茍方忠

PPP模式下項目財務(wù)管理的若干思考

茍方忠

PPP模式近年來正在如火如荼地運行之中，在實際發(fā)展中呈現(xiàn)出諸多的弊端和問題。本文分析了PPP項目的特點，闡述了 PPP模式下項目財務(wù)管理存在的缺陷，探索了提升PPP模式下項目財務(wù)管理質(zhì)量的對策。

PPP項目的特點

合同成為約束雙方行為的主要手段。PPP項目的參與主體包括政府主體和社會資本主體兩方主體，二者參與項目合作和項目建設(shè)的初衷是完全不同的。政府主體強調(diào)項目建設(shè)的公益性和社會性，社會資本則具有更多的逐利性和經(jīng)濟性。項目開展目的的差異必然導(dǎo)致其項目過程中行為的不同。通過簽訂合理的、兼顧雙方利益的合同，政府和社會資本的行為都能得到有效的約束，進(jìn)而嚴(yán)格地控制項目開展全過程。政府在追求項目公益性和社會性的同時不能侵害社會資本獲取經(jīng)濟利益的訴求，社會資本在追求利益最大化的進(jìn)程中也要保護(hù)項目的公益性和社會性要素。

合作雙方資源共享、優(yōu)勢相長。鑒于PPP項目是由政府和社會資本共同合作完成的，合作雙方屬性的不同也導(dǎo)致了合作雙方掌握的資源出現(xiàn)了差距。政府在PPP項目合作中具有行政資源和國家政策上的信息優(yōu)勢，而社會資本則在PPP項目合作中具備技術(shù)管理和經(jīng)營管理資源上的優(yōu)勢。所以，在PPP項目合作中，雙方進(jìn)行資源共享和信息互通是至關(guān)重要的，這樣才能提升項目建設(shè)的效率和質(zhì)量。雙方互惠互利應(yīng)當(dāng)以充分把握雙方項目開展目的為前提，社會資本幫助政府實現(xiàn)項目的公共性，政府則盡最大可能滿足社會資本的利益需求。政府需要在互惠互利的過程中端正自身態(tài)度，對社會資本經(jīng)濟利益的獲取進(jìn)行合理性控制，規(guī)范自身行為合理性。

合作雙方關(guān)系復(fù)雜。PPP項目最為明顯的一個特征就是政府和社會資本之間的關(guān)系比較復(fù)雜，在PPP項目的前期啟動和項目計劃階段，政府需要在其中起到主導(dǎo)作用，幫助完成項目可行性的研究。在項目建設(shè)和開展的過程中，政府和社會資本將共同進(jìn)行管理，二者在管理過程中需要進(jìn)行多部門的對接、合作和交流，整個項目建設(shè)之中可能牽涉到較多的行政單位和部門，合作關(guān)系就變得愈加復(fù)雜和繁復(fù)起來。

PPP模式下項目財務(wù)管理存在的問題分析

PPP模式近年來在我國得到較大程度的普及和應(yīng)用，一方面加快了社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，另一方面則使得社會資本變得更具有活力和生命力，促進(jìn)了社會經(jīng)濟的持續(xù)進(jìn)步和發(fā)展。但是PPP模式在我國的應(yīng)用歷史相對還比較短，PPP建設(shè)機制、制度完善之路依然還需要付出較大的努力，這導(dǎo)致了PPP項目在開展過程中存在著較多的問題?？偟膩碚f，PPP項目財務(wù)管理存在如下問題：

資金管理缺失。PPP項目開展過程中普遍存在著資金管理力度不足的問題。比如一些項目不能及時進(jìn)行資金撥付，導(dǎo)致項目進(jìn)度受到波及和影響；一些項目則將多余資金完全閑置，降低了資金的使用效益。

財務(wù)預(yù)算體制不完善。政府和社會資本在項目建設(shè)過程中均存在不同程度的不重視預(yù)算管理的傾向；此外，很多PPP項目對預(yù)算法的最新內(nèi)容了解得不甚清楚，自然也缺乏執(zhí)行預(yù)算法的執(zhí)行力，難以對項目進(jìn)行全過程預(yù)算管理，使得項目在建設(shè)過程中出現(xiàn)資金管理不力的現(xiàn)象，造成了資金的浪費和成本的虛增。政府和社會資本還存在著成本管理意識單薄的問題，在建設(shè)過程中資源浪費的現(xiàn)象比比皆是，最終使得雙方利益受損。

社會資金融資體系不完善。PPP模式下的項目建設(shè)和開展需要大量的資金支持，而其中很大比重的資金來源于社會資本，這樣社會資金融資體系中的不完善和不健全也直接影響了PPP項目財務(wù)管理效果和績效。另外，PPP項目自身的公共性和公益性也使得資金需要在一定的周期內(nèi)得到回籠，如若不然，就會產(chǎn)生額外的融資成本并必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，社會資本主體的利益自然也就會受到侵害。

財務(wù)風(fēng)險控制力度薄弱。政府和社會資本在過往的項目建設(shè)中都不大重視財務(wù)風(fēng)險的管理和控制，這導(dǎo)致了在PPP項目中，財務(wù)風(fēng)險的觸發(fā)是不可避免的。PPP項目受到建設(shè)周期、所需資金的限制，往往會導(dǎo)致政府與社會資本之間不能及時收回投資，如果沒有做好防護(hù)措施，就可能帶來較為嚴(yán)重的后果。

提升PPP模式下項目財務(wù)管理對策的若干思考

構(gòu)筑科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制。風(fēng)險分擔(dān)機制使得合作雙方都能夠重視風(fēng)險防范工作，并能將對方的風(fēng)險降到最低作為風(fēng)險控制主要目標(biāo)。社會資本融資風(fēng)險是很多PPP項目在運行中面臨的主要風(fēng)險。首先，如果資金回收周期超過社會資本預(yù)期時間，那么就會導(dǎo)致難以償還到期債務(wù)、資不抵債等風(fēng)險；其次，如果市場環(huán)境發(fā)生變化，項目在建成之后的盈利能力可能難以達(dá)到事先預(yù)期，社會資金的使用效益也大打折扣。風(fēng)險分擔(dān)機制能夠?qū)PP項目中的風(fēng)險進(jìn)行合理的分配，各個項目主體都能意識到自身在項目建設(shè)過程中可能面臨的風(fēng)險，通過完善的風(fēng)險防范措施來將風(fēng)險發(fā)生的可能性降到最低。

注重資金管理。在PPP項目建設(shè)前期要做好預(yù)算分析，實施全過程預(yù)算管理，對項目建設(shè)過程中所需的資金進(jìn)行科學(xué)合理的估計；在項目開展過程中需要加強資金管理，逐步完善預(yù)算管理體制，對資金的支出進(jìn)行合理的控制；在項目投資之時就要進(jìn)行投資管理，對市場環(huán)境進(jìn)行預(yù)測和分析，評估項目的盈利狀況和先進(jìn)流量狀況，估算項目資金回收周期，為資金主體之間的合作構(gòu)筑和諧的關(guān)系和環(huán)境。

重視成本管理。在PPP項目建設(shè)的全過程中進(jìn)行成本控制，在項目建設(shè)之初就對總成本報表進(jìn)行評估分析，對其中不合理的地方進(jìn)行及時的修正的改善。對項目建設(shè)過程中的成本控制要高度重視，把握每一筆資金支出的用途和方向，提升資金的使用效益和使用規(guī)范性。重視項目建設(shè)過程中的資金管理，避免出現(xiàn)資金閑置的情況，并且對未來可能發(fā)生的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理評估，及時做好預(yù)防措施，如資金緊張造成的經(jīng)營風(fēng)險等。

（作者單位：中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司）