程蔚琦

摘要：我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度自提出和實(shí)行以來，在我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用。但糧食收儲(chǔ)制度實(shí)行過程中出現(xiàn)的問題，正在不可避免地影響著糧食收儲(chǔ)制度帶來的好處。在2017年的“中央一號(hào)文件”中，糧食收儲(chǔ)制度改革在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。在此背景下，文章將以玉米為例，著重分析中國(guó)糧食收儲(chǔ)制度的利與弊，并為糧食收儲(chǔ)制度改革提出政策建議。

關(guān)鍵詞：糧食收儲(chǔ)制度；“中央一號(hào)文件”；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

一、引言

2015年11月10日，習(xí)近平總書記首次提出推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改革的重點(diǎn)是實(shí)施“三去一降一補(bǔ)”，努力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。而農(nóng)業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有著不可或缺的地位。2017年“中央一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出了重要部署，并重點(diǎn)提及了糧食收儲(chǔ)制度的改革。

近年來，糧食收儲(chǔ)制度的弊端不斷顯現(xiàn)，這和糧食收儲(chǔ)制度的發(fā)展歷程有著密不可分的關(guān)系。1990年，糧食專項(xiàng)收儲(chǔ)制度提出，使我國(guó)初步形成了全方位、寬領(lǐng)域的中央儲(chǔ)備糧公司。而糧食臨時(shí)收儲(chǔ)制度是為應(yīng)對(duì)2008年全球糧荒，國(guó)家出臺(tái)的一項(xiàng)特殊政策。但由于長(zhǎng)期的托市收購(gòu)，導(dǎo)致中儲(chǔ)糧入不敷出，保鮮技術(shù)又得不到顯著提升，陳化的糧食只得被提供給釀造等行業(yè)，大大降低了糧食本來的價(jià)值。國(guó)際市場(chǎng)的持續(xù)低迷，也對(duì)糧食的出口制造了嚴(yán)重的困難，這些都在不可避免地影響著糧食收儲(chǔ)制度給我們帶來的效益。在2017年新出臺(tái)的“中央一號(hào)文件”中，中央強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的“重中之重”的地位，著重強(qiáng)調(diào)了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素分配不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力等突出問題。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，其中一個(gè)重要原因就在于個(gè)別產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩造成的產(chǎn)能利用率急劇下滑，而推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上緊依市場(chǎng)變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo)，促進(jìn)糧食收儲(chǔ)制度由需求側(cè)向供給側(cè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，為糧食收儲(chǔ)制度增添新的活力。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新背景下，糧食收儲(chǔ)制度要走向何方，有待進(jìn)一步探索。

本文以玉米為例，重點(diǎn)分析糧食收儲(chǔ)制度的利與弊。文章分為六部分，第一部分是引言；在第二部分中，以玉米為例研究糧食收儲(chǔ)制度的合理性，并交代糧食收儲(chǔ)制度實(shí)行的背景；文章的三、四部分以玉米為例對(duì)糧食收儲(chǔ)制度利與弊進(jìn)行分析；接下來，在該制度利與弊的基礎(chǔ)上，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的糧食收儲(chǔ)制度改革提出可行建議和新思路，為收儲(chǔ)制度的實(shí)行增添新的活力；最后一部分是小結(jié)。

二、以玉米為例分析糧食收儲(chǔ)制度實(shí)行的背景

（一）玉米的特殊性

玉米是世界上重要的糧食作物之一，種植面積和總產(chǎn)量?jī)H次于小麥和水稻，居于第三位。而我國(guó)玉米種植面積和總產(chǎn)量?jī)H次于小麥，居第二位，單產(chǎn)居糧食作物之首。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)顯示，在2015年，我國(guó)玉米種植面積已達(dá)3811.93萬公頃，遠(yuǎn)超稻谷的播種面積。而總產(chǎn)量也頗為可觀，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國(guó)玉米的總產(chǎn)量達(dá)到2.25億噸，比2014年增長(zhǎng)將近1000萬噸，為我國(guó)糧食安全提供了重要保障。

產(chǎn)量的提高對(duì)于收儲(chǔ)的要求也就格外提高，特別是在玉米種植面積和總產(chǎn)量不斷提高的背景下，玉米不是中國(guó)人最主要食用的前兩大糧食作物，因此，對(duì)玉米的收儲(chǔ)格外重要，玉米收儲(chǔ)制度的改革在糧食收儲(chǔ)制度中也就具有了很強(qiáng)的代表性。因此，本文以玉米為例，來分析糧食收儲(chǔ)制度的利與弊。

（二）糧食收儲(chǔ)制度提出

自1990年以來我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，糧食收儲(chǔ)制度功不可沒。1990年，中國(guó)正經(jīng)歷通貨膨脹，糧食專項(xiàng)收儲(chǔ)制度應(yīng)運(yùn)而生，糧食收儲(chǔ)制度也一直在根據(jù)市場(chǎng)的變化，作出相應(yīng)的改革，以便更好地服務(wù)于我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1990年開始的第一階段糧食專項(xiàng)收儲(chǔ)制度，形成了以中央儲(chǔ)備糧為核心，地方儲(chǔ)備糧為支柱，社會(huì)儲(chǔ)備為基礎(chǔ)的多層次、全方位的糧食收儲(chǔ)制度，并有效應(yīng)對(duì)了多起災(zāi)害引起的糧食生產(chǎn)波動(dòng)。

到2000年，糧食收儲(chǔ)制度進(jìn)行到了第二階段。政府建立政企分開的儲(chǔ)糧公司，對(duì)糧食收儲(chǔ)制度進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高了儲(chǔ)備調(diào)控市場(chǎng)的實(shí)力。

而當(dāng)前，我國(guó)的糧食收儲(chǔ)制度正處在第三階段，主要矛盾由總量矛盾轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，矛盾的主要方向由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，而中央也因此從供給方面進(jìn)行調(diào)整。

自1990年糧食收儲(chǔ)制度應(yīng)運(yùn)而生后，我國(guó)農(nóng)業(yè)在種植面積、總產(chǎn)量、總收益等各個(gè)方面都取得了顯著的成果。

三、糧食收儲(chǔ)制度的有利影響

（一）形成了良好的價(jià)格形成機(jī)制

自1990年糧食專項(xiàng)收儲(chǔ)制度應(yīng)運(yùn)而生，通過國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的影響，提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，我國(guó)多次有效避免了因世界市場(chǎng)的不穩(wěn)定造成的對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，使我國(guó)農(nóng)業(yè)保持穩(wěn)步發(fā)展。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，在該制度實(shí)施的第一階段（1990～2000年）中，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)反映不同時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平的變化方向、趨勢(shì)和程度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)了提升。在1994年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)達(dá)到了139.9。而且，我國(guó)在1991年發(fā)生了淮河流域特大洪水事件，自然災(zāi)害的侵襲和災(zāi)后重建的任務(wù)并未使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)有明顯的波動(dòng)，反而在1990年97.4的基礎(chǔ)上增加到了1991年的98.0。更加可喜的是，在第二階段（2000～2013年），農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)顯著上升，以2010年最為明顯，2010年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)高達(dá)116.1，比2009年的98.5有了質(zhì)的飛躍。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格的提升，在一定程度上避免了國(guó)際市場(chǎng)低迷對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的種植面積的影響，也正因如此，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保持著自己的節(jié)奏，穩(wěn)步發(fā)展。糧食收儲(chǔ)制度中，國(guó)家通過對(duì)糧食的托底收購(gòu)，實(shí)現(xiàn)糧食市場(chǎng)化程度的加深，形成了良好的價(jià)格形成機(jī)制。

（二）提供了更加廣闊的市場(chǎng)

在糧食收儲(chǔ)制度制定之前，各地因區(qū)域阻隔、交通不便等原因，大都形成了本地產(chǎn)、本地銷、本地儲(chǔ)的糧食生產(chǎn)模式，而產(chǎn)向外地的卻是少之又少。

以東北地區(qū)主要種植物之一——玉米為例，糧食收儲(chǔ)制度實(shí)行之前，玉米的高銷售量主要集中在東北三省，在其它地區(qū)的銷售量少之又少。但糧食收儲(chǔ)制度實(shí)行后，各地玉米銷售量有了顯著地提升，擴(kuò)大了東北玉米的市場(chǎng)。

由此可見，糧食收儲(chǔ)制度的制定與實(shí)行，擴(kuò)大了糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)，有效解決了供過于求的糧食滯銷問題，實(shí)現(xiàn)由本地銷到全國(guó)銷的轉(zhuǎn)變，大大減少了糧食的陳化量，使種植的糧食得到最大限度的有效利用。市場(chǎng)的擴(kuò)大加強(qiáng)了各地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷的交流與聯(lián)系。同時(shí)，也提高了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，提升了農(nóng)民對(duì)于生活質(zhì)量提升的信心，有效提高了我國(guó)農(nóng)業(yè)從種植到走入市場(chǎng)的總體水平，激發(fā)了市場(chǎng)的活力。

四、現(xiàn)行糧食收儲(chǔ)制度的弊端

（一）糧食產(chǎn)量過剩導(dǎo)致財(cái)政收入水平下降

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，玉米的播種面積在2011年年末到2015年年末均以每年100萬公頃左右的速度增長(zhǎng)，而在2007年年末至2009年年末，玉米的播種面積僅從2947.7萬公頃上升到3118.2萬公頃。這其中，糧食收儲(chǔ)制度逐步發(fā)揮了自己積極的作用，但弊端也日漸顯露。

科學(xué)技術(shù)水平的提高，使以玉米為代表的糧食產(chǎn)量驟然提高，沖擊了日漸完善的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。農(nóng)民對(duì)于玉米等糧食的種植面積的擴(kuò)大、玉米等糧食產(chǎn)量的過快增長(zhǎng)，導(dǎo)致了市場(chǎng)滯銷的現(xiàn)狀，造成國(guó)家收購(gòu)機(jī)構(gòu)壓力的增大，使國(guó)家財(cái)政收入水平有所下降，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的迅速增長(zhǎng)和人民生活水平的提高。我國(guó)通過糧食收儲(chǔ)制度第一階段形成的以中央儲(chǔ)備糧為核心，地方儲(chǔ)備糧為支柱，社會(huì)儲(chǔ)備為基礎(chǔ)的多層次、全方位的糧食收儲(chǔ)制度基礎(chǔ)受到嚴(yán)重沖擊，不利于我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）監(jiān)管力度不夠大影響糧食收儲(chǔ)制度的實(shí)施

自糧食收儲(chǔ)制度建立以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平有了顯著的提升，但仍未達(dá)到事半功倍的理想效果，其中一個(gè)重要原因就是監(jiān)管部門監(jiān)督力度有待提升。

因?yàn)閲?guó)家有專門的儲(chǔ)備糧公司，于是，農(nóng)民開始無限制的根據(jù)種植糧食的性價(jià)比來調(diào)整種植的面積、比例，力求在有限的土地上實(shí)現(xiàn)利益的最大化?？墒?，因市場(chǎng)為得到擴(kuò)大，保鮮技術(shù)未得到完全改善，造成了陳化糧的產(chǎn)生。正因如此，許多農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)企業(yè)利用國(guó)家的糧食收儲(chǔ)制度來減少陳化糧帶來的損失。監(jiān)管力度的不夠大使某些企業(yè)從中鉆空，牟取私利，給國(guó)家財(cái)政帶來了負(fù)擔(dān)，成為導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政水平增長(zhǎng)速度減緩的重要原因之一。

五、糧食收儲(chǔ)制度改革的政策建議

（一）國(guó)家調(diào)整對(duì)儲(chǔ)備糧的收購(gòu)

以玉米為例，從2014年以來，大量玉米因?yàn)橐劳惺袌?chǎng)進(jìn)行收購(gòu)流入國(guó)家儲(chǔ)備糧食庫。在間接推高糧價(jià)的同時(shí)，加重了國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫因過量庫存帶來的負(fù)擔(dān)，糧食收儲(chǔ)制度弊端日益凸顯。

在糧食收儲(chǔ)制度實(shí)行之初，國(guó)家本是通過參與市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，使農(nóng)民的利益即使在出現(xiàn)不可預(yù)料的突發(fā)狀況時(shí)，如發(fā)生洪災(zāi)、旱災(zāi)，仍能得到有效的保障。但隨著國(guó)家對(duì)儲(chǔ)備糧收購(gòu)量的加大，造成了被收購(gòu)糧食群體對(duì)國(guó)家調(diào)控的過度依賴，使逐漸形成的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制受到了新的沖擊。通過調(diào)整國(guó)家對(duì)儲(chǔ)備糧的收購(gòu)，可提高市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力，使擁有糧食的一方更多地進(jìn)行自我的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，既有利于種植技術(shù)和種植質(zhì)量的提升，又有利于營(yíng)造一種良好的種植氛圍，減少因種植作物性價(jià)比低、價(jià)格昂貴不實(shí)用帶來嚴(yán)重滯留現(xiàn)象的產(chǎn)生，減少國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

（二）加大對(duì)糧食收儲(chǔ)制度實(shí)施過程的監(jiān)管力度

一方面，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)高度重視，制定了大量政策；而另一方面，國(guó)家對(duì)糧食收儲(chǔ)制度實(shí)施過程的監(jiān)管力度不夠大，使一些地方儲(chǔ)備糧公司鉆了空子。

震驚國(guó)內(nèi)外的遼寧、吉林“以陳糧充新糧”的狼耗子新聞，引起了我國(guó)對(duì)實(shí)施過程中監(jiān)管問題的重視。2015年4月21日，遼寧、吉林多個(gè)糧庫與糧商之間“以陳頂新”，套取國(guó)家補(bǔ)貼。而極具諷刺意味的是，在此之前，遼寧和吉林的儲(chǔ)糧公司剛剛獲得2014年度“全國(guó)糧食質(zhì)量安全監(jiān)管工作優(yōu)秀單位”榮譽(yù)稱號(hào)。

這個(gè)事件認(rèn)識(shí)到在糧食收儲(chǔ)制度實(shí)施過程中的監(jiān)管不力的現(xiàn)象，從而有必要將加大對(duì)糧食儲(chǔ)備制度實(shí)施過程中的監(jiān)管力度作為糧食收儲(chǔ)制度改革的重點(diǎn)之一，實(shí)現(xiàn)糧食收儲(chǔ)制度實(shí)施過程的公開化、透明化，有效避免因?yàn)E用職權(quán)等造成的腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供重要保障。

六、結(jié)語

糧食收儲(chǔ)制度的提出和實(shí)行是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提升，市場(chǎng)價(jià)格體系的日趨完善，無一不在彰顯著糧食收儲(chǔ)制度的優(yōu)勢(shì)所在。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)我們來說有著不可或缺的作用。糧食收儲(chǔ)制度的提出與實(shí)行，與我國(guó)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的目標(biāo)相得益彰。

糧食收儲(chǔ)制度有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)形成良好的價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的擴(kuò)大，要抓住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)會(huì)，解決好因市場(chǎng)過分依托國(guó)家長(zhǎng)期收購(gòu)，導(dǎo)致的國(guó)家財(cái)政水平下降，以及實(shí)施過程中的監(jiān)管不力等問題，使糧食收儲(chǔ)制度更好地發(fā)揮作用，為提高我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平作出貢獻(xiàn)。

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（作者單位：河南省實(shí)驗(yàn)文博學(xué)校）