呂永祥 王立峰

摘 要： 成立監(jiān)察委員會是應對腐敗問題的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，監(jiān)察委員會的機構(gòu)設置及其制度設計直接影響腐敗治理的成效。反腐敗機構(gòu)有單一機構(gòu)模式和多機構(gòu)模式兩種主要類型。保障反腐敗機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性、充分性和廉潔性是很多國家和地區(qū)反腐敗的共同經(jīng)驗。借鑒有關國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)模式，我國可以從增強監(jiān)察委員會的相對獨立性、提高監(jiān)察委員會成員的專業(yè)化程度、賦予監(jiān)察委員會充分的反腐敗職權(quán)和健全針對監(jiān)察委員會的全方位監(jiān)督機制四個方面推動監(jiān)察委員會制度不斷完善。

關鍵詞： 監(jiān)察委員會;反腐敗機構(gòu);單一機構(gòu)模式;多機構(gòu)模式

中圖分類號：D262????? 文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）09-0006-06

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，標志著國家監(jiān)察體制改革正式啟動。2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會在北京揭牌，舉行新任國家監(jiān)察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式。至此，國家、省、市、縣監(jiān)察委員會全部組建產(chǎn)生。 ?① 成立監(jiān)察委員會是應對腐敗問題的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，監(jiān)察委員會的機構(gòu)設置及其制度設計直接影響腐敗治理的成效。國家監(jiān)察體制改革正處于深入推進階段，需要借鑒有關國家和地區(qū)的反腐敗經(jīng)驗。本文探析有關國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)模式，通過對有效的反腐敗機構(gòu)和無效的反腐敗機構(gòu)的比較分析，歸納廉潔程度較高的國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)的特點和實踐成效，為我國進一步完善監(jiān)察委員會制度提供借鑒。

一、有關國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)模式分析

腐敗是人類社會政治發(fā)展過程中需要克服的一大難題。針對傳統(tǒng)權(quán)力機關存在的腐敗問題及其在腐敗治理中的不足，成立職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)是各個國家和地區(qū)反腐敗的通行做法?！胺锤瘮C構(gòu)是一系列具有常設性質(zhì)的公共機構(gòu)的統(tǒng)稱，它的使命在于通過采取預防性的和懲罰性的措施來打擊腐敗，減少腐敗機會的產(chǎn)生。” ?② 雖然不同國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)存在差異，但它們通常都承擔下述職能中的至少一種：“首先，調(diào)查和處置職能。反腐敗機構(gòu)負責調(diào)查腐敗案件、收集相關證據(jù)和線索，在對腐敗主體作出懲罰后將其移交司法機關。其次，預防腐敗職能。反腐敗機構(gòu)為權(quán)力機關提供改革其權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作程序的建議，以減少腐敗機會的產(chǎn)生。最后，提高關于腐敗的公共認知的職能。反腐敗機構(gòu)通過媒體宣傳和公眾教育等途徑，宣傳腐敗的危害，普及反腐敗的知識?！??③

1.反腐敗機構(gòu)的兩種主要模式

由于國情、區(qū)情存在差異，不同國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)往往有不同的名稱、組織形式甚至種類。 ?④柯受田（Jon S. T. Quah）根據(jù)執(zhí)行反腐敗立法之機構(gòu)的數(shù)量，將世界各國和地區(qū)的腐敗控制模式劃分為“沒有反腐敗機構(gòu)負責執(zhí)行反腐敗立法、由多個反腐敗機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行反腐敗立法和由一個綜合性的反腐敗機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)行反腐敗立法三種類型” ?⑤ 。這是根據(jù)反腐敗機構(gòu)的數(shù)量對各個國家和地區(qū)的反腐敗模式的初步分類?；诖?，帕特里克·馬爾（Patrick Meagher）根據(jù)反腐敗機構(gòu)的數(shù)量和職能、反腐敗機構(gòu)與原有權(quán)力機關之間的關系，將反腐敗機構(gòu)劃分為兩種主要類型：一是單一機構(gòu)模式，即在傳統(tǒng)的權(quán)力機關之外建立一個獨立、強大、集中、統(tǒng)一的反腐敗機構(gòu)，由其全面承擔教育、預防、調(diào)查等反腐敗職能;二是多機構(gòu)模式，即在保留原有行政機關和司法機關的反腐敗能力的同時，成立新的職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)，兩者分別承擔一定的反腐敗職能，反腐敗行動的有效性依賴于兩者的協(xié)調(diào)和配合。 ?⑥ 從世界范圍來看，單一機構(gòu)模式以新加坡貪污調(diào)查局、中國香港廉政公署和澳大利亞南威爾士州廉政公署為典型代表，多機構(gòu)模式以美國政府倫理辦公室和英國監(jiān)察專員公署為典型代表。

單一機構(gòu)模式和多機構(gòu)模式的共同點在于：都以提高一個國家或地區(qū)反腐敗行動的合法性和有效性為目標，以承擔一定反腐敗職能的權(quán)力機關為載體，都屬于應對腐敗問題的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。二者之間的區(qū)別表現(xiàn)在兩個方面：其一，從職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)的作用來看，單一機構(gòu)模式中雖然參與腐敗治理的機構(gòu)并非只有職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)，司法機關和行政審計機關也承擔一定的反腐敗職能，但在反腐敗行動中發(fā)揮領導作用的只是職業(yè)化的反腐敗機構(gòu);而在多機構(gòu)模式中，成立職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)主要是為了彌補原有權(quán)力機關在腐敗治理中的不足，職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)和承擔特定反腐敗職能的原有權(quán)力機關之間是分工協(xié)作的關系，并不存在具有領導權(quán)威的單一反腐敗機構(gòu)。其二，從反腐敗機構(gòu)所掌握的資源、承擔的職能來看，在單一機構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)通常有較大的組織規(guī)模和相對充足的人力、物力、財力資源，承擔較為全面的預防、調(diào)查、處置等反腐敗職能;而在多機構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)與司法機關、行政機關分別承擔一部分反腐敗職能，因此，職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)的組織規(guī)模及所擁有的各種資源相對有限、分散。

2.單一機構(gòu)模式和多機構(gòu)模式產(chǎn)生的歷史條件

不同的反腐敗機構(gòu)模式適用于不同的國家或地區(qū)，反腐敗機構(gòu)的制度設計應該與其所處國家或地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、政治制度等條件相適應。

從多機構(gòu)模式產(chǎn)生的歷史條件來看，當一個國家或地區(qū)時常出現(xiàn)腐敗丑聞時，有關權(quán)力機關在腐敗治理中的局限性就暴露無遺，這時需要成立新的反腐敗機構(gòu)來應對腐敗問題。由于民眾對承擔特定反腐敗職能的行政監(jiān)察機關、司法機關等原有權(quán)力機關并未完全失去信心，仍然支持它們在腐敗治理中發(fā)揮主力軍的作用，因此，新成立的職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)以提升腐敗治理的效能為目標，主要扮演彌補原有權(quán)力機關在腐敗治理中的缺陷和漏洞的角色。在實行分權(quán)制衡的西方國家，“由于決策制定者擔心成立一個新的集權(quán)的反腐敗機構(gòu)會產(chǎn)生濫用權(quán)力、侵害個人自由和對分權(quán)制衡的憲政原則造成危害等消極后果” ?⑦ ，所以在彌補腐敗治理體系的缺陷時，通常采取在保留原有權(quán)力機關反腐敗職能的同時成立新的反腐敗機構(gòu)的做法。多機構(gòu)模式主要流行于西方國家以及受其影響較大的英聯(lián)邦國家。1978年，為了消解“水門事件”的影響，彌補行政機關和司法機關在反腐敗中的缺陷，美國聯(lián)邦政府成立了政府倫理辦公室這一新的職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)。政府倫理辦公室主要承擔防止行政部門之間發(fā)生利益沖突、加強官員倫理建設等反腐敗職能，在反腐敗過程中與行政機關的預算管理部門和財政審計部門、司法機關的警察部門等機構(gòu)既分工合作又相互制約，共同嵌入分權(quán)制衡的政治格局之中。

從單一機構(gòu)模式產(chǎn)生的歷史條件來看，當一個國家或地區(qū)的權(quán)力機關嚴重腐敗，民眾對其反腐敗意愿和能力徹底失去信心時，決策者為了維持政治穩(wěn)定性和政權(quán)合法性，通常采取在原有權(quán)力機關之外成立一個集中統(tǒng)一、獨立強大的反腐敗機構(gòu)的做法，以應對腐敗問題。由于強調(diào)反腐敗機構(gòu)具有集中統(tǒng)一的權(quán)力和充足的資源，因此，單一機構(gòu)模式通常產(chǎn)生于強調(diào)執(zhí)政黨和政權(quán)的政治權(quán)威以及集中資源處理棘手問題的國家和地區(qū)，目前在非洲和亞洲的一些威權(quán)政體和社會主義國家中較為常見，以新加坡貪污調(diào)查局為典型代表。新加坡獨立之前是英屬殖民地，在殖民地時期和獨立初期的腐敗程度很高，作為反腐敗機構(gòu)的警察機關也存在嚴重的腐敗現(xiàn)象。為應對腐敗問題，新加坡于1952年10月成立了貪污調(diào)查局，該機關獨立于警察機關之外，直接對總統(tǒng)負責，經(jīng)總統(tǒng)的許可調(diào)查所有腐敗案件?！柏澪壅{(diào)查局比較全面地承擔受理和調(diào)查關于腐敗行為的指控、調(diào)查公共官員的具有腐敗色彩的不當行為、發(fā)現(xiàn)與彌補其他權(quán)力機關工作程序和規(guī)章制度中的漏洞等反腐敗職能?！??⑧

3.單一機構(gòu)模式與多機構(gòu)模式的比較

與單一機構(gòu)模式相比，多機構(gòu)模式的優(yōu)勢表現(xiàn)在兩個方面。第一，多機構(gòu)模式通常內(nèi)嵌于分權(quán)制衡的宏觀政治格局中，各反腐敗機構(gòu)既相互協(xié)調(diào)又彼此制約。這有助于防止反腐敗機構(gòu)濫用權(quán)力。第二，在多機構(gòu)模式中，行政倫理教育、預防和懲治腐敗的職能分別由不同權(quán)力機關獨立行使，各反腐敗機構(gòu)具有職能上的聚焦性和工作上的專業(yè)性。需要指出的是，多機構(gòu)模式也有一些自身難以克服的問題。第一，多機構(gòu)模式中的反腐敗機構(gòu)數(shù)量較多，法律對各反腐敗機構(gòu)之間權(quán)責界限的規(guī)定比較模糊、抽象，因此，在法治尚不健全的國家，多機構(gòu)模式容易產(chǎn)生各反腐敗機構(gòu)相互推諉責任及其利益相互沖突、難以協(xié)調(diào)等問題。第二，在多機構(gòu)模式中，各反腐敗機構(gòu)只承擔一部分反腐敗職能，反腐敗行動的有效性依賴于各反腐敗機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合，而各反腐敗機構(gòu)往往隸屬于不同的組織序列和系統(tǒng)，進行信息交流、工作協(xié)調(diào)的時間成本和經(jīng)濟成本較高。這種情況容易影響反腐敗行動的效率。

與多機構(gòu)模式相比，單一機構(gòu)模式有兩個優(yōu)勢。第一，在單一機構(gòu)模式中，由于反腐敗機構(gòu)的數(shù)量較少，所以反腐敗的權(quán)力與責任比較集中。單一機構(gòu)模式能夠更好地解決各反腐敗機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難和權(quán)責分工不清晰的問題。第二，在單一機構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)所掌握的權(quán)力較大、資源比較豐富，在其協(xié)調(diào)和組織下，有關權(quán)力機關能夠在較短時間內(nèi)開展大規(guī)模的反腐敗行動，反腐敗行動的短期效率較高。需要指出的是，單一機構(gòu)模式也存在兩方面劣勢。第一，在單一機構(gòu)模式中，由于職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)掌握強大的反腐敗權(quán)力，難以受到來自其他權(quán)力機關的有效監(jiān)督和制約，所以要警惕無人監(jiān)督監(jiān)督者的問題發(fā)生。第二，在單一機構(gòu)模式中，職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)在整個腐敗治理體系中處于領導者、協(xié)調(diào)者的地位，在缺乏有效的監(jiān)督和制約的情況下，它容易受利益和權(quán)力驅(qū)使而干涉其他權(quán)力機關行使職權(quán)的獨立性與自主性，尤其是干涉司法機關行使司法權(quán)的獨立性。

需要指出的是，上述關于兩種反腐敗機構(gòu)模式的優(yōu)勢與劣勢的比較是一般意義上的。由于采取同一種反腐敗機構(gòu)模式的不同國家和地區(qū)在廉潔程度上存在較大差異，所以上述比較只具有相對意義。不同國家和地區(qū)反腐敗機構(gòu)模式的具體運行效果會受到該國或該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、政局穩(wěn)定情況、反腐敗立法和制度的健全程度等復雜因素的影響。

二、反腐敗的經(jīng)驗：有效的反腐敗機構(gòu)的標準

從世界范圍來看，雖然很多國家和地區(qū)為應對腐敗問題而成立了職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)，但不同國家和地區(qū)反腐敗機構(gòu)的運行實效存在很大差異。這表明，成立職業(yè)化的反腐敗機構(gòu)并不能自然而然地帶來良好的腐敗治理效果，不同國家和地區(qū)的腐敗治理效果與其反腐敗機構(gòu)制度設計的科學性與合理性密切相關?！巴该鲊H”發(fā)布的全球清廉指數(shù)是學術界衡量各個國家和地區(qū)的腐敗程度的一個重要指標，“2016年全球清廉指數(shù)排名”顯示，新加坡、中國香港的排名分別為第7名、第15名，泰國和菲律賓的排名則在前100名以外。上述國家和地區(qū)在清廉程度上的差異，在一定程度上反映了它們的反腐敗機構(gòu)在運行實效上的差距。

柯受田對不同國家和地區(qū)的有效的反腐敗機構(gòu)與無效的反腐敗機構(gòu)進行對比研究發(fā)現(xiàn)，有效的反腐敗機構(gòu)在制度設計上往往有一些相同的特征，即至少滿足三個條件?！暗谝?，反腐敗機構(gòu)必須接受監(jiān)督和問責，以避免自身存在腐敗問題。第二，反腐敗機構(gòu)必須獨立于警察機關，免受其他不當?shù)恼胃深A。第三，反腐敗機構(gòu)必須擁有充足的人員和資源?！??⑨ 上述條件已經(jīng)被寫入《聯(lián)合國反腐敗公約》和《歐洲理事會打擊貪污腐敗二十項指導原則》等國際條約中。 ?⑩ 中國于2005年批準了《聯(lián)合國反腐敗公約》，該公約總結(jié)世界范圍內(nèi)成功的反腐敗機構(gòu)的特征，確立了有效的反腐敗機構(gòu)的基本標準，即獨立、專業(yè)、有充足的資源和權(quán)力。除了這三個明確的標準，其實還有一個隱含的標準，即有健全的監(jiān)督機制。根據(jù)權(quán)責一致的原則，反腐敗機構(gòu)行使廣泛的反腐敗權(quán)力的同時，還必須接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督，以免出現(xiàn)無人監(jiān)督監(jiān)督者的問題。獨立性、專業(yè)性、職權(quán)的充分性和廉潔性構(gòu)成了有效的反腐敗機構(gòu)的四大標準。

1.獨立性

獨立性是相對而言的，指反腐敗機構(gòu)免于受到來自政治領導人或其他權(quán)力機關的不當?shù)恼胃缮妗＊毩⑿园瑱C構(gòu)獨立、人事獨立、財政獨立和職權(quán)獨立四個層面，其中職權(quán)獨立是關鍵。獨立性對于反腐敗機構(gòu)有效運行的價值在于：保障反腐敗機構(gòu)自主調(diào)查任何腐敗主體和腐敗事件，減小反腐敗機構(gòu)淪為權(quán)力斗爭工具的風險。香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局的成功在很大程度上正是因為兩者具有很高程度的獨立性。具體而言，香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局都獨立于原有的權(quán)力機關序列，直接對行政首長負責，較少受到來自其他權(quán)力機關的壓力和干擾;其運行經(jīng)費經(jīng)行政首長批準后在政府預算中單列撥付，廉政公署長官和貪污調(diào)查局局長掌握本機構(gòu)成員的人事任免權(quán)。與此相反，泰國反腐敗機構(gòu)的低效與其缺乏獨立性密切相關。泰國實行多黨競爭的政黨政治，政治對手之間互相傾軋的現(xiàn)象比較突出，國家反腐敗委員會缺乏實質(zhì)意義上的職權(quán)獨立，很容易受到執(zhí)政黨的掌控，難以保證反腐敗調(diào)查的獨立性和公正性。

2.專業(yè)性

專業(yè)性是指反腐敗機構(gòu)成員具有專業(yè)的反腐敗知識，經(jīng)歷過專業(yè)的技能培訓。專業(yè)性對于反腐敗機構(gòu)有效運行的價值在于：腐敗是一種非常復雜的政治現(xiàn)象，反腐敗機構(gòu)的有效運行要求其工作人員掌握關于腐敗成因和反腐敗方法的專業(yè)知識。反腐敗機構(gòu)成員的專業(yè)性與其腐敗治理能力直接相關，不同國家和地區(qū)的反腐敗機構(gòu)在專業(yè)化程度上存在較大差別。新加坡貪污調(diào)查局和香港廉政公署的成員大多是從政經(jīng)驗豐富的前政府官員、有技術專長的會計師等，具備反腐敗的專業(yè)知識和技能。與此不同，泰國、菲律賓等廉潔程度較低的國家不僅對反腐敗人員的知識構(gòu)成和專業(yè)技能的要求較低，而且沒有建立常規(guī)化的反腐敗人員招募和職業(yè)培訓程序，這在很大程度上影響其反腐敗機構(gòu)的專業(yè)性。

3.充分性

充分性包括資源充足和職權(quán)廣泛兩方面：前者主要是指反腐機構(gòu)應擁有充裕的辦公經(jīng)費和大量高素質(zhì)的工作人員;后者是指反腐敗機構(gòu)不僅應擁有受理腐敗指控和調(diào)查腐敗行為的常規(guī)權(quán)力，還應擁有凍結(jié)銀行賬戶、逮捕犯罪嫌疑人等強制性權(quán)力。充足的資源為反腐敗機構(gòu)有效運行提供物質(zhì)條件，廣泛的職權(quán)保障反腐敗行動的效率。亞洲不同國家和地區(qū)反腐敗機構(gòu)所擁有資源和職權(quán)的差異，可以在一定程度上解釋這些機構(gòu)在運行實效上的差距。

反腐敗機構(gòu)的人均支出、職員數(shù)量與其所在國家或地區(qū)的人口數(shù)量之間的比例，是衡量其擁有的人力資源和經(jīng)費資源的重要指標。 ?（11） 香港廉政公署、新加坡貪污調(diào)查局的人均支出、職員數(shù)量與其所在地區(qū)、國家的人口數(shù)量之間的比例較高，兩者擁有充足的財政經(jīng)費和職員，為其有效行使反腐敗職權(quán)提供財力、人力保障。與此相反，盧旺達監(jiān)察專員辦公室的人均支出、職員數(shù)量與其人口數(shù)量之間的比例較低，導致其反腐敗行動時常面臨財力和人力不足的困境。正如有學者所說：“要想提高腐敗治理能力和反腐敗行動的有效性，盧旺達政府必須極大地增加監(jiān)察專員辦公室的財政預算和職員人數(shù)?！??（12）

從反腐敗機構(gòu)享有的職權(quán)來看，作為單一機構(gòu)模式的典型代表，香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局以擁有廣泛的職權(quán)和全面承擔教育、預防、調(diào)查等反腐敗職能而著稱。以香港廉政公署為例，“它享有對公共領域和私人領域中一切不當使用權(quán)力、涉嫌腐敗犯罪的人員進行逮捕、拘留和保釋的權(quán)力，可以采取調(diào)查銀行賬戶，獲得和查驗商業(yè)和私人文件，要求犯罪嫌疑人提供有關其財產(chǎn)、收入和支出的細節(jié)等廣泛的偵查手段” ?（13） 。與此不同，盧旺達監(jiān)察專員辦公室并非典型的單一機構(gòu)模式，它除了承擔反腐敗職能，還承擔與反腐敗不相關的一些職能，職權(quán)的分散性削減了其實施預防與懲治腐敗行動時可以支配的權(quán)力與資源，制約了其腐敗治理效果。鑒于此，有學者認為：“采取典型的單一機構(gòu)模式，是腐敗程度嚴重的國家提高反腐敗機構(gòu)之腐敗治理能力的一個關鍵舉措。” ?（14）

4.廉潔性

廉潔性是指反腐敗機構(gòu)在行使反腐敗職權(quán)的同時，還必須解決內(nèi)部人員濫用權(quán)力的問題，通過接受來自內(nèi)部和外部的全方位監(jiān)督，確保公正、清廉地行使反腐敗職權(quán)。建立防范反腐敗機構(gòu)濫用職權(quán)的全方位監(jiān)督機制，有助于避免反腐敗機構(gòu)因自身出現(xiàn)腐敗問題而損害其公信力，是解決無人監(jiān)督監(jiān)督者之難題的重要舉措。不同國家和地區(qū)在建設反腐敗機構(gòu)的監(jiān)督機制方面存在較大差異。香港廉政公署成立后很少出現(xiàn)內(nèi)部腐敗問題，這在很大程度上得益于香港地區(qū)有健全的監(jiān)督機制。香港廉政公署除了接受行政長官的監(jiān)督，還受到四個咨詢委員會以及神秘的L組等內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。此外，公民和媒體也可以根據(jù)廉政公署公布的年度工作報告，對其履職情況進行外部監(jiān)督。與此形成鮮明對比的是，泰國和菲律賓等國家的反腐敗機構(gòu)之所以頻繁出現(xiàn)腐敗問題，一個重要原因是其針對反腐敗機構(gòu)的監(jiān)督機制不健全。

三、反腐敗經(jīng)驗對我國構(gòu)建監(jiān)察委員會制度的啟示

1.增強監(jiān)察委員會的相對獨立性

我國已經(jīng)通過設立與行政機關和司法機關并列的監(jiān)察委員會，解決了原行政監(jiān)察機關作為行政機關的內(nèi)設機構(gòu)而產(chǎn)生的反腐敗機構(gòu)缺乏獨立性的問題。為進一步解決反腐敗機構(gòu)缺乏人事獨立的問題，可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗，保障監(jiān)察委員會主任對副主任、委員的提名權(quán)以及對監(jiān)察委員會各內(nèi)設機構(gòu)的主要負責人以外的其他人員的人事任免權(quán)，減少外部力量對監(jiān)察委員會主任行使人事任免權(quán)的干擾。針對反腐敗機構(gòu)缺乏職權(quán)獨立的問題，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第1章第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”保障監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)的關鍵，是處理好監(jiān)察委員會堅持同級黨委領導和依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的關系，明確黨委對同級監(jiān)察委員會的政治領導是集體領導而不是個人領導，是對反腐敗的基本路線、方針、戰(zhàn)略等整體事項和宏觀方向的領導，而不是對監(jiān)察委員會處理個案的干涉。在確保監(jiān)察委員會緊緊圍繞同級黨委的中心任務和反腐敗的基本政策開展國家監(jiān)察活動及處理重大案件向同級黨委請示、匯報的情況下，賦予監(jiān)察委員會一定的個案處理自主權(quán)。

2.提高監(jiān)察委員會成員的專業(yè)化程度

“人員招募和培訓程序的缺乏是反腐敗機構(gòu)缺乏專業(yè)性的一個主要原因” ?（15） ，因此，監(jiān)察委員會應當加強對轉(zhuǎn)隸人員的培訓和教育，同時通過內(nèi)部遴選、公開招考等制度化渠道招募具有反腐敗知識和技能的新成員，促進監(jiān)察委員會人員構(gòu)成多元化，增強其知識構(gòu)成的科學性、專業(yè)性。監(jiān)察委員會不僅是反腐敗機構(gòu)，還是執(zhí)法監(jiān)督機關，其職能和工作范圍比原行政監(jiān)察機關的廣泛。從人員培訓的角度看，監(jiān)察委員會應當根據(jù)轉(zhuǎn)隸人員的不同類型進行有針對性的專業(yè)培訓和職業(yè)教育。對于原紀檢監(jiān)察機關的成員，監(jiān)察委員會應當加強《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律知識的教育和培訓，讓他們認識到紀律審查和監(jiān)察調(diào)查在對象、方式、內(nèi)容、過程等方面的共性與區(qū)別。對于從檢察院反貪反瀆等部門轉(zhuǎn)隸的人員，監(jiān)察委員會應當著重加強黨章和黨規(guī)黨紀的培訓和教育，使他們了解黨的紀檢機關的運作過程和辦案模式，從而更好地實現(xiàn)與黨的紀檢機關人員的工作融合與知識對接。從人員招募的角度看，除人員轉(zhuǎn)隸以外，監(jiān)察委員會還可以采取內(nèi)部遴選、公開招考等制度化渠道，從國家公務員、退休的政府官員、財政審計部門的會計師等人員中公開招聘新成員，將了解權(quán)力機關運行情況和掌握反腐敗技能的專業(yè)人才吸收進來，以充實監(jiān)察委員會的人員隊伍，發(fā)揮監(jiān)察委員會的人才優(yōu)勢。

3.依法賦予監(jiān)察委員會充分的反腐敗職權(quán)

從反腐敗機構(gòu)職權(quán)設置的角度看，國家監(jiān)察體制改革應當借鑒香港地區(qū)和新加坡的單一機構(gòu)模式，賦予監(jiān)察委員會充分的反腐敗職權(quán)和豐富的監(jiān)察手段。之所以要借鑒單一機構(gòu)模式，不僅因為“單一機構(gòu)模式具有集中收集和處理關于腐敗的情報和信息、減少多機構(gòu)模式產(chǎn)生的協(xié)調(diào)難題、權(quán)責集中和整合反腐敗力量等優(yōu)勢” ?（16） ，更重要的原因在于，我國的人民代表大會制度具有集中統(tǒng)一行使國家權(quán)力和集中力量辦大事的優(yōu)勢，提供了適合單一機構(gòu)模式運行的制度土壤?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》明確指出：“將縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會?！睘榻鉀Q原行政監(jiān)察機關缺乏強制措施和強制權(quán)力的問題，《監(jiān)察法》還賦予監(jiān)察委員會豐富的監(jiān)察手段，包括談話、詢問、凍結(jié)、留置等12項措施。賦予監(jiān)察委員會充分的反腐敗職權(quán)和監(jiān)察手段，對于增強腐敗治理的有效性及對腐敗分子產(chǎn)生威懾作用具有重大意義。需要指出的是，反腐敗機構(gòu)應當嚴格在法治軌道內(nèi)行使反腐敗職權(quán)和采取強制措施。

4.健全針對監(jiān)察委員會的全方位監(jiān)督機制

從保障反腐敗機構(gòu)廉潔性的角度出發(fā)，國家監(jiān)察體制改革在賦予監(jiān)察委員會充分的反腐敗職權(quán)的同時，還應建立健全監(jiān)察委員會的內(nèi)部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制。就健全監(jiān)察委員會的內(nèi)部監(jiān)督機制而言，可以效仿香港廉政公署建立神秘的L組的做法，在監(jiān)察委員會內(nèi)部設立專門的紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，專門負責對紀檢監(jiān)察人員進行內(nèi)部監(jiān)督，并且負責受理國家公職人員對監(jiān)察委員會工作人員的投訴。此外，深入推進國家監(jiān)察體制改革還需要進一步健全執(zhí)紀監(jiān)督部門、審查調(diào)查部門和案件審理部門等監(jiān)察委員會內(nèi)設機構(gòu)之間既相互監(jiān)督制約又分工合作的機制，將不同內(nèi)設機構(gòu)之間的相互監(jiān)督寓于監(jiān)察委員會的不同工作環(huán)節(jié)，防止反腐敗職權(quán)過分集中于某一部門或環(huán)節(jié)。就健全監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督機制而言，一方面，從監(jiān)察委員會和人大機關之間關系的角度看，人大機關要運用好對同級監(jiān)察委員會的審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查和詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督手段，在審議專項工作報告時重點審議監(jiān)察委員會的整體工作情況、對重大職務犯罪案件的處置情況和對部門預算資金的使用情況。在人大常委會閉會的情況下，可以考慮由監(jiān)察與司法委員會這一專門委員會負責對監(jiān)察委員會的日常工作進行監(jiān)督。另一方面，從監(jiān)察委員會和司法機關之間關系的角度看，應當堅持監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與檢察院的偵查權(quán)和起訴權(quán)、法院的審判權(quán)既相互配合又分工制約的原則，努力形成監(jiān)察委員會調(diào)查、檢察院起訴、法院審判的工作格局。檢察院認為監(jiān)察委員會移送的職務犯罪案件不符合起訴條件的，必須退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查或者自己進行補充偵查，處理好反腐敗的效率與法治、人權(quán)保護之間的關系。作為黨領導下的反腐敗機構(gòu)，監(jiān)察委員會還必須接受同級黨委的政治監(jiān)督。各級監(jiān)察委員會要不斷健全監(jiān)察委員會主任就重大事項向同級黨委定期匯報制度，處理重大案件、采取留置措施、作出處分決定時要主動聽取同級黨委的意見，積極向同級黨委請示、匯報，確保黨委對反腐敗工作的統(tǒng)一領導。

?注釋

①參見《健全黨和國家監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉》，《人民日報》2018年3月25日。

②（15）Luis De Sousa. Anti Corruption Agencies： between Empowerment and Irrelevance， ?Crime Law and Social Change ， 2010， Iss.1， pp.5-22.

③Robert Williams， Alan Doig. ?A Good Idea Gone Wrong？ Anti corruption Commissions in the Twenty first Century ， The Christian Michelsen Institute， 2004.

④Andreas Schedler， Larry Diamond and Marc F.Plattner. ?The Self Restraining State： Power and Accountability in New Democracies ， Lynne Rienner Publishers， 1999.

⑤⑨Jon S. T. Quah. Anti Corruption Agencies in Four Asian Countries： A Comparative Analysis， ?International Public Management Review ， 2007， Iss.2， pp.73-96.

⑥（16）Patrick Meagher. Anti Corruption Agencies： Rhetoric Versus Reality， ?The Journal of Policy Reform ， 2005， Iss.1， pp.69-103.

⑦Patrick Meagher. ?Anti-Corruption Agencies： A Review of Experience ， IRIS Center， 2004.

⑧Corrupt Practices Investigation Bureau. ?Swift and Sure Action： Four Decades of Anti Corruption Work . Singapore CPIB， 2003.

⑩《歐洲理事會打擊貪污腐敗二十項指導原則》第3條規(guī)定“確保那些負責預防、調(diào)查、起訴和審判腐敗罪行的反腐敗機構(gòu)具有適合其履行職能的獨立性和自主性”，第7條規(guī)定“需要促進負責反腐敗的人員和機構(gòu)的專業(yè)性，為其提供履行職能的適當手段和訓練”。

（11）Jon S.T.Quah. Benchmarking for Excellence： A Comparative Analysis of Seven Asian Anti Corruption Agencie. ?Asian Journal of Public Administration ， 2009， Iss.2， pp.171-195.

（12）（14）Jon S.T.Quah. Five Success Stories in Combating Corruption： Lessons for Policy Makers， ?Asian Education and Development Studies ， 2017， Iss.3， pp.275-289.

（13）John Kidd， Frank-Jürgen Richter. ?Fighting Corruption In Asia： Causes， Effects and Remedies ， World Scientific Publishing， 2003.

Comparative Analysis of the Model of Anti-corruption Institutions and Its Reference

Lv Yongxiang?? Wang Lifeng

Abstract： The establishment of the supervisory committee is a kind of institutional innovation and organizational innovation to deal with corruption. The institutional setup of the supervisory committee and its institutional design directly affect the effectiveness of corruption control. There are two main types of anti-corruption agencies： single agency mode and multi agency mode. Guaranteeing the independence， professionalism， adequacy and integrity of anti-corruption institutions is the common experience of many countries and regions in anti-corruption. In view of this， taking the successful experience of anti-corruption organizations in relevant countries and regions， China can promote the system of the supervisory committee from four aspects： strengthening the relative independence of the the supervisory committee， improving the professionalization of its members， giving the supervision committee full anti-corruption powers and improving the comprehensive supervision mechanism of the supervision committee.

Key words： ?supervisory committee; anti-corruption organization; single agency mode; multi agency mode