李艷陽

(安徽大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 合肥 230601)

在改革開放的三十余年里，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的巨大飛躍，城鎮(zhèn)化建設(shè)也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，截止2016年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，占總?cè)丝诒戎氐?7.35%。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村依然是5億多人口的居住地，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的影響不容小覷。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)村環(huán)境已出現(xiàn)一系列包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、生活垃圾污染及廢水污染、污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移帶來工業(yè)污染等不良反應(yīng)。

一、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村環(huán)境污染的發(fā)展史

我國(guó)于1973年召開了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，正式拉開了環(huán)境保護(hù)工作的序幕。鑒于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，環(huán)境保護(hù)工作多圍繞工業(yè)與城市領(lǐng)域展開，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作處于明顯滯后的狀態(tài)。

為順應(yīng)改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)體制改革，激發(fā)群眾的生產(chǎn)積極性，1978年中央改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制，普及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度，將解決全國(guó)人民的溫飽問題作為主要政策目標(biāo)。這一時(shí)期國(guó)家從法律層面鼓勵(lì)采用工業(yè)和城市污水灌溉，對(duì)農(nóng)田造成了大面積污染。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，許多高污染的企業(yè)都以各種名義將工廠搬進(jìn)鄉(xiāng)村，給農(nóng)村帶來了嚴(yán)重的“三廢”污染。進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村更是面臨城市工業(yè)污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身污染三大污染源的疊加污染，出現(xiàn)了全面污染與重點(diǎn)污染、生活污染與生產(chǎn)污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染和城市污染并存的局面[1]。

(二)農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀

(1)城市污染轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)張，排污量也不斷增大，一些城市不顧農(nóng)村的環(huán)境權(quán)益，將污水及其它污染物等通過各種途徑轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。我國(guó)缺少相關(guān)方面的立法，無法對(duì)這一現(xiàn)象做到有效規(guī)制，農(nóng)村不僅要消化自身污染，還要承擔(dān)來自城市的環(huán)境壓力，使得農(nóng)村環(huán)境污染超出負(fù)荷，環(huán)境污染日益加重。

(2)農(nóng)村生活垃圾增加。在農(nóng)村地區(qū)，村民缺乏環(huán)保意識(shí)，塑膠袋、麻袋等難降解的生活垃圾被隨意丟棄。此外，農(nóng)村面積廣大，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，清潔人員數(shù)量較少，難以做到有效處理農(nóng)村生活垃圾，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染情況趨于惡化。

(3)農(nóng)村生產(chǎn)污染及工業(yè)污染是重要的污染源。我國(guó)目前采用粗放型的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，主要體現(xiàn)為過度使用農(nóng)用化學(xué)品，其中，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用柴油及農(nóng)用塑料薄膜是對(duì)環(huán)境污染最大的四大元兇。其次，養(yǎng)殖業(yè)逐漸從分散的農(nóng)戶養(yǎng)殖轉(zhuǎn)為集約化的工廠養(yǎng)殖，牲畜的糞便污染也是造成農(nóng)村環(huán)境惡化的重要污染源。

二、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染治理的困境及原因分析

(一)農(nóng)村環(huán)境污染治理困境的具體表現(xiàn)

(1)缺少治理農(nóng)村環(huán)境的具體制度。針對(duì)各個(gè)時(shí)期的農(nóng)村污染，國(guó)家均出臺(tái)了相應(yīng)的治理措施。1991年和1993年，全國(guó)人大頒布《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，從法律層面約束化肥和農(nóng)藥的使用。2005年到2015年間，中央相繼頒布十個(gè)“一號(hào)文件”，分別對(duì)農(nóng)村的養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)、生活污水及垃圾處理等各方面進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，僅2018年，國(guó)家層面相繼出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，著力解決農(nóng)村環(huán)境污染問題。但我國(guó)農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)并沒有得到有效的改善。我國(guó)出臺(tái)的有關(guān)環(huán)境污染治理的法律很多，但沒有一部針對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題專門編纂的。在具體應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理問題時(shí)，還存在著各種程度的立法缺失。執(zhí)法部門難以在法律法規(guī)中找到具體的治理規(guī)則，針對(duì)農(nóng)村清潔、畜牧養(yǎng)殖、土壤污染、污水處理、水源保護(hù)等具體領(lǐng)域，我國(guó)均沒有制定相關(guān)的法律法規(guī)。

(2)農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任主體缺位。雖然我國(guó)已形成以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的法律體系，但法律并沒有明確在農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)系中的責(zé)任主體問題，也沒有明確政府在農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)系中的主要職責(zé)，更沒有明確農(nóng)村環(huán)境治理中的追責(zé)機(jī)制。在實(shí)際運(yùn)行中，政府更為重視行使環(huán)境職權(quán)，弱化自身的環(huán)境義務(wù)，將精力投入到績(jī)效考核及招商引資中，無暇顧及環(huán)境治理問題。村委會(huì)作為群眾性自治組織，沒有人力和財(cái)力擔(dān)負(fù)起農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任[2]。種種原因?qū)е履壳稗r(nóng)村社會(huì)環(huán)境治理主體缺位，環(huán)境治理制度難以落到實(shí)處。

(3)群眾缺乏環(huán)保意識(shí)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的政治制度體制，農(nóng)民在長(zhǎng)期的政治生活中形成了“一切聽政府的”的觀念，主人公意識(shí)不強(qiáng)。此外，農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)起步較晚，環(huán)保相關(guān)教育未得到普及。農(nóng)民接受的文化教育較少，在長(zhǎng)期的生活生產(chǎn)中養(yǎng)成了許多如亂丟垃圾、亂倒廢水、亂排牲畜糞便、亂焚燒秸稈等嚴(yán)重污染環(huán)境的習(xí)慣。

(二)農(nóng)村環(huán)境污染治理困境的原因分析

(1)公民環(huán)境權(quán)的缺失。我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)。即公民作為環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體，無法在憲法層面尋求權(quán)利的源泉，不能向國(guó)家主張自身的環(huán)境權(quán)，使得公民喪失了對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理發(fā)出訴求的權(quán)利。同時(shí)，憲法中環(huán)境權(quán)的缺失還直接導(dǎo)致村民環(huán)境主人公意識(shí)的缺失，農(nóng)民在面臨環(huán)境問題時(shí)往往等待別人解決問題，而不是從自身出發(fā)解決環(huán)境問題。

(2)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式過于粗放化。在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的影響下，地方政府決策時(shí)往往將GDP作為首要考慮要素，常常為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資，引入一些嚴(yán)重污染的工廠企業(yè)，為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益，犧牲了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

(3)城鄉(xiāng)環(huán)境污染治理制度的不合理設(shè)計(jì)。受城鄉(xiāng)二元制的影響，在設(shè)計(jì)環(huán)境污染治理制度時(shí)，國(guó)家往往將立法目的、資金占比、人員投放、機(jī)構(gòu)設(shè)立等環(huán)保資源向城市傾斜，并且將農(nóng)村、城市放在同一框架中進(jìn)行設(shè)計(jì)，因此環(huán)境污染治理制度難免與農(nóng)村實(shí)際情況不匹配。如《大氣污染防治法》、《水污染防治標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定都是針對(duì)城市制定的，在農(nóng)村不具有可操作性，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理面臨“無法可依”的困境，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金投入等問題中，農(nóng)村環(huán)境治理也面臨同樣的難題。

三、農(nóng)村環(huán)境污染的治理模式

世界各國(guó)的環(huán)境污染治理模式，大致可以分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、契約管理三種類型[3]。這三種治理模式各有利弊，需要根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的環(huán)境污染問題具體分析，選擇適宜我國(guó)農(nóng)村環(huán)境的治理模式，早日遏制我國(guó)環(huán)境污染問題。

(一)政府一元模式

政府一元模式由環(huán)境干預(yù)主義學(xué)派提出，其代表學(xué)者庇古強(qiáng)調(diào)，市場(chǎng)具有逐利的天性，不會(huì)將重點(diǎn)放在短期沒有回報(bào)的環(huán)境保護(hù)工作中，這就需要政府作為公正中立的一方，通過“命令—控制”的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的良好治理。政府一元模式有一個(gè)前提，即政府絕對(duì)公正且中立，知悉治理環(huán)境所需要的全部信息，能夠監(jiān)督參與者的行為并且運(yùn)用權(quán)力對(duì)違反規(guī)則的人施以必要的懲罰[4]。在實(shí)踐中，政府往往難以做到絕對(duì)公正，使得政府主導(dǎo)治理模式的效果大打折扣。

在環(huán)境治理方面，我國(guó)長(zhǎng)期處于行政力量占主導(dǎo)地位的狀態(tài)，社會(huì)力量及公民個(gè)人參與度較低，試圖通過政府的嚴(yán)加管控破解“公地悲劇”的邏輯困境。

(二)市場(chǎng)運(yùn)作模式

市場(chǎng)運(yùn)作模式由市場(chǎng)環(huán)境主義學(xué)派提出，通過環(huán)境權(quán)私有化達(dá)到治理環(huán)境的目的。史密斯強(qiáng)調(diào)“在自然資源問題上，避免公地悲劇的唯一方法是通過私有財(cái)產(chǎn)制度來終止公共財(cái)產(chǎn)制度”。市場(chǎng)運(yùn)作模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的重要性，通過私有化達(dá)到明晰產(chǎn)權(quán)的目的，進(jìn)而運(yùn)用“誰污染誰付費(fèi)”的邏輯追究污染環(huán)境的責(zé)任主體，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

市場(chǎng)運(yùn)作模式通過固定產(chǎn)權(quán)，意圖從根源上解決“公地悲劇”的問題，但在涉及空氣污染、地下水排放及一些流動(dòng)性資產(chǎn)時(shí)，完全明確產(chǎn)權(quán)是難以實(shí)現(xiàn)的。

(三)契約管理模式

契約管理模式又稱自主管理模式，是指參與者基于彼此間的信任與重復(fù)博弈實(shí)現(xiàn)的不同形式的治理制度。契約管理模式的代表學(xué)者是奧斯特羅姆，她指出“資源的使用者可以掌握比官僚主義更全面、更正確的信息，只有他們組織起來，才能解決這一問題。”[5]契約管理模式需要通過相互博弈與社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)的途徑解決新制度供給、信任承諾、相互監(jiān)督三大難題，促使個(gè)體為贏得“誠(chéng)實(shí)可靠”的社會(huì)聲譽(yù)而規(guī)范自己的行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效治理[6]。

目前我國(guó)農(nóng)村還處于較為封閉的狀態(tài)，村民普遍對(duì)聲譽(yù)十分看重，這是實(shí)現(xiàn)契約管理制度的一大前提。但如何通過激發(fā)農(nóng)民對(duì)保護(hù)環(huán)境的積極性，最終實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)村自身等多元主體齊心協(xié)力，修復(fù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的契約管理模式，還存在許多需要克服的制約因素。

四、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染治理的對(duì)策

(一)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境法律體系

農(nóng)村環(huán)境治理，應(yīng)當(dāng)從法律層面入手，從根源上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染治理體系中的不良設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理法律體系的整體優(yōu)化。

(1)公民環(huán)境權(quán)的賦予。1972年《人類環(huán)境宣言》第一條寫明：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！贝撕笤S多國(guó)家相繼開啟了將環(huán)境權(quán)吸納為公民基本權(quán)利的步伐，日本、美國(guó)等國(guó)還受理了許多與環(huán)境權(quán)相關(guān)的案件，將環(huán)境權(quán)引入司法實(shí)踐中。只有在憲法層面承認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)，才能激發(fā)公民的“主人公”意識(shí)，促使他們?cè)谙硎苊篮铆h(huán)境的同時(shí)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的義務(wù)[7]。此外，環(huán)境權(quán)能夠構(gòu)成公民要求國(guó)家進(jìn)行環(huán)境治理的合法源泉，督促國(guó)家治理環(huán)境。

(2)在立法層面創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式。我國(guó)目前的農(nóng)村環(huán)境治理體系是參照城市環(huán)境治理體系建立的，與農(nóng)村實(shí)際情況不匹配，難以達(dá)到預(yù)期的治理效果。應(yīng)當(dāng)在全面考察農(nóng)村污染的特殊性的前提下，拋棄農(nóng)村和城市的統(tǒng)一治理模式，總結(jié)提煉出適用于農(nóng)村的環(huán)境治理模式，并在立法層面加以落實(shí)。

(3)細(xì)化農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)立法。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理面臨的一個(gè)重大問題在于缺少應(yīng)對(duì)具體問題的制度。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的許多具體問題往往找不到對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)加以解決。我國(guó)應(yīng)當(dāng)發(fā)展出以《環(huán)境保護(hù)法》為主，以特殊環(huán)境領(lǐng)域單行法為輔的農(nóng)村環(huán)境法律體系?！董h(huán)境保護(hù)法》提供農(nóng)村環(huán)境治理的總體思路與輪廓，為農(nóng)村環(huán)境治理提供方向；特殊領(lǐng)域的單行法則為農(nóng)村環(huán)境治理中遇到的問題提供具體的解決方案，如《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治法》、《農(nóng)村生活污染防治法》等，使得農(nóng)村面臨的環(huán)境問題都能做到有法可依。

(二)構(gòu)建多元主體協(xié)同治理體系

多元主體協(xié)同治理體系與契約管理模式相對(duì)應(yīng)，主張政府、企業(yè)、農(nóng)民等在平等的法律地位上積極配合、共同參與，最終達(dá)到治理環(huán)境的目的。環(huán)境治理問題牽涉到眾多利益主體，單靠政府通過法律及行政手段解決環(huán)境問題成本過高且效率較低。應(yīng)當(dāng)將政府、企業(yè)、社會(huì)、農(nóng)民等主體聯(lián)系起來，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，在平等的法律地位上積極互動(dòng)，共同推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的進(jìn)程[8]。

(1)政府主導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境治理。在多元主體協(xié)同治理體系中，政府與其它主體居于平等的地位，但仍負(fù)有治理環(huán)境的職責(zé)，且政府較之其它主體，享有更為優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資源，因此，政府應(yīng)當(dāng)在與其它主體平等的前提下，發(fā)揮主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施與日常運(yùn)行制度，引領(lǐng)農(nóng)村環(huán)境治理的步伐。針對(duì)企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)政策，規(guī)范其生產(chǎn)及排污行為，對(duì)違法污染環(huán)境的企業(yè)予以處罰，使得企業(yè)負(fù)擔(dān)起對(duì)環(huán)境的治理責(zé)任；針對(duì)農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)環(huán)境的監(jiān)督權(quán)限，幫助農(nóng)民參與到環(huán)境保護(hù)之中，增強(qiáng)農(nóng)民參與環(huán)境治理的積極性，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳教育，幫助農(nóng)民改掉亂扔垃圾、亂排污水的陋習(xí)，增長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)環(huán)境治理的認(rèn)知，共同致力于環(huán)境保護(hù)。

(2)企業(yè)承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任。企業(yè)在生產(chǎn)過程中，往往以經(jīng)濟(jì)效益為單一目標(biāo)。在實(shí)際生活中，經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)偷排污水廢水以逃避污水處理費(fèi)的情況。在多元主體協(xié)同治理體系中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)健全環(huán)境治理設(shè)施，按時(shí)繳納污水處理費(fèi)用，承擔(dān)自身的農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任。針對(duì)政府與農(nóng)民，企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)積極接受來自兩方的監(jiān)督，并公開排污的相關(guān)事宜。

(3)農(nóng)民發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境治理主體地位。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理中基數(shù)最大，也是受影響最深的主體。在農(nóng)村環(huán)境治理中，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)主人公意識(shí)，積極融入到環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)中。針對(duì)政府，首先，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府是否履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，對(duì)政府的不足之處提出自己的意見和看法，其次，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)積極向政府尋求技術(shù)與資金支持，如可持續(xù)發(fā)展的種植方法、垃圾分類方法等。針對(duì)企業(yè)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，減少企業(yè)亂排亂放的幾率，維護(hù)農(nóng)村的青山綠水。

(三)健全環(huán)境責(zé)任追究制度

政府作為環(huán)境治理制度的規(guī)劃者、實(shí)施者、監(jiān)督者，其權(quán)力體系十分龐大，只有建立完善的農(nóng)村環(huán)境責(zé)任追究制度，對(duì)政府及其工作人員的違法失職行為追責(zé)，避免在環(huán)境治理工作中發(fā)生貪污腐敗行為，才能保證農(nóng)村環(huán)境治理制度落到實(shí)處。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條明確了環(huán)境責(zé)任追究制度，從環(huán)境責(zé)任追究制度的實(shí)際運(yùn)行情況來看，環(huán)境責(zé)任追究制度還需要進(jìn)一步健全。

(1)明確政府的環(huán)境責(zé)任。我國(guó)以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)法律體系中，并沒有明確政府在農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)系中的主要職責(zé)，只有將政府在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)法定化，明確政府在農(nóng)村環(huán)境治理規(guī)劃、決策、治理、執(zhí)行、監(jiān)管、信息公開等方面的職責(zé)，才能使得環(huán)境責(zé)任追究制度真正落到實(shí)處[9]。

(2)完善環(huán)境責(zé)任追究程序。行政程序作為行政主體在行使行政職權(quán)過程中必須遵循的一系列前后銜接的方式、步驟，對(duì)實(shí)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有重大意義。只有完善環(huán)境責(zé)任追究程序，明確環(huán)境責(zé)任追究的方式、步驟、時(shí)間、順序等要素，才能真正落實(shí)環(huán)境責(zé)任追究制度。

(3)加強(qiáng)公眾參與。環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制的健全離不開公眾的監(jiān)督，在環(huán)境責(zé)任追究的啟動(dòng)階段，公眾能夠向追責(zé)部門提供其知曉的違法行使行政權(quán)的證據(jù)；在環(huán)境責(zé)任追究的認(rèn)定階段，公眾能夠向追責(zé)部門提供其參考意見以及對(duì)處理結(jié)果的異議。這些均是對(duì)環(huán)境責(zé)任追究制度公正性的強(qiáng)化，使得環(huán)境責(zé)任追究制度更為科學(xué)化、民主化。