曾明，廖瑾瑩

(南昌大學(xué) 1.廉政研究中心 2.公共管理學(xué)院，南昌，330031)

【社會(huì)治理研究】

利益分享視閾下的“資源詛咒”
——基于三個(gè)礦區(qū)個(gè)案的比較研究*

曾明，廖瑾瑩

(南昌大學(xué) 1.廉政研究中心 2.公共管理學(xué)院，南昌，330031)

資源豐裕；資源詛咒；社會(huì)沖突；利益分享

自然資源豐裕地區(qū)在資源利用過程中經(jīng)常產(chǎn)生社會(huì)沖突，形成社會(huì)穩(wěn)定中的“資源詛咒”。基于資源詛咒——利益分享的分析框架，通過兩省三個(gè)煤炭資源豐裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，資源利用過程中產(chǎn)生的利益沖突是誘發(fā)這類資源詛咒的重要變量，而礦區(qū)的利益分享方式的差異會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不同的影響。這些方式可分為主動(dòng)分享、半主動(dòng)半被動(dòng)分享和被動(dòng)分享三種，相應(yīng)的三地的礦區(qū)穩(wěn)定形勢(shì)也呈現(xiàn)出從平穩(wěn)到?jīng)_突的差異。利益分享的不同制度安排導(dǎo)致了資源豐裕地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定狀況不同。因此基于各地的具體情況，通過合理分享資源利益有可能有效地減少資源豐裕地區(qū)因資源開采而引發(fā)的社會(huì)沖突，從而化解社會(huì)穩(wěn)定中的資源詛咒。

一、研究背景與問題

早期研究表明，資源豐裕地區(qū)往往可以憑借其資源稟賦在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中取得巨大優(yōu)勢(shì)。但是20世紀(jì)80年代以來，一些資源稀缺的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)甚至一度超過了發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，從而使得資源豐裕國(guó)陷入了“資源詛咒”的怪圈之中。[1]116-152自然資源豐裕除了會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“詛咒”之外，還會(huì)衍生出很多社會(huì)問題，例如生態(tài)環(huán)境惡化、教育水平低下、尋租加劇等。這種由于自然資源稟賦的差異而引發(fā)的社會(huì)沖突事件可以稱為社會(huì)穩(wěn)定中的資源詛咒。從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，雖然中國(guó)總體上來說并不是一個(gè)資源依賴型國(guó)家，但是很多礦產(chǎn)資源豐裕地區(qū)都見證了自然資源引發(fā)的一系列社會(huì)矛盾。如2008年甕安事件發(fā)生的深層次原因就與當(dāng)?shù)亓椎V資源豐裕有關(guān)。[2-3]那么，如何改善這些社會(huì)不良效應(yīng)呢？特別是，資源豐富的地區(qū)如何解決或預(yù)防資源引發(fā)的那些威脅社會(huì)穩(wěn)定和阻礙發(fā)展的沖突？一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該謹(jǐn)慎地管理資源產(chǎn)生的財(cái)富，改革政府機(jī)構(gòu)來提高治理能力并增加政府回應(yīng)性。[4]然而，筆者通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，并不是所有的資源豐裕地區(qū)都會(huì)產(chǎn)生社會(huì)沖突，以豐裕的煤炭和礦產(chǎn)資源著稱的內(nèi)蒙古自治區(qū)就沒有遭受過類似于其它資源豐裕地區(qū)的社會(huì)沖突。[5]換言之，不同的地區(qū)發(fā)生社會(huì)穩(wěn)定型資源詛咒的頻度和烈度都有較大的差異。這背后的原因是什么呢？為了解釋這一問題，我們采用個(gè)案研究方法，選擇江西、內(nèi)蒙古兩省三個(gè)煤炭礦區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過與地方政府、礦企、村委會(huì)、居民等進(jìn)行深入訪談，以獲得相關(guān)資料。*本文三個(gè)個(gè)案中的相關(guān)數(shù)據(jù)都來自作者在2013、2014、2015年的實(shí)地調(diào)研。我們發(fā)現(xiàn)，資源豐裕地區(qū)確實(shí)存在不同的社會(huì)沖突模式；進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，這些差異產(chǎn)生的主要原因在于當(dāng)?shù)卣畬?duì)資源利益分享所進(jìn)行的制度安排。

二、利益分享與社會(huì)穩(wěn)定中的資源詛咒：一個(gè)分析框架

早期資源詛咒的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)域。著名的荷蘭病理論認(rèn)為，資源部門的繁榮削弱了非資源部門的發(fā)展。一些學(xué)者關(guān)注到資源豐裕與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，資源部門的繁榮會(huì)帶來相關(guān)行業(yè)的高福利，這會(huì)導(dǎo)致工人們趨利避害，甚至?xí)菀滓l(fā)大規(guī)模的罷工運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致國(guó)家不穩(wěn)定。[6]Welsch利用1989-2002年間的數(shù)據(jù)來分析資源豐裕與暴力沖突的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)自然資源豐裕已經(jīng)成為導(dǎo)致暴力沖突加劇的一個(gè)重要原因。[7]Collier&Hoeffler研究發(fā)現(xiàn)，自然資源豐裕與爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)之間存在顯著的關(guān)系，在一個(gè)資源財(cái)富占GDP26%的國(guó)家，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)概率是無資源國(guó)的46倍。[8]較少被關(guān)注的是自然資源的開采和加工加劇了社會(huì)沖突，一些研究發(fā)現(xiàn)自然資源為沖突提供了經(jīng)濟(jì)刺激和資金來源，為了獲取資源財(cái)富的控制權(quán)往往采用暴力途徑。[9]

利益的表達(dá)與博弈所涉及到的利益分配問題是自然資源引發(fā)社會(huì)沖突現(xiàn)象的主要根源，當(dāng)人們對(duì)利益的渴望達(dá)到了支配行動(dòng)的臨界點(diǎn)，就會(huì)引發(fā)群體性事件。[10]有學(xué)者對(duì)全國(guó)100個(gè)村1065戶村民的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只要存在利益糾紛和矛盾，只要制度內(nèi)的解決機(jī)制存在不公平或令人不滿的地方，沖突就很有可能發(fā)生。[11]綜合中國(guó)2008-2009年群體性事件來看，利益的博弈總是其中最核心的沖突根源，[12]由于利益表達(dá)機(jī)制和議程設(shè)定權(quán)利的缺失，容易采取極端的方式以求通過“鬧大”來吸引外部資源求得問題的解決，進(jìn)一步加劇了社會(huì)沖突，引發(fā)群體性事件。[13]

自然資源豐裕地區(qū)在資源的開采和利用中產(chǎn)生了大量的社會(huì)財(cái)富，如果對(duì)這些財(cái)富的分配不能做到公平的分享，而當(dāng)?shù)鼐用駞s要承受資源開采產(chǎn)生的大量負(fù)外部成本，便極有可能引發(fā)群眾的不滿甚至爆發(fā)群體性事件。資源開發(fā)會(huì)帶來“資源性貧富差距”，[14]資源開發(fā)過程中少數(shù)人的富裕與礦工、當(dāng)?shù)鼐用竦南鄬?duì)貧困所引發(fā)的相對(duì)剝奪感是產(chǎn)生資源豐裕地區(qū)社會(huì)不穩(wěn)定的重要心理因素。[15]資源收益的不平等分配會(huì)導(dǎo)致不同社會(huì)團(tuán)體間的緊張感，礦區(qū)民眾為了向礦區(qū)謀求私利，甚至采用大規(guī)模上訪、鬧事等過激手段達(dá)到目的。[16]此外，資源稟賦衍生出的礦產(chǎn)品的交易和運(yùn)輸也是利潤(rùn)豐厚的生意，其中的競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了沖突的另一主要來源。[17]這些沖突都與資源稟賦帶來的巨大利益密切相關(guān)，對(duì)資源利益的爭(zhēng)奪和資源財(cái)富的分配才是引發(fā)自然資源豐裕地區(qū)社會(huì)沖突的主因。因此，如何化解資源詛咒，也即如何化解資源豐裕地區(qū)的社會(huì)沖突，得從資源稟賦的利益分配入手。

資源詛咒現(xiàn)象的產(chǎn)生與制度質(zhì)量之間存在著互相依存的關(guān)系。擁有能促進(jìn)政府績(jī)效制度的國(guó)家將會(huì)成為資源豐裕的受益者，而不具備這種制度的國(guó)家則可能會(huì)遭受“資源詛咒”。[18]自然資源的收益改變了政治領(lǐng)導(dǎo)人的選擇。政治領(lǐng)導(dǎo)者把自然資源帶來的效益用于基礎(chǔ)設(shè)施及制度建設(shè)，以有利于經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展；也能因?yàn)檎晤I(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿而反向發(fā)展。[19]另外相當(dāng)一部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)，通過合理的政治制度安排可以避免“資源詛咒”。[20]例如印度尼西亞采用的保守型宏觀經(jīng)濟(jì)政策就成功地避免了“資源詛咒”所帶來的一系列惡果。因此制度質(zhì)量是資源豐裕地區(qū)能否獲得較好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要工具性變量。延伸到我們對(duì)社會(huì)穩(wěn)定中的資源詛咒的分析，如果一個(gè)資源豐裕地區(qū)能夠有較好的制度質(zhì)量，對(duì)資源的收益能夠做到較為公平的分享，因此而引發(fā)的社會(huì)沖突就會(huì)大大減少。

基于以上的分析，我們可以為社會(huì)穩(wěn)定的資源詛咒現(xiàn)象提出一個(gè)資源詛咒——利益分享的分析框架。資源豐裕地區(qū)社會(huì)沖突產(chǎn)生的深層原因其實(shí)是利益分配的不均衡。如果政府制度質(zhì)量較好，能夠通過相關(guān)制度安排保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，讓他們受益于社?huì)福利制度和補(bǔ)償政策，并構(gòu)建一個(gè)合理的利益分享機(jī)制，將顯著減少社會(huì)沖突。但由于各地資源稟賦和政府治理的情況千差萬別，利益的分享機(jī)制會(huì)有不同的表現(xiàn)，從而資源豐裕所產(chǎn)生的社會(huì)沖突也存在差異。

三、資源豐裕地區(qū)利益分享的三種不同模式

(一)W鎮(zhèn)的利益分享模式：主動(dòng)分享型

W鎮(zhèn)國(guó)土面積726平方公里，常住總?cè)丝?.6萬人，戶籍人口3萬人。W鎮(zhèn)境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，每年煤炭開采量近億噸，2012年地區(qū)生產(chǎn)總值完成350億元。在現(xiàn)有的26個(gè)煤礦中，除一家年產(chǎn)量60萬噸的以外，都在300萬噸以上，最大的企業(yè)煤炭年產(chǎn)量達(dá)2000萬噸。其中24家煤企都屬于神華集團(tuán)下轄企業(yè)。

多年的煤炭開采和加工對(duì)W鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境造成了惡劣的影響，例如地面沉降、環(huán)境污染等，這嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳?jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并迫使他們搬遷到別的地方。截止2012年，有將近一半的原住民因?yàn)榄h(huán)境問題而放棄農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。盡管如此，當(dāng)?shù)貐s很少發(fā)生大規(guī)模的集體性事件，即使有些小范圍的個(gè)人或單個(gè)家庭的信訪事件，農(nóng)牧民不會(huì)直接到礦區(qū)去表達(dá)自己的利益訴求，而是到地方政府去尋求幫助。我們發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因很大程度上是因?yàn)榈胤秸ㄟ^一系列的政策安排，讓農(nóng)牧民充分分享了煤炭資源帶來的收益。主要的利益分享做法如下：

第一，W鎮(zhèn)制定了完整而詳細(xì)的土地補(bǔ)償方案，從而解決了失地居民與礦區(qū)之間的生存型沖突。在煤炭企業(yè)設(shè)立之初，當(dāng)?shù)卣团c企業(yè)達(dá)成了各項(xiàng)農(nóng)牧民補(bǔ)償方案，盡可能避免企業(yè)開工后可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問題。按照2012年標(biāo)準(zhǔn)，礦區(qū)的臨時(shí)征地補(bǔ)償為：水澆地15 600元一公頃，下澆地10 400元一公頃；林草地3000元一公頃，自然草地2000元一公頃；漁塘按水面10 000元一公頃；對(duì)于地上的青苗補(bǔ)償，按胸徑、樹種不同分別給予補(bǔ)償，胸徑10厘米以上的果樹每棵800元；幼苗4-10元一棵；肓苗地每公頃按1300棵樹算，超過部分不予補(bǔ)償；對(duì)于住房就充分考慮了各種住房類型，吊頂、暖氣、管線、畜圈、菜窖、土圍墻、機(jī)井等都有相應(yīng)的補(bǔ)貼。由于這些標(biāo)準(zhǔn)都制定在前，一旦出現(xiàn)問題，就按照政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)判，則由專門的政府技術(shù)人員與涉及的煤企一起進(jìn)行測(cè)量，一般很少出現(xiàn)爭(zhēng)議。

第二，為了緩解居民就業(yè)和養(yǎng)老等權(quán)利型沖突，W鎮(zhèn)不僅給予了相當(dāng)豐厚的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并且將一些技術(shù)含量低和有利可圖的煤炭衍生項(xiàng)目承包給周圍村民，以此保障了當(dāng)?shù)鼐用竦拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2013年W鎮(zhèn)對(duì)于礦區(qū)安置搬遷的戶籍人口，除了應(yīng)得的拆遷補(bǔ)償項(xiàng)，額外提供每人18萬元的失業(yè)安置費(fèi)，并且資助其一次性購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中4.86萬元由個(gè)人從失業(yè)安置費(fèi)中繳納，剩下的11.4萬元由企業(yè)繳納，這樣農(nóng)牧民從60歲起可以領(lǐng)取720元/月的養(yǎng)老金；在社會(huì)保障方面，該鎮(zhèn)的新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療人均籌資標(biāo)準(zhǔn)由70元提高到350元，報(bào)銷最高比例由40%提高到80%，封頂線由1萬元提高到10萬元；全鎮(zhèn)從幼兒園到高中實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，對(duì)本鎮(zhèn)戶籍考上大學(xué)的學(xué)生每人一次性獎(jiǎng)勵(lì)3萬元，小學(xué)按每學(xué)期500元/人、初中每學(xué)期625元/人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)貼等等。此外，W礦區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦牧硗庖环N利益分享方式，則是將一些煤炭衍生項(xiàng)目承包給周圍村民謀生，但是這種工程都交由村委會(huì)等政府機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)，避免了民眾與礦企的直接利益沖突。為了承包W煤礦的煤炭運(yùn)輸工程，B村村委會(huì)與W煤礦協(xié)商，以村為單位組建公司專門從事煤炭運(yùn)輸業(yè)務(wù)。目前村公司共有三個(gè)車隊(duì)，共39輛大型運(yùn)輸車，全部由村民所有，主要擔(dān)負(fù)了W煤礦一半以上的煤炭運(yùn)輸工程。剩下的一半由社會(huì)車輛交1元/噸的管理費(fèi)參與運(yùn)輸工程。2011年W煤礦產(chǎn)量120萬噸，全村因運(yùn)輸產(chǎn)生的人均收入不下5萬元。

第三，W鎮(zhèn)政府在利益分享鏈條中扮演中介角色，充分避免了民眾與企業(yè)在環(huán)境污染、道路破損等方面的發(fā)展型沖突。W鎮(zhèn)安排當(dāng)?shù)氐拿旱V企業(yè)上繳一定額度的資源管理費(fèi)。這些費(fèi)用全部用于礦區(qū)的房屋拆遷、居民安置、環(huán)境保護(hù)等方面的支出。目前這些礦產(chǎn)企業(yè)每年按每噸煤15元的標(biāo)準(zhǔn)上交縣政府管理費(fèi)。全礦區(qū)一年的煤炭產(chǎn)量能達(dá)到1億噸，這樣一年政府能夠收到的用于補(bǔ)償安置等的資金就能達(dá)到近15億元?；灸軡M足在安置和補(bǔ)償農(nóng)牧民方面的支出需要。

(二)F鎮(zhèn)的利益分享模式：半主動(dòng)半被動(dòng)分享型

F鎮(zhèn)國(guó)土面積56平方公里，總?cè)丝?1.3萬。資源開采主要集中于F礦區(qū)，該礦區(qū)隸屬省煤炭集團(tuán)公司，由河西，河?xùn)|兩大礦區(qū)組成。礦區(qū)面積約200平方公里，已探明煤炭地質(zhì)儲(chǔ)量5億多噸，可采儲(chǔ)量1.65億噸，現(xiàn)有6對(duì)生產(chǎn)礦井，年生產(chǎn)能力280萬噸。

F礦區(qū)作為國(guó)有企業(yè)，財(cái)力雄厚，再加上他們本身也有維穩(wěn)考核的需要，因此更愿意分享一些資源豐裕帶來的收益作為維穩(wěn)投入。在解決資源豐裕帶來的土地補(bǔ)償性的生存型沖突、健康維護(hù)性的權(quán)利型沖突和環(huán)境保護(hù)性的發(fā)展型沖突等方面，F(xiàn)鎮(zhèn)的利益分享機(jī)制雖然沒有W鎮(zhèn)健全，但是也對(duì)周圍的居民做了大量的補(bǔ)償。在提供公共服務(wù)設(shè)施方面，企業(yè)分擔(dān)了大部分應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣袚?dān)的責(zé)任和費(fèi)用，礦區(qū)為其職工家屬興建了學(xué)校、醫(yī)院、道路等公共服務(wù)設(shè)施，同時(shí)也為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民提供服務(wù)。在2005年以前，F(xiàn)礦企為了減輕村民負(fù)擔(dān)，一直幫周邊村莊的村民代繳農(nóng)業(yè)稅，甚至每月給予村民們一定的“紅利”用于補(bǔ)貼家用。然而，即便F礦區(qū)給予了當(dāng)?shù)鼐用窈芏嗟膬?yōu)惠政策，該礦區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定狀況依舊不容樂觀。我們從當(dāng)?shù)卣睦娣窒砟Ｊ街姓页隽藥c(diǎn)原因：

第一，F(xiàn)鎮(zhèn)的利益分享機(jī)制具有明顯的選擇性和局限性，容易引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦南鄬?duì)剝奪感。雖然周邊村民人人都能享受優(yōu)惠的水電、便利的教育、醫(yī)療等，但是能夠從事煤矸石(礦區(qū)生產(chǎn)的廢料)、洗煤等生意的畢竟是少數(shù)頭腦活絡(luò)的能人，因此所引發(fā)的貧富差距反而會(huì)激發(fā)矛盾。那些沒有獲利的村民經(jīng)常會(huì)因?yàn)榈孛嫠?、交通事故、水稻生產(chǎn)受影響等各種原因向礦區(qū)提出補(bǔ)償要求，在沒有得到滿足的情況下，很容易引發(fā)群體性沖突事件。而對(duì)于一些公共服務(wù)的分享則具有非排他性，礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療福利等，周圍村民和礦區(qū)外來務(wù)工者同時(shí)享有；再加上一定的工資差距——大部分當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)者從事礦區(qū)普通機(jī)關(guān)工作，他們的月收入一般在1000-2000元左右，而礦工都在外省招聘，他們的平均月收入在3000-5000元不等，礦井高層管理人員年薪在20萬左右，同級(jí)別機(jī)關(guān)管理人員則只有10萬左右。這使得周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民產(chǎn)生不公平感，認(rèn)為被外地人霸占了土地、攫取了原本屬于自己的資源，村民與外來務(wù)工者之間一直沖突不斷。

第二，利益分享機(jī)制中缺乏第三方的監(jiān)督和管理，民眾與企業(yè)的利益糾紛直接由礦企解決，謀利型沖突成為F鎮(zhèn)的主要社會(huì)沖突形式。維穩(wěn)的屬地化硬性考核壓力迫使當(dāng)?shù)卣畷?huì)盡力避免爆發(fā)群體性事件。由于F礦企財(cái)力雄厚，當(dāng)?shù)卣谔幚砻衿蠹m紛事件的時(shí)候，通過讓渡礦方的經(jīng)濟(jì)利益就能很好的緩解民企矛盾，希望企業(yè)“花錢買平安”。為了解決與當(dāng)?shù)孛癖姷睦婕m紛，F(xiàn)礦區(qū)成立了專門的工農(nóng)辦，但是由于企業(yè)并沒有政府的各種行政管理和執(zhí)法處置權(quán)力，往往力不從心，有時(shí)甚至在補(bǔ)償方面也存在偏頗，由于F鎮(zhèn)河?xùn)|民風(fēng)比較剽悍，房屋開裂的賠償額度就比河西的村民要高，“河西的村民民風(fēng)要純樸些，鬧了幾次沒效果后也就不鬧了”*礦區(qū)工農(nóng)辦主任訪談(訪談紀(jì)錄12-3-26)。國(guó)企本身必須負(fù)擔(dān)一定維穩(wěn)壓力的政治特性，使得礦產(chǎn)資源的開采利用成為周邊村民獲得利益的一個(gè)來源；基于對(duì)利益的覬覦，許多村民學(xué)會(huì)利用這種維穩(wěn)壓力來謀取額外收益，社會(huì)沖突在此也體現(xiàn)出利益索求的工具性價(jià)值。

(三)T鎮(zhèn)的利益分享模式：被動(dòng)分享型

T鎮(zhèn)土地面積86平方公里，總?cè)丝?.2萬。煤炭?jī)?chǔ)量2000萬噸，占全省南部煤炭?jī)?chǔ)量的60%。T鎮(zhèn)的煤礦都是中小型私人煤企,共有20家，生產(chǎn)規(guī)模最大的礦區(qū)只有2對(duì)生產(chǎn)礦井。該礦區(qū)設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力為9萬噸/年，2013年繳納各種稅費(fèi)共計(jì)1200萬元。相比于W鎮(zhèn)的基本無社會(huì)沖突，F(xiàn)鎮(zhèn)的謀利型沖突、T鎮(zhèn)的各種社會(huì)沖突一直持續(xù)不斷，經(jīng)常爆發(fā)小規(guī)模的群體性上訪事件。T鎮(zhèn)社會(huì)沖突較多體現(xiàn)在以個(gè)人保障為主的權(quán)利型沖突和以環(huán)境保護(hù)為主的發(fā)展型沖突兩方面，這與當(dāng)?shù)氐睦娣窒頇C(jī)制密切相關(guān)。

第一，土地補(bǔ)償?shù)瘸Ｒ?guī)性利益補(bǔ)償機(jī)制較為完善，但是政府與礦企間并沒有事先的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范措施和資金安排。在一些難以明晰責(zé)任主體，涉及多家企業(yè)的環(huán)境問題上，礦企沒有主動(dòng)承擔(dān)起企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任；企業(yè)規(guī)模小，又是私人所有，對(duì)利潤(rùn)更為敏感，環(huán)境保護(hù)的能力和責(zé)任意識(shí)也不足。當(dāng)?shù)孛癖姴粌H沒有從資源豐裕中受益，反而負(fù)擔(dān)了資源開采過程中溢出的負(fù)效應(yīng)。因此當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是被動(dòng)地采取臨時(shí)性措施來應(yīng)對(duì)。T鎮(zhèn)境內(nèi)105國(guó)道部分路段因?yàn)檫\(yùn)煤車輛超載而導(dǎo)致路面破壞、環(huán)境污染，嚴(yán)重地影響到了沿線居民的日常生活。由于是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身管理權(quán)限、管轄范圍、財(cái)力有限，只能爭(zhēng)取上級(jí)公路部門的支持，往往審批時(shí)間長(zhǎng)，路面的情況又變得更加惡劣，路況根本無法得到本質(zhì)改善。

第二，利益分享機(jī)制受企業(yè)效益影響較大，居民后續(xù)權(quán)利難以保障，與礦企之間經(jīng)常發(fā)生權(quán)利型沖突。私人礦企完全以盈利為目的，在市場(chǎng)低迷、企業(yè)效益差的時(shí)候可以直接通過采取裁員、減少工資等措施來縮減開支。2014年，T鎮(zhèn)G礦企共有員工256人，相比2006年的539人少了將近一半；2012年全年生產(chǎn)原煤大概7萬噸，2014年全年生產(chǎn)原煤大概4萬噸，原煤產(chǎn)量下降了60%；在2012年G礦企每天生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)24個(gè)小時(shí)，而2013年工作時(shí)間變成了兩班倒，一天運(yùn)營(yíng)16個(gè)小時(shí)，工人工資按小時(shí)計(jì)算，企業(yè)只負(fù)責(zé)繳納國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這種情況下，當(dāng)?shù)卣疄榱藴p輕煤企關(guān)停以后的壓力，允許煤礦企業(yè)采用每年多發(fā)一個(gè)月工資的做法進(jìn)行補(bǔ)償，關(guān)停以后就不用一次性補(bǔ)償，但這是治標(biāo)不治本的方法。2013年10月31日，因?yàn)檫B年虧損，GQ煤礦宣布關(guān)閉。該煤礦共有職工357人，而礦方對(duì)于職工后續(xù)的補(bǔ)償未作任何說明，導(dǎo)致了煤礦職工的大規(guī)模上訪事件。

第三，利益分享機(jī)制十分薄弱，呈現(xiàn)出很明顯的人情色彩。2013年，105國(guó)道爆發(fā)了一次大規(guī)模的越級(jí)上訪，T鎮(zhèn)政府才出面要求當(dāng)?shù)厣贁?shù)規(guī)模較大的私人煤企提供一些修路費(fèi)來緩解105國(guó)道的困境，但是私企的小規(guī)模和盈利弱導(dǎo)致這種贊助費(fèi)，并不能達(dá)成預(yù)期需求目標(biāo)，小規(guī)模上訪、投訴一直不斷。而另一方面，T鎮(zhèn)政府要求村干部與村民保持良好的人情關(guān)系，承諾以后給予村民一定的照顧，然后再威脅以妨礙社會(huì)安全罪來嚇唬村民，通過這種“胡蘿卜加大棒”的方式來防止村民上訪?？梢?，當(dāng)?shù)厝罕姴]有從資源豐裕中受益，雖然有些利益受損的補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償往往出現(xiàn)在居民對(duì)環(huán)境破壞不能忍受的時(shí)候，通過社會(huì)抗?fàn)幍男问揭鹫P(guān)注，在政府的協(xié)調(diào)下才有可能得到補(bǔ)償。

四、不同利益分享機(jī)制的產(chǎn)生邏輯

從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，為了緩解社會(huì)沖突而分享利益的情況并不少見，例如“人民幣問題，人民幣解決”的維穩(wěn)手段，即用金錢獎(jiǎng)勵(lì)收買抗議者，從而消除社會(huì)沖突。[21]相比于其它地區(qū)，資源豐裕地區(qū)進(jìn)行利益分享的情況則更加復(fù)雜。

(一)資源開采所產(chǎn)生的利益分配格局不均衡導(dǎo)致社會(huì)沖突加劇

在當(dāng)前的礦產(chǎn)資源利用所產(chǎn)生的利益分配格局中，直接收益主要被政府和企業(yè)拿走，大多數(shù)當(dāng)?shù)鼐用癫]有從中得到多少直接的利益，他們卻承擔(dān)了資源利用所產(chǎn)生的一系列負(fù)效應(yīng)。這種利益分享的失衡使得當(dāng)?shù)鼐用駮?huì)利用一些機(jī)會(huì)或基于一些正當(dāng)理由通過制造維穩(wěn)壓力來獲得補(bǔ)償，因而使得這些地區(qū)的維穩(wěn)形勢(shì)體現(xiàn)出很明顯的資源稟賦特點(diǎn)。雖然企業(yè)繳納了相應(yīng)的稅費(fèi)，并會(huì)給周邊社區(qū)通過捐贈(zèng)或優(yōu)惠的方式提供些基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)，有些個(gè)人還可以通過參與礦產(chǎn)資源的利用而獲益，在一定程度上擴(kuò)大了地方收入差距，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，這也會(huì)形成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的阻礙，進(jìn)一步弱化資源利用的正面價(jià)值。[22]總體而言，資源利用中國(guó)家、企業(yè)和地方居民間的利益分享失衡，使得這種因資源稟賦而引發(fā)的社會(huì)沖突經(jīng)常發(fā)生。

(二)地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)屬地的雙重考核壓力

一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入是基層政府官員績(jī)效評(píng)估的硬性指標(biāo)，從政府財(cái)政收入增長(zhǎng)的角度來說，資源豐裕地區(qū)的政府都愿意發(fā)展煤炭業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)。資源豐裕意味著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這種相關(guān)產(chǎn)業(yè)的繁榮會(huì)帶來大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，也意味著更多的稅收。資源型企業(yè)在一定程度上也會(huì)援助當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)的投入，稅收雖然大部分上繳上一級(jí)政府，但是按一定比例留存給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府，這部分稅收對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)、修路、建學(xué)校等提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏降拇胧┢鸬搅撕艽蟮膸椭Ａ硪环矫?，基于壓力體制下對(duì)維穩(wěn)“一票否決制”的政績(jī)考核要求，會(huì)迫使基層政府官員對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和綜治工作極為謹(jǐn)慎和重視，但是資源豐裕地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定狀況會(huì)受到各種不確定的社會(huì)因素威脅，從而產(chǎn)生“資源詛咒”效應(yīng)，即資源越豐裕的地方社會(huì)沖突越多。為保障資源行業(yè)能夠得到更好的發(fā)展，就需要為可能受到影響的民眾提供安置、補(bǔ)償、就業(yè)安排，包括各種公共服務(wù)設(shè)施等，把利益分享作為維穩(wěn)工具以解決做大做強(qiáng)煤炭產(chǎn)業(yè)的后顧之憂。

(三) 各個(gè)資源豐裕地區(qū)的地域環(huán)境、企業(yè)規(guī)模等客觀條件限制了利益分享模式選擇

W鎮(zhèn)優(yōu)越的客觀條件，為W鎮(zhèn)利益分享模式的實(shí)現(xiàn)提供了重要條件。2012年全鎮(zhèn)3萬戶籍人口，總面積達(dá)726平方公里，每平方公里僅41人，W鎮(zhèn)2012年僅稅收收入就達(dá)到92億元。W鎮(zhèn)家家戶戶的承包地和草場(chǎng)面積都比較大，這一征地方面的補(bǔ)償使得每戶農(nóng)牧民家收入增加不少。F礦區(qū)同為規(guī)模巨大的大型國(guó)有性質(zhì)礦企，企業(yè)的年產(chǎn)值和利潤(rùn)都比較高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，在按政策提供補(bǔ)償資金方面也更容易到位，即使F礦區(qū)周圍的居民田地拋荒，礦區(qū)每年也會(huì)對(duì)其進(jìn)行賠償，用于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污染補(bǔ)貼費(fèi)用就高達(dá)千萬元。W鎮(zhèn)和F鎮(zhèn)的礦區(qū)可以憑借雄厚的資源收益主動(dòng)對(duì)周圍的居民進(jìn)行一些利益分享，以此來緩和礦企與民眾之間的利益沖突。而T鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數(shù)為私有性質(zhì)，礦區(qū)盤根錯(cuò)節(jié)地分布在幾個(gè)村，在一些難以明晰責(zé)任主體的賠償問題上沒有硬性約束來補(bǔ)償村民們受損的利益，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)更愿意采取“集體搭便車”的方式來拒絕賠償，T鎮(zhèn)的利益分享模式更多地呈現(xiàn)出一種“人情式”的被動(dòng)關(guān)系。

(四)地方政府的政治考量和制度安排對(duì)利益分享機(jī)制發(fā)揮效用起關(guān)鍵作用

2011年T鎮(zhèn)財(cái)政總收入3800萬元，其中G礦區(qū)繳納稅費(fèi)900萬，GQ礦區(qū)完稅1000萬，兩大礦企所繳納的稅收占了T鎮(zhèn)財(cái)政總收入的50%。T鎮(zhèn)政府對(duì)資源開發(fā)帶來的稅收收入和其它收入依賴度很高，并希望借此達(dá)成其經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)。因此，T鎮(zhèn)政府對(duì)礦企進(jìn)行資源開采帶來的負(fù)效應(yīng)睜一只眼閉一只眼。所以政府與企業(yè)基本上是被動(dòng)地采取臨時(shí)性地利益分享措施來應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)沖突，任何利益受損事情一旦處理不好都可能成為誘發(fā)激烈群體性事件的導(dǎo)火線。這種情況下，當(dāng)?shù)鼐用裰挥型ㄟ^比較極端的社會(huì)抗?fàn)幮问?，例如上訪、鬧事等來引起政府關(guān)注才有可能得到合理的補(bǔ)償，“如果企業(yè)愿意賠償，群眾就不會(huì)鬧事”*T鎮(zhèn)政法委委員訪談?dòng)涗?14-6-12)。

而F鎮(zhèn)政府則出于“企業(yè)辦社會(huì)”的傳統(tǒng)治理觀念，寄希望于礦區(qū)多分享一些利益給村民。在國(guó)企改制之后，雖然地方政府接管了之前礦區(qū)所管轄的學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是企業(yè)仍然需要支付其職工至少兩年的工資和福利，許多這類機(jī)構(gòu)涉及的利益糾紛事件，群眾仍然偏向找企業(yè)而非政府來處理，企業(yè)甚至成立了專門的維穩(wěn)辦來處理民企糾紛。F鎮(zhèn)的實(shí)際維穩(wěn)壓力其實(shí)大部分交托給了礦企，這導(dǎo)致F鎮(zhèn)的民企利益沖突呈現(xiàn)出明顯的“吃大戶”的謀利趨勢(shì)。再加上F鎮(zhèn)政府在處理民企利益糾紛事件時(shí)采取的這種“放縱式”的消極態(tài)度，本身也存在“吃大戶”心理，變相地鼓勵(lì)了周圍民眾的謀利行為。即使F礦區(qū)進(jìn)行更多的利益分享，民眾也難以滿足，謀利型群體性事件會(huì)繼續(xù)發(fā)生。

W礦企為了避免與民眾的直接利益利益糾紛，由企業(yè)上繳一定額度的資源管理費(fèi)，政府負(fù)責(zé)支配。由于企業(yè)性質(zhì)決定他們并沒有政府的各種行政管理和執(zhí)法處置權(quán)力，要應(yīng)付因生產(chǎn)產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定問題往往力不從心，甚至?xí)绊懫髽I(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；這些社會(huì)穩(wěn)定問題最終仍要政府出面來調(diào)解。然而政府如果要化解這些矛盾，勢(shì)必要有財(cái)力做支撐；如果全部依靠政府財(cái)政收入來做各類安置補(bǔ)償也是難以為繼?，F(xiàn)在企業(yè)在利潤(rùn)中單獨(dú)拿出一部分資金作為各種利益補(bǔ)償支出，就能極大地緩解資金壓力。特別是這些資金的使用都能在政府的主持下，制度性地解決農(nóng)牧民利益受損的補(bǔ)償問題，使得他們能夠長(zhǎng)期從煤炭生產(chǎn)中獲得穩(wěn)定的收益。

五、結(jié)論

與資源貧瘠地區(qū)相比，自然資源豐裕地區(qū)的社會(huì)環(huán)境更加復(fù)雜、工農(nóng)矛盾更加激烈，在社會(huì)穩(wěn)定方面容易產(chǎn)生“資源詛咒”，引發(fā)社會(huì)沖突。但是這種社會(huì)沖突并不是發(fā)生在每個(gè)自然資源豐裕地區(qū)，不同地區(qū)由于資源稟賦引發(fā)的社會(huì)沖突性質(zhì)、形式也各不相同。引發(fā)“資源詛咒”的根本原因與其說是資源稟賦的差異，倒不如說是各個(gè)資源豐裕地區(qū)利益分享機(jī)制的差異。

這種不同的分享機(jī)制很大程度上體現(xiàn)出政府治理方式和理念的差異。如果能通過政府來做好與社會(huì)的利益分享機(jī)制，對(duì)資源豐裕地區(qū)進(jìn)行較好的制度安排，特別是礦區(qū)的事先構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制，并輔之以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織對(duì)社會(huì)矛盾調(diào)解的協(xié)同參與，就能在很大程度上避免社會(huì)沖突。除此之外，這種利益分享機(jī)制很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣恼慰剂?，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府間利益博弈也限制了政府治理能力。如果能對(duì)資源豐裕地區(qū)的政府績(jī)效考核進(jìn)行調(diào)整，使其更符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀，也是減少社會(huì)穩(wěn)定型資源詛咒的一劑良方。

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“ResourceCurse”underPerspectiveofBenefit-Sharing:ComparativeStudyBasedonThreeDiggings

ZENG Ming, LIAO Jin-ying

(1.CenterforAnti-CorruptionStudies2.SchoolofPublicAdministration,NanchangUniversity,NanchangJiangxi330031,China)

resource abundance; resource curse; social conflict; benefit sharing

In the process of resource utilization in the natural resource-rich area, the social conflicts always exist. Therefore, the 'Resource Curse' is developed in social stability. Based on the analysis framework of benefit-sharing and institutional arrangements, and the empirical analysis of three coal-rich towns in two provinces as well, it finds that benefit conflicts in the resource utilization is the important variable to the cause of the Resource Curse. Moreover, the methods of benefit-sharing in diggings can be divided into three types: active sharing, semi-active and semi-negative sharing, negative-sharing, accordingly, the stabilities of three diggings vary from stabilization to unceasing conflicts. Different benefit-sharing system causes different level of stability in resource-rich area. Therefore, based on specific situation, it is possible to reduce the social conflicts caused by resources exploitation by means of sharing resource benefits reasonably in resource-rich area, and further resolve the 'Resource Curse' in the social stability.

10.14182/j.cnki.j.anu.2018.01.009

2017-10-10；

2017-12-04

2013國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BGL120)；2015-2016香港研資局GRF項(xiàng)目(14601915)；江西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大招標(biāo)課題(17ZD03)

曾明(1972-)，男，江西泰和人，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣藏?cái)政制度與政策、地方治理、廉政理論與實(shí)踐；廖瑾瑩(1992-)，女，江西萍鄉(xiāng)人，博士研究生，主要研究方向?yàn)榈胤街卫?、廉政問題。

C916

A

1001-2435(2018)01-0070-07

汪效駟