侯靜文

(北京航空航天大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，北京100191)

公民參與在西方走過了漫長的發(fā)展歷程，尤其是隨著20世紀(jì)60年代以來的新公民參與運(yùn)動、新公共行政和新公共管理以及治理理論的發(fā)展，公民參與在公共政策制定和執(zhí)行中扮演著越來越重要的角色，公民參與作為民主政治的基礎(chǔ)，對政府的治理效果產(chǎn)生不可忽視的影響，公民也向著獨(dú)立的治理主體方向發(fā)展。我國的公民參與隨著改革開放的不斷深入經(jīng)歷著范圍不斷擴(kuò)大、參與層次逐漸提高的過程，呈現(xiàn)出“從國家制度探索到公民個(gè)體自覺”[1]的發(fā)展路徑。在這個(gè)過程中，微博逐漸成為新興的公民參與途徑，中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)到6.88億[2]。截至2016年9月30日，經(jīng)過新浪平臺認(rèn)證的政務(wù)微博達(dá)到162 118個(gè)，其中政務(wù)機(jī)構(gòu)微博123 208個(gè)，公務(wù)人員微博38 910個(gè)[3]。這些都為通過微博進(jìn)行公民參與提供了基礎(chǔ)。

以微博為載體的公民參與往往被視為一種直接參與，從政治角度看，其通過多元主體在公共空間公開透明的對話改善代議制下的代表性不足的問題，提升協(xié)商民主水平；從政府角度看，其能為公共決策提供更廣泛的意見，提升決策質(zhì)量，執(zhí)行力和合法性[4]；從公民角度看，隨著社會事務(wù)的復(fù)雜和參與意識的增強(qiáng)，亟須拓展公民表達(dá)自身利益和對公共事務(wù)看法的渠道，適應(yīng)當(dāng)前微博問政的需要。

一、從“公民參與”到“公民微博參與”

1.公民參與

從字面上看，“公民參與”概念是由“公民”主體和“參與”行為兩部分構(gòu)成。

首先分析“公民”這一概念。從外延上看，其指的是一切非政府的公民或團(tuán)體；從內(nèi)涵上分析，公民是具有從事管理社會和國家等公務(wù)活動能力的人，擁有平等的權(quán)利和責(zé)任[5]。

其次探討“參與”的內(nèi)涵。在“參與”方面，學(xué)界定義和研究的側(cè)重各有不同。有學(xué)者認(rèn)為公民參與僅指公民自愿通過各種合法方式參與政治生活，或者是參與政策的制定和影響政策的執(zhí)行[6]。有學(xué)者認(rèn)為公民性具有廣泛的含義，社會參與不僅包含政治參與，也包括社會參與，且不能單獨(dú)與其中任何一種參與劃等號[7]。更有學(xué)者認(rèn)為公民投入到社會、社區(qū)等共同體的生活，改善他人的境遇或是改變共同體的未來都可以稱為公民參與[8]。帕特南認(rèn)為，公民通過各種俱樂部等參與公眾生活，或者通過參加選舉參與政治都是公民參與，都能夠建立公民的社會資本[9]。俞可平認(rèn)為公民在一個(gè)存在公共利益和公共理性的公共領(lǐng)域中，試圖影響公共政策和公共生活的一切活動都是公民參與[10]。本文傾向于將公民的政治參與和社會參與都納入到公民參與中考察。

學(xué)界研究的側(cè)重點(diǎn)有所不同，主要分為靜態(tài)和動態(tài)的研究。靜態(tài)研究集中在參與的概念和類型[11]。動態(tài)的研究如阿恩斯坦在比較不同國家公眾參與與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，討論了公民參與發(fā)展的不同階段[12]。托馬斯研究了管理者應(yīng)根據(jù)不同政策的質(zhì)量和對公共接受度要求不同，決定與公眾分享多大程度的權(quán)力，并決定哪些公眾用何種形式參與[13]。本文認(rèn)為，“公民參與”要有明確的問題意識和實(shí)踐導(dǎo)向，應(yīng)著力解決“如何使公眾真正參與進(jìn)來”的難題。

2.政務(wù)微博中的公民參與

政務(wù)微博指的是黨政機(jī)構(gòu)或官員因公共事務(wù)開設(shè)的微博，主要作用在于引導(dǎo)輿論、網(wǎng)上辦事、政民互動、樹立形象等[14]。

公眾參與是影響政治發(fā)展的重要渠道，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個(gè)社會政治現(xiàn)代化的重要尺度[15]。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，公民參與的場域發(fā)生了變遷，即由生活世界向網(wǎng)絡(luò)世界轉(zhuǎn)變，公民參與也相應(yīng)具有了網(wǎng)絡(luò)政治參與的色彩。在考察網(wǎng)絡(luò)政治參與時(shí)，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)其政治性，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)政治參與是現(xiàn)代公民通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表政治主張和政治意愿，影響和推動政策決策過程，監(jiān)督行政管理活動的參政行為[16]。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)其特征，如直接性、開放性、平等性、隱蔽性、互動性、便捷性等特征。

政務(wù)微博中的公民參與應(yīng)當(dāng)是公眾通過政府官方微博或官員因公開設(shè)的微博，通過“@”、評論、轉(zhuǎn)發(fā)等方式，參與政治事務(wù)和社會事物的討論，甚至在討論的基礎(chǔ)上影響具體的政策執(zhí)行和社會管理的過程。雖然公眾的素質(zhì)對這種參與行為有著十分長遠(yuǎn)的影響，但是就目前來看，政務(wù)微博自身的運(yùn)營情況仍然直接影響著公眾通過微博參與的程度和效果。

3關(guān)注旨趣的變化

以微博為載體的公民參與對政治和社會生活的影響是顯而易見的。從政府方面看，推進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)[17]；從公民方面看，拓展了公民與政府的互動空間[18-19]，推動參與從動員向自主的變遷，政治社會化范式從單向主導(dǎo)向多元互動的轉(zhuǎn)型[20]；從社會角度看，有利于治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理手段多樣化、治理效率優(yōu)化[21]。

由于公民微博參與起步較晚，其同樣存在困境。主要來源于監(jiān)管的缺失[22]，理念的滯后[23]，地區(qū)差異大[24]，公民的素質(zhì)不夠高[25]，消費(fèi)主義的商業(yè)動機(jī)侵蝕[26]等。為此，要加強(qiáng)立法，改進(jìn)政府理念[27]，建立考核機(jī)制[28]，改進(jìn)工作流程、組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度和人員設(shè)置[29]，建立公民政治參與的道德規(guī)范和理性的寬容意識[30]。

可見，學(xué)界既往的研究指出了給公民通過微博參與政治帶來困境的因素主要在于社會的大環(huán)境、公民當(dāng)下的道德素質(zhì)，其也嘗試通過制度、法律以及公民道德塑造的方式加以解決。概言之，這些考察，多是從“外部”因素著眼，而較少從政務(wù)微博本身的傳播內(nèi)容、運(yùn)營現(xiàn)狀等“內(nèi)部”因素入手。為此，亟須實(shí)現(xiàn)研究范式的轉(zhuǎn)型，研究旨趣要實(shí)現(xiàn)從“外”向“內(nèi)”的轉(zhuǎn)變。

二、我國政務(wù)微博的典型案例呈現(xiàn)

我們選取近年來政務(wù)微博創(chuàng)新發(fā)展的案例，考察政務(wù)微博運(yùn)行的現(xiàn)狀。

1.政府政務(wù)微博的典型樣本分析

“上海發(fā)布”是綜合性較強(qiáng)的政務(wù)微博，從其發(fā)布的內(nèi)容來看，具有強(qiáng)烈的服務(wù)導(dǎo)向和平民色彩，其發(fā)布內(nèi)容包括實(shí)時(shí)交通、天氣情況、安全警示、便民生活提示、政策解讀，意見征求等，幾乎涵蓋了當(dāng)?shù)厣畹姆椒矫婷?，發(fā)布的語言平實(shí)直接，常用感嘆句或問句引起公眾注意，具有平易近人、貼近實(shí)際的獨(dú)特優(yōu)勢。其為公眾更全面的監(jiān)督政府行為提供了路徑，突出體現(xiàn)在評論中出現(xiàn)的網(wǎng)民話語，小到對配圖里字太小不方便閱讀的“吐槽”，大到對漲價(jià)、稅收政策的“批評”。然而，頗為讓人疑惑的是，“上海發(fā)布”對突發(fā)事件的反應(yīng)總是給人“慢了半拍”的感覺，例如上海虹口區(qū)文物遺址史料館館長何瑛發(fā)表不當(dāng)言論當(dāng)天，“上海發(fā)布”未作出及時(shí)關(guān)切和回應(yīng)，而是照舊發(fā)布了一些便民提示、天氣預(yù)報(bào)等，刻意對“燙手山芋”視而不見，網(wǎng)友則不依不饒，便在評論區(qū)表達(dá)了對何瑛當(dāng)館長的質(zhì)疑，對“上海發(fā)布”缺乏回應(yīng)深表不滿。

“山東環(huán)境”是環(huán)保類政務(wù)微博，其圍繞環(huán)境監(jiān)測預(yù)告、執(zhí)法行動、環(huán)境政策等內(nèi)容進(jìn)行頻繁、及時(shí)發(fā)布，更新速度較快。針對民眾的微博舉報(bào)通過構(gòu)建“#互動”“#回音”等話題，進(jìn)行一定程度的互動。為公民了解環(huán)境信息，表達(dá)環(huán)境訴求提供了渠道，吸引公眾對環(huán)境問題持續(xù)關(guān)注，不斷提升其參與能力?！吧綎|環(huán)境”發(fā)布信息及時(shí)，給人留下了“快”的印象，然而，令人遺憾的是其吸引公眾的能力不足，類似新聞播報(bào)的陳舊版式給人留下了“刻板印象”，與微博本身的活潑氣氛大異其趣，其發(fā)布的信息較多，而來自公眾的評論很少，形成了獨(dú)特的反差。其大部分評論來自轄區(qū)的市、縣的環(huán)保官微對其內(nèi)容的贊許、轉(zhuǎn)發(fā)和轉(zhuǎn)述，有自說自話的傾向，在回復(fù)投訴方面，雖也做出了答復(fù)，但大多局限于傳達(dá)出“已經(jīng)@相關(guān)部門去處理”的訊號，千篇一律，缺乏后續(xù)的跟進(jìn)和反饋，很多的投訴也就因此不了了之。

“江寧公安在線”是公安類政務(wù)微博，語言幽默，個(gè)性鮮明，大量使用網(wǎng)民所喜聞樂見的網(wǎng)絡(luò)語言，贏得不少網(wǎng)民的點(diǎn)贊和追捧，在一定程度上與微博本身的娛樂性相契合。其通過精準(zhǔn)到位的互動，與公眾建立起了良好的公共關(guān)系，能對網(wǎng)友提出的拍照技術(shù)不好等“吐槽”虛心接受，并主動改進(jìn)，同時(shí)因?yàn)閷Ｗ⒂诠舶踩矫娴臏剀疤嵝?，顯得有些嘮叨，被網(wǎng)友戲稱為“江寧婆婆”。難能可貴的是，“江寧公安在線”能夠積極主動回應(yīng)社會熱點(diǎn)，對于一些網(wǎng)絡(luò)謠言，也敢于針鋒相對，主動辟謠，及時(shí)屏蔽了不實(shí)消息，傳播了網(wǎng)絡(luò)正能量。但因?yàn)槠滹L(fēng)格過于“前衛(wèi)”，個(gè)性過于鮮明，亦引起公眾對其過分娛樂化的質(zhì)疑，有些網(wǎng)友的評論只是為了搞笑，其評論區(qū)往往異常熱鬧，一則普通的信息能招來與其主題無關(guān)的大量評論，讓人莫名其妙。更有甚者，精明的商家借此打廣告，對政府官方微博的嚴(yán)肅性和權(quán)威性產(chǎn)生了不利的影響。

毋庸諱言，政府官方微博是因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公民參與而出現(xiàn)的新事物，其貼近民生、服務(wù)民眾、接近“地氣”，取得了一定的成效。然而，我們更應(yīng)看到，信息不公開、報(bào)道不及時(shí)等方面的問題依然存在，政務(wù)微博或缺乏個(gè)性，“刻板印象”難改，或標(biāo)新立異，奪人眼球，引來公眾對其娛樂化傾向的質(zhì)疑。歸根結(jié)底，政府官方微博缺乏與民眾的有效互動，民眾的認(rèn)同度不高，吸引公眾實(shí)質(zhì)參與仍然存在不足。

2.官員微博的獨(dú)特案例討論

根據(jù)2016年上半年新浪政務(wù)微博榜，排行第一的是中央政法委政法綜治信息中心主任陳里的微博，與當(dāng)下流行的刷朋友圈，曬各種個(gè)人動態(tài)的瑣碎不同，陳里的微博有一種難能可貴的家國情懷和問題意識。聽民意、解民憂，是陳里對政務(wù)微博的定位。他經(jīng)常發(fā)布和轉(zhuǎn)發(fā)三農(nóng)問題、兒童發(fā)展問題、老人贍養(yǎng)、大病治療等方面的信息，引起網(wǎng)民的大量點(diǎn)贊、圍觀和關(guān)注，粉絲數(shù)量直線上升，“粉絲效應(yīng)”初步顯現(xiàn)。陳里曾指出：“作為官員如果對真善美、假惡丑不敢發(fā)聲，就缺少了與人民共同呼吸的心跳?！比欢@位“微博達(dá)人”在借助自身影響力持續(xù)推動解決諸多民生問題后，高興之余也有隱憂，雖然閱讀、轉(zhuǎn)發(fā)和點(diǎn)贊者數(shù)量眾多，但“粉絲效應(yīng)”難以轉(zhuǎn)化成真正的“改變”的力量。

廣東省衛(wèi)生廳前副廳長廖新波的微博也引起了大量網(wǎng)民的追捧，其微博名叫“醫(yī)生哥波子”，他對政務(wù)微博的創(chuàng)新體現(xiàn)在“抒己見，引思考，談焦點(diǎn)，廣結(jié)友”，思想敏銳，話語犀利，尤其是在廣東省醫(yī)改問題上，他很好地展現(xiàn)了政府官員的真誠和智慧，敢于在微博上公開批駁廣州市衛(wèi)生局的某位領(lǐng)導(dǎo)“中國看病其實(shí)不貴”的觀點(diǎn)，獲得了網(wǎng)友的積極響應(yīng)。廖新波特別注意微博的原創(chuàng)性和創(chuàng)新性，其微博中的版塊“波子雜談”就獨(dú)具特色，具有關(guān)注的廣度和思想的深度，廖新波的率真和堅(jiān)持備受外界“青睞”和好評。事實(shí)上，廖新波給人一種不一樣的官員感受。就像他在一條微博中對自己的描述：行走在裂縫中，不要輕易說“不”，也不要輕易說“是”我還是我，一名永不靠岸的水手。

官員的微博發(fā)出了真實(shí)的聲音，傳達(dá)了積極的信號，為公眾了解官員乃至政府提供了一扇難得的窗口，曾經(jīng)神秘莫測甚至有些遙不可及的政府仿佛離自己更近了，公民對政府和官員產(chǎn)生了親和感，提升了認(rèn)同度，也為公民有序的政治參與創(chuàng)設(shè)了條件，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界里，公民樂于和這些官員身份的“微博達(dá)人”互動交流，表達(dá)真實(shí)的想法。然而，正如陳里所指出的那樣，僅僅靠官員的作為與憐憫，是無法真正觸及問題的實(shí)質(zhì)的，不少民生問題最終要靠制度化的長效機(jī)制加以解決。

三、余 論

互聯(lián)網(wǎng)不僅改變?nèi)藗兊纳罘绞?，而且深刻影響政府的思維習(xí)慣、行為方式和公民有序參與的形式與路徑，政務(wù)微博的有序發(fā)展必須與公民參與協(xié)調(diào)并進(jìn)、有機(jī)結(jié)合。為此，筆者提出如下幾個(gè)方面的建議，拋磚引玉，求教于方家。

第一，界定政務(wù)微博功能，明晰邊界。政務(wù)微博的獨(dú)特優(yōu)勢就是即時(shí)互動性，應(yīng)將其打造為表民意、發(fā)民聲、解民憂的新平臺。然而，當(dāng)前不少黨政機(jī)關(guān)和官員將政務(wù)微博當(dāng)作一種“擺設(shè)”和“秀場”，只是一種單向式的信息發(fā)布平臺，缺少互動性、交流性，一些政務(wù)微博只是新聞播報(bào)的翻版，承擔(dān)著“新聞播報(bào)員”的角色，給人以“刻板印象”；一些政務(wù)微博內(nèi)容缺少嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，娛樂性有余，權(quán)威性不足。政務(wù)微博要切實(shí)為民眾服務(wù)，實(shí)現(xiàn)官民有效互動，就必須界定政務(wù)微博功能，明晰其邊界，既要生動活潑，又要嚴(yán)肅規(guī)范，做到“莊”與“諧”的統(tǒng)一。

第二，掌握微話語權(quán)，提升媒介素養(yǎng)。要合理引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)輿情，主動掌握微話語權(quán)。這對于政府部門和黨政干部而言是新挑戰(zhàn)，這意味著必須將提升媒介素養(yǎng)列入議事日程。概言之，這種媒介素養(yǎng)應(yīng)包括媒體融合的基本知識、微博維護(hù)的基本常識、新媒體語境下的讀寫能力、網(wǎng)民互動交流的實(shí)際操作能力以及應(yīng)對突發(fā)事件的心理準(zhǔn)備及基本素質(zhì)。微話語權(quán)的獲得，既不能是照本宣科地灌輸和說教，也不是一味妥協(xié)遷就，以娛樂化的手段取悅網(wǎng)民。要擁有一種平和淡定的心態(tài)，從容應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)輿情。

第三，引導(dǎo)公民有序參與，創(chuàng)設(shè)優(yōu)良微博參政環(huán)境。隨著公民社會的推進(jìn)，公民參與的熱情被空前激發(fā)。網(wǎng)絡(luò)平臺的公開性、開放性、平等性為公民創(chuàng)設(shè)了積極參與的平臺，公民的自由表達(dá)固然應(yīng)該受到尊重，但其前提是必須合法、有序。網(wǎng)絡(luò)社會具有泥沙俱下的特性，一些“水軍”和網(wǎng)民出于各種目的炮制各種謠言，混淆視聽，一旦民眾被謠言欺騙和蒙蔽，就可能助長無序的公民參與，危害社會的和諧穩(wěn)定。政務(wù)微博作為發(fā)布權(quán)威信息、擴(kuò)大公民參與、增進(jìn)官民互動的平臺，應(yīng)發(fā)揮正本清源的獨(dú)特作用，實(shí)現(xiàn)對輿情的有效引導(dǎo)，創(chuàng)設(shè)優(yōu)良微博參政環(huán)境。