無所作為”。因此，自2011年出現(xiàn)以來，公共會計委員會的角色最好被描述為財政審核而非財政監(jiān)督。

此外，審核預(yù)算和審計財政報告是一項復(fù)雜的工作。2011年 3月被指派進入公共會計委員會的國會議員很少有人意識到這份工作的要求是什么。在擔任民族院公共會計委員會成員1年以后，一位來自鞏發(fā)黨的退休軍官專門要求國會發(fā)言人把他調(diào)配到國會的其他委員會。他強調(diào)審核預(yù)算文件的繁重程度令人難以想象。然而，2011年以來，立法部門開展審核工作的持續(xù)性顯著增加。代表院公共會計委員會2011-2016年的秘書長貌托（Maung Toe），一位前陸軍上校自豪地表示，國會討論的2011-2012年度預(yù)算即便不是幾十年來，也是多年來第一個公開且實質(zhì)性評估的預(yù)算案。公共會計委員會可以批準或者否決年度預(yù)算法案中的項目，但他們不能批準或者增加新的項目。公共會計委員會建議并得到聯(lián)邦立法機構(gòu)批準的預(yù)算裁減日益頻繁，尤其是在11月或12月各部委提出的補充預(yù)算請求階段。

2012年審計總署就政府腐敗問題向鞏發(fā)黨國會的兩院聯(lián)合公共會計委員會提交初步報告展示了立法機構(gòu)審計工作的早期情況。這份報告指出多個聯(lián)邦部級層面的問題。礦業(yè)部由于在2009-2011年軍政府最后兩年任期內(nèi)濫用數(shù)十億緬元被特別點名。2012年首次加入代表院的民盟資深成員道蘇蘇溫（Daw Su Su Lwin）指出，聯(lián)邦部長們還不習(xí)慣因為行為不當而面臨拷問，但情況表明他們能夠接受也是一個積極的發(fā)展。一位欽族國會議員兼公共會計委員會成員坦陳，面對來自籍籍無名的后座議員的指責，聯(lián)邦各部部長何等不快。

盡管國會委員會理論上有權(quán)要求查看涉調(diào)查事務(wù)的任何檔案，但行政權(quán)分支和具體各部鮮有服從。這種情況既有政府和各部無意接受審核的原因，也像部分采訪顯示的那樣，是因為官僚部門缺乏檢索和回溯所需文檔的能力。因此，許多聯(lián)邦國會議員抱怨全面透明化的期待無異于烏托邦。審計報告時常反映具體部門領(lǐng)導(dǎo)人愿意透露的內(nèi)容。在后軍政府時代議會發(fā)展的這個階段，全面、中立的監(jiān)督依舊渺茫，即便官僚機構(gòu)對有關(guān)工作已日漸配合。

除了公共會計委員會，其他國會委員會根據(jù)法規(guī)也都需要審計與本委員會有關(guān)政府部門的預(yù)算和開支。比如，國際關(guān)系委員會需要審核外交部預(yù)算。部分委員會必須關(guān)注2-3個聯(lián)邦政府部級單位。議員們抱怨這是一個苦差事，來自財政與計劃委員會的議員情緒尤其嚴重。只有軍方直接控制的部級單位，如國防部、邊境部和內(nèi)政部能夠規(guī)避財政審計。和其他國家一樣，緬甸國防部門對監(jiān)督尤其抵觸。

不過，自2013年，緬甸國防部門的預(yù)算已經(jīng)進入國會例會的討論范圍，這是一個令人鼓舞的進步。許多國會議員抓住這個意料之外的機遇，特別是在儀式性提問時間里，批評軍方年度預(yù)算報告細節(jié)不足的弊端。盡管還存在眾多灰色領(lǐng)域，但分配給緬甸防務(wù)部門的全國預(yù)算比例現(xiàn)在已經(jīng)成為可以公開討論，并由國會記錄的事務(wù)，從而為未來的某個時刻，軍費能夠削減提供了機遇。軍方控制的邊境事務(wù)部、內(nèi)政部甚至國防部，已經(jīng)不止一次面對聯(lián)邦議會對其經(jīng)費的壓縮。

然而，目前年度國家收入仍然缺乏透明度。緬甸防務(wù)部門管理和分配公共資金，特別是在國家偏遠地區(qū)管理和分配公共資金的情況并不為人所知。此外，2011年軍政府解散前幾周通過的一部法律，曾創(chuàng)建了一種“特殊基金”，用于支持緬甸防務(wù)部門維護國家主權(quán)的工作。該法第5條特別規(guī)定，其他個人和組織無權(quán)調(diào)查和審計這筆資金，其設(shè)計目的旨在向安全部門無限量提供公共資金。這項立法從制定以來，并未修改，甚至沒有在國會討論，即便在民盟執(zhí)政時期也不例外。

最后，其他國會委員會還被指派了解公眾對于政府失誤的批評。鞏發(fā)黨國會在民族院創(chuàng)建了一個“公共批評與請愿委員會”，2016年民盟執(zhí)政以后予以沿用。該委員會創(chuàng)建以后，立即面臨各種國會議員個人以及國會辦公室每天接收并移交的訴愿信。憲法授權(quán)的“政府擔保負擔審核委員會”也負責調(diào)查公共資金的誤用和濫用問題，包括開展數(shù)量有限的現(xiàn)場調(diào)查，盡管資金不足，日程安排緊迫。

（二）外部對國會支持的綜覽

根據(jù)本文第二部分第4小節(jié)的介紹，多個國際資助方、組織和外國政府對緬甸重建的國會提供內(nèi)容廣泛的支持。代表院法案委員會2011-2016年的主席兼隨后的代表院副發(fā)言人坤邁曾經(jīng)表示，如果要求緬甸符合國際標準，國際社會必須提供不計其數(shù)的支持。除了支持國會屬員結(jié)構(gòu)的發(fā)展，還協(xié)助研究和圖書館建設(shè)，以及從2016年開始的新手國會議員入職項目。資助人最近已經(jīng)開始高度關(guān)注國會的監(jiān)督與審核機制建設(shè)，但因此也可能忽略國會的其他功能，比如立法草案起草、選區(qū)關(guān)系或者與其他委員會的工作。

然而，由于多數(shù)觀察員已經(jīng)指出聯(lián)邦立法機構(gòu)2011年以來履行監(jiān)督職能工作中的關(guān)鍵弱點，因此上述高技術(shù)的新支援很受歡迎。緬甸聯(lián)邦國會的兩個“公共會計委員會”成為這一多樣化國際支持的主要接受方。2014年以來，至少3個不同的支持預(yù)算監(jiān)督的計劃已經(jīng)就位，并獲得世界銀行、國際民主與選舉援助研究所（the International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA）支持。聯(lián)邦國會的其他委員會并未獲得同等水平的支持，就長期而言，這可能是一種難以持續(xù)的不平衡。

2014年，世界銀行提供300萬美元支援聯(lián)邦國會公共會計委員會的活動。該項目涉及公共支出以及財政問責，獲得緬甸方面的熱情回應(yīng)。同樣，國際民主與選舉援助研究所還確保來自加拿大的資助，與渥太華的“國會中心”在鞏發(fā)黨執(zhí)政期間，制定一項聚焦兩院公共會計委員會的能力建設(shè)項目。該計劃結(jié)合外國專家提供的實踐訓(xùn)練，以及緬甸的專業(yè)顧問和專家為國會委員會提供的技術(shù)支持。①計劃表明緬甸的律師、會計、醫(yī)療等專業(yè)服務(wù)部門正在形成對國會決策的院外影響——譯者注。歐盟為緬甸帶來一個3年期項目，聚焦公共財政管理和預(yù)算監(jiān)督，計劃于2017年啟動。②該計劃也將由國際民主與選舉援助研究所管理，2012年以來，該研究所已經(jīng)獲得多個緬甸政府機構(gòu)和公共人物的信任。

強調(diào)國會預(yù)算的流程和審核，這符合緬甸本階段的發(fā)展需要，但是其他機構(gòu)，比如聯(lián)邦各部以及總檢察長辦公室最終也必須承擔有效的監(jiān)督職能。目前，后軍政府時代緬甸的強勢機構(gòu)還沒有為過去、現(xiàn)在或未來失職行為負責的意愿。鑒于各種可能性，聯(lián)邦國會將繼續(xù)其審核與監(jiān)督工作，并逐步增加專業(yè)性，但不會有足夠的政治意愿和能力對行政權(quán)分支的各種機構(gòu)實施強大、全面且系統(tǒng)的監(jiān)督。

結(jié)論和前途

聯(lián)邦立法機構(gòu)已經(jīng)演變成為后軍政府時代的重要政治機構(gòu)。2010年和2015年的兩次大選以及2012年和2017年的兩次補選目前已經(jīng)完成，與1990年的情況相反，結(jié)果獲得軍方及現(xiàn)任政府承認。一個新的立法系統(tǒng)精英集團已經(jīng)在一個長期缺乏選舉代表制度和職業(yè)立法者的國家出現(xiàn)。在幾年來的采訪中，他們顯示出對國會議員義務(wù)以及民選議員的立法、監(jiān)督和代表3個基本功能日益清晰的認識。在鞏發(fā)黨和民盟的先后領(lǐng)導(dǎo)下，緬甸國會已經(jīng)呈現(xiàn)軍政府時代難以想象的主動性，開始審核政府行政權(quán)分支的活動，否決政府官僚部門提交的法律草案，傳喚聯(lián)邦各部部長參加國會的質(zhì)詢時間，有時甚至削減軍方控制部門的預(yù)算建議。國會兩院都吸引了大量的媒體關(guān)注，以及市民社會的密集游說活動。

但是，這種突出的發(fā)展并不等于新立法權(quán)力的機構(gòu)化和職業(yè)化將會穩(wěn)步發(fā)展，并超出后軍政府時代初期國會的發(fā)展水平。盡管部分指標顯示緬甸的新立法分支正在步入正軌，但復(fù)蘇的國會仍然處于發(fā)展早期，在經(jīng)過多年的威權(quán)統(tǒng)治以后，兩院的初始工作中難免存在效率低下問題，甚至在重建多年以后，國會行政系統(tǒng)仍未完全建立不受行政官僚部門和武裝部隊干預(yù)的、職業(yè)化屬員團隊。

此外，第一屆后軍政府國會（2011-2016年）傾向過度立法和制定草擬欠妥的法案，導(dǎo)致此后面臨不止一次修訂。2016年2月首次召集以來，民盟國會已經(jīng)決定代表與公共關(guān)系活動為本屆國會首要工作。但是，民盟國會無意在全體討論期間觸及某些敏感議題引發(fā)人們對于立法部門機構(gòu)獨立性的顧慮，尤其是相對于國務(wù)資政辦公室和民盟黨內(nèi)級別的獨立。還有明顯指標顯示，國會議員并未充分理解國會監(jiān)督概念，他們傾向把監(jiān)督理解成政治驅(qū)動的宏觀反政府運動。新國會活動的諸多層面以及總體決策進程依舊游離在學(xué)者和公眾視野之外。

盡管如此，本報告認為，在6年的存在時間和兩次選舉里中，議員和國會屬員還是為推動國會職業(yè)化的作出了杰出工作。在后軍政府時代恢復(fù)國會的努力中，緬甸是一個獨特的個案，兼可效法的模式。然而，人們還必須更多關(guān)注國會的內(nèi)部發(fā)展，從而改善對于如何強化國會工作，鞏固國會獨立性的認識。以下是強化上述角色、功能及國會影響力的部分建議。

對聯(lián)邦議會的建議

1、改善兩院立法工作和職責的規(guī)劃。由于2008年憲法規(guī)定兩院權(quán)力對等，向任何一院提交法案呈現(xiàn)隨意甚至混亂的特點。民族議題、去中央集權(quán)化和聯(lián)邦主義議題歸屬民族院；其他具有公共意義的議題，如經(jīng)濟、社會和安全事務(wù)歸屬代表院，這可以成為一種事權(quán)劃分選擇。

2、建立立法日程表。國會議員、政黨、專家和國際資助人都已經(jīng)指出建立國會日程表的必要性。沒有一種可預(yù)見的議程指出何時以及如何組織立法事務(wù)，議員和政黨將無法充分計劃選區(qū)訪問、準備委員會討論內(nèi)容、就草案接觸公民社會組織，以及開展其他相關(guān)工作。訪問內(nèi)容顯示，目前的國會發(fā)言人、政黨領(lǐng)導(dǎo)人和國會議員都意識到了建立更加系統(tǒng)化的國會日程表的必要性，但在經(jīng)過幾年討論以后，議題仍未得到解決。如果缺乏詳細可預(yù)見的議程表，機構(gòu)以及高級政治決策官員將就立法業(yè)務(wù)和日程擁有巨大的決定權(quán)。民盟領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦國會似乎傾向每年3-4次舉行一次例會：其中包括1次預(yù)算例會（1月至4月潑水節(jié)休息）、1-2次夏季例會（6-9月）以及1次討論補充預(yù)算案的冬季例會（11-12月）。實現(xiàn)國會的機構(gòu)化需要縮短全體討論時間并強化國會的工作委員會?？傊?，國會議員需要更詳細的日程表，詳細到每周或者每兩周的安排，以便安排他們到達和離開內(nèi)比都的時間。

3、強化國會的公共關(guān)系。許多委員會主席和高級國會官員表示，公眾可以通過電視了解國會的議程，或者瀏覽兩院臉書賬號，了解國會的活動。這顯然不夠，必須采取更多舉措接觸公眾、解釋國會的工作、改善公眾對于國會以及一個遙遠權(quán)力中心的觀感。盡管取得部分進展，但國會的眾多內(nèi)部工作對于公眾依然神秘。同時鞏發(fā)黨和民盟時代，媒體與政治及立法精英的關(guān)系困境也影響了公眾表達其看法。國會必須在院外建立與媒體、公民社會組織、學(xué)校、大學(xué)和國際組織的常規(guī)對話機制。改善公共關(guān)系部門的協(xié)調(diào)工作并推動公民與國會更密切的互動，從而推動國會活動透明化、責任化，提高公眾對國會的認識。

4、創(chuàng)建完全獨立的國會機構(gòu)。一個立法研究和能力建設(shè)研究院將在國會園區(qū)內(nèi)提供研究和國會能力強化機構(gòu)。它將提供立法研究和公共接觸服務(wù)以及專業(yè)及技術(shù)性訓(xùn)練，同時有利于國會依靠國際和本地專家資源，提供接收國際支持的單一主體。關(guān)于兩院研究部門的（目前兩院研究部門沒有交集），以及兩院研究部門與多個國際資助項目合并的討論，將有助于形成一個單一、獨立、無政黨性質(zhì)的組織，推動從事公共政策、立法和法律事務(wù)的國會屬員、顧問、學(xué)者、前議員、國際專家合作。還可以由該機構(gòu)設(shè)計與立法機構(gòu)5年任期同步的培訓(xùn)課程。

5、制定適用于委員會成員的規(guī)則。根據(jù)技能、知識和意愿，制定選舉國會委員會成員的規(guī)則，而非遵循國會發(fā)言人和黨派領(lǐng)袖的意愿。明確兩院同類委員會的授權(quán)，以免工作重復(fù)，尤其應(yīng)當重視已經(jīng)消耗委員會大量時間的處理公眾投訴工作（民族院的“公眾投訴委員會”可以成為優(yōu)化投訴解決方案的典范）。由于國會兩院彼此獨立工作，應(yīng)當建立更多委員會以便協(xié)調(diào)聚焦共同議題的國會議員。

6、增加女性國會議員的參與度。增加女性議員的國會委員會領(lǐng)導(dǎo)工作（主席或者秘書長）。盡管從首屆后軍政府國會至今，已經(jīng)取得部分進展，但女性國會地位問題仍然存在巨大的改進空間。相比于男性領(lǐng)導(dǎo)的專設(shè)婦女事務(wù)國會委員會（2016年以來，國會并未建立這一委員會，令人奇怪），一個非正式的女性聯(lián)合核心討論會（而非委員會）將有助于目前民盟領(lǐng)導(dǎo)的兩院內(nèi)60多名女性議員更有效地討論婦女相關(guān)議題。

7、創(chuàng)建公共資金資助個人，并為每名議員配備國會助理。國會議員案牘勞形，且必須向他們的領(lǐng)導(dǎo)人或者黨內(nèi)機制尋求政治指導(dǎo)，而非自行開展研究，完善本人政治立場。他們循例運用國會委員會屬員在國會園區(qū)的個人秘書，這種做法限制了他們的職業(yè)化，也對國會高級屬員形成壓力。國會議員需要個人助理協(xié)助本人處理日常立法活動、與媒體的互動、公民社會游說組織、頻繁的討論會以及選區(qū)工作。對此必須制定嚴格且透明的方針，但是必須避免關(guān)系戶和代理人。

8、改善國會議員的居住條件。國會例會召開期間，眾多民選議員遠離家庭和選區(qū)，進駐內(nèi)比都的招待所。其平房式建筑街區(qū)建成于2010年。緬甸已經(jīng)開展改善這些住處的工作，2015年安裝空調(diào)，2016年安裝無線上網(wǎng)系統(tǒng)。此外，深入的改善還應(yīng)當包括改善健康和社會服務(wù)。國會議員應(yīng)當擁有足夠舒適的居住條件，以便聚焦國會工作，并接待家庭成員訪問內(nèi)比都。

9、補貼來自偏遠選區(qū)的代表。來自偏遠、交通不便區(qū)域的國會議員無法像鄰近內(nèi)比都選區(qū)的議員一樣服務(wù)于本選區(qū)。造訪選區(qū)的工作費用昂貴且困難。通過社交媒體接觸偏遠和沖突影響區(qū)域，也由于當?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)覆蓋不足，效果不佳。國會應(yīng)當提供特別年度撥款，補貼國會議期期間的選區(qū)回訪活動，根據(jù)選區(qū)的遠近決定資金劃撥，比如報銷每位議員在國會每次全體例會開始到結(jié)束期間往來內(nèi)比都的旅費。這項選擇通常比給議員加薪更合適，后一項措施經(jīng)常以充實黨派的財政告終，而非用于選區(qū)回訪。

10、建立永久性國防與安全委員會。代表院與民族院的國防與安全委員會是2008年憲法中唯一提及但從未召集的委員會。涵蓋軍方委任議員和民選議員、定期會晤的國會委員會將提供啟動國會審查國防部門及核算安全部隊預(yù)算的起點。對于亟待建立的民間與軍方代表的安全事務(wù)對話機制，此舉也將成為實現(xiàn)有關(guān)機制制度化的主要通道。

11、確保迅速制定適當?shù)妮o助法律。一旦法律通過，立法機構(gòu)應(yīng)當毫無延遲地啟動法律執(zhí)行所需附屬規(guī)則和輔助規(guī)章的制定。

12、推動國會成為真正的公共空間。國會應(yīng)當增加對公眾的開放程度。應(yīng)當縮短公眾申請旁聽、觀察國會工作流程，會晤議員的程序時間。早在鞏發(fā)黨時代，許多民選議員已經(jīng)在國會會晤客人和專家，這一通道應(yīng)當擴大，惠及議員來源選區(qū)選民和其他公眾。

對議會行政的建議

1、推動國會辦公室從3層行政轉(zhuǎn)向兩層行政。全體大會辦公室是一個無所屬議員需要服務(wù)的辦公室，也沒有獨立國會發(fā)言人需要支援，代表院和民族院的發(fā)言人及副發(fā)言人每30個月輪流擔任全體大會主席。由于代表院和民族院辦公室已經(jīng)為議員提供服務(wù)，全體大會辦公室實屬冗余。

2、強化國會內(nèi)聯(lián)系和對話。2013年以來，彼此獨立的全體大會、代表院和民族院行政辦公室?guī)缀鯊氐转毩⑦\作。如果需要完成上述的機構(gòu)鞏固建議，這3個機構(gòu)需要更多溝通，從而改善立法機構(gòu)的總體運作，并推動立法機構(gòu)與緬甸公眾、國家機構(gòu)及國際主體等外部力量的互動。

3、擴大國會屬員編制。從2013年建立國會辦公室以來，目前的進步受人歡迎，但進度緩慢。國會辦公室目前依靠其計劃人力資源的40%運作，因此應(yīng)當加快實現(xiàn)其雇傭目標。必須尋找吸引應(yīng)聘的途徑，更關(guān)鍵的舉措在于通過慷慨提供利益，以及宣傳國會辦公室工作的前途及榮譽，挽留雇員。

4、增加內(nèi)部晉升機遇。內(nèi)部能力建設(shè)需要改善高級管理層的表現(xiàn)，并協(xié)助國會助理幕僚晉升國會辦公室的更高級職務(wù)。長期而言，這類計劃對中級職員更有價值，它們將有助于形成新一代專業(yè)行政官員，平衡緬甸公務(wù)部門中的退役軍人。

5、提高行政系統(tǒng)中的性別平衡度。國會辦公室從啟動以來，招募了大量女性工作人員。但是，大部分總監(jiān)、副總監(jiān)和主任仍為男性。一個國會委員會的10人行政幕僚組包括主任和副主任各1人，以及1名助理主任，通常均為男性。此外還有7名左右低階女性屬員。高級職務(wù)晉升通道應(yīng)當增加對女性的開放度。面向國會行政人員的國內(nèi)或者國際訓(xùn)練，特別是聚焦女性和少數(shù)民族的訓(xùn)練項目，應(yīng)當在其課程中強調(diào)性別多樣化問題。

6、在國會內(nèi)部為國會議員提供個人工作空間。國會議員表示，參加全體例會或者進入委員會建筑時，他們有如在一個陌生環(huán)境中的客人。國會可以通過重新設(shè)計工作空間和辦公室，為每個議員提供從事研究、私人交流、使用互聯(lián)網(wǎng)、建立圖書和檔案收藏、亟待客人進行采訪和咨詢的空間，協(xié)助議員提升代表工作質(zhì)量，包括在議會休會期間提供這類服務(wù)。此外，改善國會建筑群與議員在城內(nèi)住處的交通，也有助于議員投入更多辦公時間。較為富裕的議員和幕僚可能擁有私家車，但多數(shù)議員依靠國會提供的不定期交通往返。因此，對于國會議員來說，在每天的會議和法定的下午委員會開會時間之外，留在國會建筑群工作的意愿不高。

7、創(chuàng)建一個獨立的國會安全辦公室。負責立法部門建筑群管理與安全的部門應(yīng)當獨立于軍方控制的內(nèi)政部。該部門應(yīng)當由國會辦公室自行招募、監(jiān)督和開支。

對聯(lián)邦政府的建議

1、增加公共咨詢。在過渡時期，決策層精英應(yīng)當重視與社會其他層面，包括政治反對派接觸。國會和政府決策者應(yīng)當與公民社會組織、立法專家、學(xué)者及政黨（包括國會以外的黨派）保持定期常態(tài)化接觸。這類工作可以采取就所有聯(lián)邦政府籌備的草案開展公眾咨詢的正式流程。

2、建立一項立法戰(zhàn)略。聯(lián)邦政府應(yīng)當公開一項立法計劃以及一個在其5年任期內(nèi)的逐步立法戰(zhàn)略，從而確保公眾了解政府的政策優(yōu)先事項以及何時將進入國會議程。

3、在行政和立法權(quán)之間建立合作與對話的文化。在聯(lián)邦政府部委與國會委員會之間改善互動方式，構(gòu)成建立有效監(jiān)督機制的關(guān)鍵。來自聯(lián)邦部委的常設(shè)秘書應(yīng)當成為核心聯(lián)絡(luò)官員，并隨時參加國會聽證。

對國際捐助人的建議

1、協(xié)調(diào)。為了避免投入成為冗余，聯(lián)合國開發(fā)計劃署領(lǐng)導(dǎo)的國際捐助人處于更好的協(xié)調(diào)位置。它們目前已經(jīng)啟動更多整合項目，但這些捐贈者之間的競爭氣氛仍然存在。聯(lián)合國機構(gòu)、國際組織、世界各國的政府和國會都愿意向緬甸提供訓(xùn)練和協(xié)助項目，但它們有時忽略了與其他援助伙伴或者緬甸本地公民組織的前期討論。負責管理國際援助和發(fā)展的聯(lián)合國會委員會應(yīng)當增加開會頻率。正如此前的建議，創(chuàng)建一個國會研究所將有助于協(xié)調(diào)需求，傳遞和鞏固國際支持，并界定發(fā)展方向。

2、提供長期援助。隨著即將來臨的選舉可能繼續(xù)出現(xiàn)立法機構(gòu)的高頻更換，確保在兩代議員和國會屬員之間傳遞來之不易的立法與行政知識，仍然是后軍政府時代緬甸面臨的主要挑戰(zhàn)。因此，對緬甸國會的國際援助必須包括長期投入和適應(yīng)當?shù)厍闆r的支持。

3、擴大對新國會議員的授課項目。2016年初，由聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供的授課引導(dǎo)項目獲得新入職國會議員的熱情歡迎，這類項目應(yīng)該繼續(xù)?，F(xiàn)有課程可以擴大，從而提供更廣泛的訓(xùn)練，特別是為14個邦和省議會的議員和行政人員提供訓(xùn)練。

4、聚焦國會機制的訓(xùn)練。一位國會咨詢專家曾就支援緬甸國會的國際組織評論稱，這類組織有時存在替代國會秘書處的危險。為了確保一個國會機構(gòu)有效運行，議員和行政人員應(yīng)當精通復(fù)雜的立法程序。因此，強化緬甸國會的國際支持應(yīng)當走出就民主和善治進行的原則性教育，并觸及立法運作的技術(shù)層面，包括法律、立法事務(wù)和公共政策、制定立法的各種細節(jié)、審計預(yù)算、開展監(jiān)督調(diào)查工作。通常被世界各國政府視為建立網(wǎng)絡(luò)工作和“軟實力”的海外訪問和研究項目，應(yīng)當調(diào)整，并聚焦掌握立法技巧。

5、擴大對常設(shè)和專設(shè)國會委員會的支持。2014年以來，聯(lián)邦國會的兩個公共會計委員會已經(jīng)獲得世界銀行、歐盟等組織以及加拿大等國的支持，但其他對于國會立法及監(jiān)督工作具有重大作用的委員會，比如另外3個憲法法定委員會也應(yīng)當獲得支持。

6、與本地專家合作。緬甸國會必須致力于自行決定未來與發(fā)展。鞏發(fā)黨國會建立并由民盟延續(xù)的國會發(fā)展聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會，是一個積極的步驟。國會基金應(yīng)當增加來自緬甸國內(nèi)、積極龐大的公民社會提出的國會強化倡議。關(guān)鍵在于，將確保國際能力建設(shè)項目與（會緬甸語的）國內(nèi)和地方性議題的專家相結(jié)合，并強化緬甸本國的非政府組織、政策研究機構(gòu)和智庫。

7、將重要的操作手冊及其他涉及立法事務(wù)的資料翻譯成緬文。對緬甸稚嫩立法機構(gòu)的新成員而言，集中在周六和周天的國會授課項目、會議和訓(xùn)練討論會不能取代廣泛的閱讀。緬甸國會和政治領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常閱讀，但只有一小部分人能夠閱讀長篇英文專論或使用其他外語閱讀。強化緬甸國會的項目應(yīng)當提供關(guān)于國會機制和程序的重要課本、參考書、論文、政策記錄、摘要的翻譯。當然，翻譯的質(zhì)量極為重要，尤其翻譯緬甸語中不存在的專業(yè)術(shù)語。

8、與政黨協(xié)同開展訓(xùn)練和工作。國際資助方已經(jīng)建立了全球性的政黨與政黨系統(tǒng)志愿項目。在緬甸，該項目只能在2008年憲法規(guī)定范圍內(nèi)開展。該憲法的第404條b項和第407條c項嚴格限制外國對政黨的支持。通過與得到國際支持的緬甸境內(nèi)公民社會組織密切合作，政黨可以更好地熟悉立法工作、國會流程以及緬甸的制度框架。

（原載亞洲基金）

隨 緣 編譯