周 袁，成婷婷

（合肥市廬陽區(qū)法院，安徽 合肥 230001）

最高人民法院于2009年出臺了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，正式提出了訴調對接的概念。訴調對接的實施不僅能夠化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定，還可以為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，也能夠在一定程度上達到緩解“案多人少”審判壓力的積極效應。而家事糾紛具有適宜調解的天然屬性，在家事糾紛中實施訴調對接制度能夠達到更好的社會效果。本文以安徽省合肥市廬陽區(qū)人民法院為例，以家事糾紛為切入點，圍繞訴調對接，探討家事審判中訴調對接工作的必要性、立法和實踐的困境及建議、對策。

一、訴調對接概述

（一）訴調對接的內(nèi)涵

訴調對接機制，是人民法院在司法實踐過程中逐步形成的一種解決糾紛的形式。“訴”為法院的審判活動，包含調解和判決?！罢{”為人民調解、行業(yè)調解、行政調解等一切非訴訟方式調解即非訴調解。訴調對接的實質就是將法院的審判活動與法院以外的非訴調解有機結合起來，通過非訴調解機制的靈活性、多樣性和便捷性來應對糾紛的多元化發(fā)展，利用審判活動的權威性和指導性為其提供強有力的司法保障，使司法審判與社會力量優(yōu)勢互補，從而達到便捷、經(jīng)濟、高效解決糾紛的目的［1］。

（二）家事糾紛的內(nèi)涵

家事糾紛是指家庭成員之間因人身和財產(chǎn)關系引起的民事糾紛。人身關系如離婚、撫養(yǎng)、監(jiān)護權、探視權糾紛、家庭暴力等；財產(chǎn)關系如離婚后財產(chǎn)糾紛、分家析產(chǎn)、繼承糾紛等；其他屬于人民法院案件受理范圍的婚姻家庭糾紛。

（三）家事糾紛實行訴調對接的必要性分析

（1）家事糾紛是一種復合型糾紛，其中家庭成員和雙方親友之間的關系交織，成年人、未成年人的權利交織，當事人的身份關系、財產(chǎn)關系、情感糾葛交織，法律、倫理密切交織。因此，基于家事糾紛的復合性，純法律的理性往往并非解決該類糾紛最好和唯一的辦法，有時通過親情感化、思想教育、倫理規(guī)勸、道德評價等柔性方式，能夠更好地消弭家事矛盾［2］。而訴調對接的實行恰能使剛性司法與柔性調解有機結合起來。在訴調對接的框架下，面對到法院立案的家事糾紛，法院可以根據(jù)家事糾紛的類型，依據(jù)有關社會主體的不同職能及專業(yè)資源，有針對性地與該社會主體進行對接，通過該社會主體聯(lián)動調處矛盾糾紛。社會主體在調解家事糾紛時，可以通過教育說理、親情感化等柔性手段，緩沖、釋放雙方當事人的對立情緒。而法院在調處糾紛時，既可以采用釋法說理的方法調處矛盾，也可以依據(jù)法律規(guī)定公正裁決。將法院與社會主體、判決與調解有機結合，更有可能達到矛盾糾紛最終化解的目標。因此，轉變當前單一的審判方式，探索多元化解矛盾糾紛的機制，是未來家事審判方式改革的方向。

（2）家事糾紛實行訴調對接是彌補司法資源不足和創(chuàng)造優(yōu)質司法環(huán)境的必然選擇。近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，家事糾紛日益復雜，審判難度不斷加大。而伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們的私權保護意識不斷加強，大量的家事糾紛涌入法院。有關數(shù)據(jù)顯示，2016年全國各級法院審結婚姻家庭案件的數(shù)量為175.2萬件，而到了2017年，審結婚姻家庭案件的數(shù)量猛增到854.6萬件［3］。法院案多人少的矛盾愈加明顯。有限的司法資源愈加不能滿足數(shù)量不斷增多、難度不斷加大的家事審判需要，實行訴調對接，引入社會資源對家事案件進行分流，集中全社會的力量和資源解決家事糾紛勢在必行。另外，開展訴調對接，還能夠使相對封閉的司法活動走向開放，增進全社會對司法活動的了解程度，建立起彼此的信任和理解，從而有利于創(chuàng)造優(yōu)質的司法環(huán)境。

二、我國訴調對接現(xiàn)狀——以合肥市廬陽區(qū)法院家事訴調為例

（一）我國家事糾紛訴調對接工作現(xiàn)狀和進程

受傳統(tǒng)“大民事”觀念影響，我國尚無獨立的家事審判調解制度，僅將化解家事糾紛納入法院一般審理工作范疇。近年來，隨著家事糾紛的不斷增多，審判難度的不斷加大，司法實務部門逐步肯定家事糾紛的特殊性，并積極探索符合家事糾紛化解規(guī)律的實踐模式。

從立法層面看，最高人民法院等相關部門先后出臺了多個指導意見為家事糾紛訴調對接改革提供理論基礎①，但都沒有針對家事糾紛的特殊性，對家事糾紛訴調對接進行具體規(guī)定。從改革實踐方面看，各地法院在具體運行家事糾紛訴調對接的方式上雖然各有特點，但都具有一些相同的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是法院內(nèi)部成立婚姻家庭糾紛調解室，為社會調解與訴前調解的有機銜接提供平臺。如安徽省馬鞍山市雨花區(qū)法院在法院內(nèi)部設立“夕陽紅”志愿者調解中心進行訴前調解。二是設置專門的家事審判合議庭。如山東省德州市武城縣法院，除了設置三個外派法庭從事家事審判外，還特別成立了具有獨立編制的家事審判法庭，專門審理婚姻家庭案件。三是與婦聯(lián)等部門聯(lián)動建立訴調對接機制。如江蘇省常州市天寧區(qū)人民法院與轄區(qū)綜治辦、區(qū)婦聯(lián)聯(lián)合出臺《關于建立婚姻家庭矛盾糾紛訴調對接機制的工作意見》，明確家事糾紛訴調對接的領導結構、對接人員及對接程序等。四是設立專門的家事糾紛人民調解委員會，將案件分流到專業(yè)化的人民調解委員會進行人民調解。如江蘇省南京市婦聯(lián)與審判機關力量結合，成立了“辛果婚姻家庭糾紛調解工作室”。

（二）廬陽區(qū)法院家事糾紛訴調對接實踐

1.推行家事糾紛訴調專業(yè)化

廬陽區(qū)法院確定由民事審判一庭負責家事糾紛案件的審理、調研及與其他社會組織的對接，實現(xiàn)訴調對接機構的專業(yè)化。民一庭內(nèi)部則由四名具有多年審判、調解經(jīng)驗的員額法官、兩名法官助理、兩名資深人民陪審員以及多名書記員組成，實現(xiàn)訴調對接隊伍的專業(yè)化。此外，廬陽區(qū)法院還設置了專門的家事法庭，采用圓桌審判臺審理家事糾紛。還在轄區(qū)內(nèi)設立多個巡回法庭和家事調解室，在一定程度上實現(xiàn)了訴調對接設施的專業(yè)化。

2.在實踐中總結提煉出“情緒疏導、視頻教育、親情規(guī)勸、社會介入”的工作模式

（1）堅持黨委領導，聯(lián)合各相關職能部門共同形成多元化調解機制。廬陽區(qū)法院積極向區(qū)政法委匯報家事改革的要求和舉措，取得區(qū)政法委的支持，與區(qū)政法委聯(lián)合出臺了《關于推進廬陽區(qū)家事糾紛訴調對接工作的實施意見》，并取得了區(qū)政府專項資金支持。根據(jù)該意見，廬陽區(qū)法院與婦聯(lián)、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社居委等部門聯(lián)動建立家事糾紛訴調對接工作機制。對家事糾紛案件實行預立案、訴前委派調解及訴中委托調解、邀請調解、聯(lián)合調解等制度，并對調解成功的案件及時出具司法確認書或出具民事調解書。此外，廬陽區(qū)法院還在轄區(qū)設立巡回法庭和家事調解室，不定期開庭審理典型家事糾紛案件，通過該方式不僅能夠讓當?shù)厝罕娪H身參與庭審，直觀了解法院審理案件的流程，增強司法公開度，還能夠使社區(qū)工作人員通過旁聽案件審理的方式提高自身調解能力，一定程度上達到法院指導調解工作的目標。

（2）法院內(nèi)部設置婚姻家庭人民調解室。廬陽區(qū)法院與社會調解組織合肥市方圓社會工作事務所合作，在法院內(nèi)部設置婚姻家庭人民調解室，由該社會工作事務所選派優(yōu)秀的人民調解員進駐法院擔任家事糾紛調解員。對于到法院訴訟的家事糾紛，由民事審判一庭分流至婚姻家庭人民調解室，由專職調解員對案件進行先期調解，從而達到緩解審判壓力，多元化解糾紛的目的。

（3）對于離婚案件的當事人實行心理干預。廬陽區(qū)法院聘請專業(yè)的心理咨詢師，集中或分別對家事糾紛案件當事人進行心理疏導。曾在一次離婚案件集體心理疏導中，六對夫妻有三對達成了協(xié)議。

三、家事糾紛訴調對接機制的實踐困境

廬陽區(qū)法院家事糾紛訴調對接實踐是我國基層法院多元化解家事糾紛工作的縮影，其運行過程及所遇到的問題在一定程度上反映出我國家事糾紛訴調對接機制的實踐現(xiàn)狀和困境。

（一）家事糾紛訴調對接機制立法不完善

目前，我國關于家事糾紛訴調的法律法規(guī)較少，且尚不完善，主要包括前文所列的各部門出臺的指導意見。其中，2018年7月18日最高人民法院出臺的試行意見，與家事糾紛訴調對接緊密相關，但該意見關于家事調解的規(guī)定較為原則，缺乏可操作性。同時，該意見也沒有對家事案件調解后如何轉為訴訟程序以及訴訟中調審銜接與互轉問題做出規(guī)定，更沒有對家事糾紛訴調對接救濟途徑進行規(guī)定。而其他全國性的法規(guī)或意見均沒有針對婚姻家庭糾紛的特殊性對訴調對接做出具體規(guī)定。

（二）社會資源協(xié)同配合不足，缺乏長效機制

家事糾紛訴調對接機制是一種需要調動全社會多方面力量共同解決家事矛盾的機制，其建立與推行離不開司法機關、行政部門、各類調解組織和社會團體的通力配合，若缺少相關單位、機構的支持，人民法院在推行此項工作時就會困難重重，難以推進。然而有些政府機關、社會團體基于對自身職能的嚴格劃分，認為協(xié)助法院調解家事糾紛屬于其職責之外的事項，在政策激勵不足的情況下，便會呈現(xiàn)出消極態(tài)度。另外，家事糾紛訴調對接的程序包含規(guī)范性和非規(guī)范性，而非規(guī)范性程序措施的施行大多依靠各部門間的聯(lián)席會議和聯(lián)動機制，這種聯(lián)動協(xié)作主要是以部門領導的個人熱情和部門間良好關系為基礎，具有強烈的人治色彩和行政化傾向［4］。顯然，這種協(xié)作是缺乏穩(wěn)定性的。

（三）訴調對接隊伍專業(yè)化程度有待提高

首先，我國基層法院的民事法官，除了要審理家事糾紛外，還需要審理其他類型的民事案件。在本文范例中的廬陽區(qū)法院，雖然明確了家事糾紛由民事審判一庭負責處理，但民一庭法官還要處理家事糾紛以外的其他案件。這種情況必然不利于提高法官審理家事案件的專業(yè)化程度。其次，家事案件因涉及情感因素，當事人情緒波動大。因此，非理性是此類糾紛的一大特點，這就要求家事糾紛的調解員應當具備較高的專業(yè)素養(yǎng)，但作為“訴調對接”一方的非訴調解部門的工作人員大多是非專業(yè)的調解人員，且多系兼職，業(yè)務水平參差不齊，法律專業(yè)知識亦較為匱乏，其主要依靠社會閱歷和經(jīng)驗、利用親情感化等方式進行調解，但是如果遇到案情相對復雜的糾紛，這種更多依仗人情而非法理的調解方式，就很難達促成調解。

（四）群眾認同度有待進一步提高

隨著城市化的不斷發(fā)展，人民群眾的生活圈子逐漸由熟人社會向陌生社區(qū)轉變，家事糾紛一旦發(fā)生，群眾首先想到的不是找村委會、居委會調解，而是直接訴諸法院。知道有人民調解組織存在的群眾并不多，而直接上門要求人民調解組織給予調解的更是少之甚少。此外，群眾對于家事糾紛訴調對接工作的作用和優(yōu)勢還不夠了解，認為訴前調解不屬于法定程序，缺乏權威性，還認為訴中委托調解只會拖延糾紛解決的時間，不會有實質成效。

四、完善家事糾紛訴調對接機制的若干建議

（一）完善家事糾紛訴調對接立法

縱觀國際立法現(xiàn)狀，英、美、德、日這些發(fā)達國家，都針對家事糾紛訴調對接制定有系統(tǒng)而完備的法律法規(guī)。具體到立法模式，主要包括兩種，一是以德國為代表的單獨成章式。德國在其民事訴訟法中專設一章對婚姻家庭糾紛訴調對接機制進行規(guī)定。二是以日本為代表的單獨立法式。日本為系統(tǒng)規(guī)定婚姻家庭糾紛訴調對接機制專門出臺了《婚姻家庭審判法》［5］。相比之下，我國目前沒有制定專門針對家事糾紛處理的程序法，近期最高法出臺的《關于進一步深化家事審判方式和工作機制改革的意見（試行）》也只是做出了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏相應的實施細則。因此，我國可以在借鑒域外先進立法精神的基礎上，結合本國具體國情和各地基層法院的司法實踐經(jīng)驗，將家事糾紛訴調對接納入整體立法框架，修訂一套完整的訴訟與非訴調解共同適用的程序法，將家事糾紛訴調對接的基本原則、具體內(nèi)容、施行程序等內(nèi)容加以規(guī)范，為家事糾紛訴調對接工作提供法律保障。

（二）堅持黨委領導、政府主導，形成多方聯(lián)動機制

家事糾紛是復雜的社會矛盾，將訴訟與非訴訟糾紛解決機制對接起來是一個系統(tǒng)工程，涉及法院、行政部門、民間調解組織等多個部門，并不是某一個部門或機構憑借一己之力就能完成的。因此，建立能夠協(xié)調各方的聯(lián)動機制就顯得尤為重要。為了協(xié)調各部門的聯(lián)動，應堅持黨委領導，即由區(qū)政法委統(tǒng)一領導，這不僅表現(xiàn)為政治上的領導，更注重在協(xié)調各方關系上的領導作用。

在訴調對接機制中，“訴”的一方主體是法院一家，“調”的一方主體是政府的多部門和民間調解組織等。而要想妥善處理家事糾紛，重點是“調”。因此，政府應該在訴調對接機制中占主導地位。有些法院在院內(nèi)設置調解室，聘請人民調解員對案件進行調解。這種方式其實是對審判工作的補充，并沒有充分發(fā)揮基層調解組織的特長。筆者認為，既然“調”是以政府為主導，就應該充分發(fā)揮政府各部門及基層組織和調解員的積極作用。具體做法是:家事糾紛發(fā)生后，如果當事人直接到基層組織請求處理，基層組織可以安排調解員進行調解，調解結束后，如果當事人要求出具司法文書，可以到法院申請司法確認或申請法院出具調解書；如果當事人直接到法院請求立案，法院可以預立案，然后委派基層組織或人民調解員進行調解，調解成功的可以到法院申請出具法律文書，調解不成功的可以在法院立案審理。訴中委托調解的，可以比照上述程序委托基層調解組織或家事調解員進行調解。

（三）以獎勵調動民調組織、調解員及法官的工作積極性，建立長效機制

為調動各類民間調解組織、社會團體和個人參與家事糾紛調解工作的積極性，可以建立相應的獎懲機制，對于調解成功的案件按工作量給予調解組織、調解員經(jīng)濟補助。同時，政法委應將訴調對接工作納入年度綜治工作的考核范圍，對于成績突出的單位和部門給予表彰。對于法院而言，法院應將訴調對接工作納入法官績效考評管理機制。對在訴調對接工作方面表現(xiàn)突出的法官，給予獎勵、晉升，或在績效考核上予以體現(xiàn)，以此鼓勵法官積極利用社會資源調處矛盾，形成法院系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)動機制。

（四）打造專業(yè)化的家事糾紛訴調對接隊伍

家事糾紛訴調對接機制的運行必然以專門的機構和專業(yè)的人員為依托。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，他們也都在本國范圍內(nèi)設置了專門的機構和人員，負責家事糾紛的處理。考慮我國現(xiàn)有司法資源有限的國情，在基層法院中設立家事法庭，指派專門的法官處理家事糾紛，較為現(xiàn)實可行。而在選任家事法官上，應充分考慮其法律專業(yè)素養(yǎng)、生活經(jīng)歷和溝通能力等因素。另外，如前所述，我國非訴調解隊伍的組成中面臨著專業(yè)素養(yǎng)有限、法律知識欠缺等問題。筆者認為，非訴調解隊伍的建設可以從兩方面著手。一是建立完善的調解員選任制度。對于家事糾紛調解員的選拔，要選派公道正直、熱心公益、具有一定法律知識和政策水平或具有威望的鄉(xiāng)賢、專業(yè)人士作為家事調解員，如法律工作者、心理咨詢師等。同時，要建立家事調解員名冊，對名冊實行動態(tài)管理，這樣也可以在一定程度上解決家事調解員綜合素質不高的問題。二是做好調解員業(yè)務培訓工作。法院和司法局具有業(yè)務上的優(yōu)勢，應當定期選派具有豐富法律知識和審判、調解經(jīng)驗的法律工作人員為調解員開展培訓。法院也可以通過在基層調解組織巡回開庭，組織家事調解員旁聽案件審理的方式，提高調解員的法律素養(yǎng)。

（五）提高家事糾紛訴調對接制度的群眾認可度

筆者認為，可以從以下幾個方面入手:首先，訴調對接主體要加大宣傳。家事糾紛訴調對接機制在我國起步較晚，施行時間不長，人民群眾對該項工作了解不多。法院作為家事糾紛訴調對接工作的倡導者，應當加大宣傳力度，讓糾紛當事人切身感受到家事糾紛訴調對接機制的優(yōu)越性。具體做法可以包括在立案大廳設置宣傳欄、發(fā)放宣傳手冊等。同時，其他基層組織作為訴調對接的重要一端，亦應當通過自己的平臺，配合法院做好宣傳工作，努力做到讓家事糾紛訴調對接機制家喻戶曉。其次，法院要為家事糾紛訴調對接的實行提供便利條件，如在委托調解過程中，要盡量簡化手續(xù)，縮短時間、大膽應用網(wǎng)絡和視頻傳送材料和進行調解等。如果家事糾紛訴調對接程序過于煩瑣，案件當事人基于迫切解決矛盾的心態(tài)，自然不愿意優(yōu)先選擇訴調對接方式，甚至可能產(chǎn)生抵觸情緒。最后，要提高家事糾紛訴調對接的權威性。家事糾紛訴調對接機制要想獲得群眾的認可，人民調解協(xié)議就必須具有法律效力，否則，訴調對接也只能是空談。因此，法院要在司法確認環(huán)節(jié)，嚴格把關，確保調解協(xié)議合法有效。只有提高調解協(xié)議的權威性，才能促進當事人積極自愿調解。

社會是由一個個家庭組成，只有家庭和諧，才能實現(xiàn)社會和諧，而家事糾紛訴調對接機制能夠有效解決家事糾紛、化解家事矛盾。健全、完善多元化糾紛解決機制，不僅能夠推動我國民事訴訟程序制度的改革，還能夠開辟定紛止爭的新路徑，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

注 釋

①2007年，最高人民法院出臺了《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》。在該意見中提到人民法院可以引入社會力量進行調解。最高人民法院又于2009年出臺了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，明確了建立訴調對接機制的主要目標。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳，在其出臺的《關于完善矛盾糾紛多元化調解機制的意見》中充分肯定和確認了最高人民法院的意見。此后，最高人民法院又于2016年出臺了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，進一步完善了對各地基層法院訴調對接改革的指導工作。2016年，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布的《關于完善矛盾糾紛多元化調解機制的意見》以及安徽省高級人民法院出臺的《全省法院進一步完善矛盾糾紛多元化調解機制的工作意見》，對矛盾糾紛多元化解工作做出了具體規(guī)定，但仍沒有關于家事糾紛多元化解機制的具體規(guī)定。2016年12月《安徽省高級人民法院、安徽省婦女聯(lián)合會關于推進婚姻家庭矛盾糾紛訴調對接工作的意見》，對家事糾紛的訴調對接工作做出了部分具體規(guī)定。2018年7月18日，最高人民法院針對家事糾紛特殊性出臺的《最高人民法院關于進一步深化家事審判方式和工作機制改革的意見》（試行），進一步明確了各地法院在實行家事糾紛訴調對接實踐時應遵循的基本原則以及應包含的基本內(nèi)容。