王思琴，陳義平

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道[1]。村民自治是基層群眾自治的重要組成部分，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，積極探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，有利于農(nóng)村基層民主的多樣化發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，保證人民群眾當(dāng)家做主?，F(xiàn)階段，安徽省全椒縣大季村為了解決以行政村為單元實(shí)施村民自治的通行做法所帶來的自治能力弱、自治效果不佳、自治“空心化”等問題，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，探索出了在行政村層面與自然村(片區(qū))層面以“兩級(jí)聯(lián)動(dòng)、復(fù)合自治”為特征的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。這一創(chuàng)新理念和實(shí)踐增強(qiáng)了農(nóng)村治理的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性、高效性，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主發(fā)展。

一、雙重困境中的村民自治實(shí)踐

村民自治已經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，在一定程度上推動(dòng)了我國政治民主化進(jìn)程，維護(hù)了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，在我國全面深化改革的現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村治理模式不斷變革，村民自治在組織效力的發(fā)揮和功能效度的運(yùn)行過程中面臨著一些困境，村民自治越來越“形式化”，鄉(xiāng)村民主實(shí)踐的活力得不到充分釋放，難以承載起自下而上推動(dòng)民主政治發(fā)展的重任，無法實(shí)現(xiàn)有效的村民自治。

(一)組織效力困境

1998年，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，將村民委員會(huì)設(shè)立在行政村一級(jí)，由此村民自治的實(shí)現(xiàn)形式以行政村為基礎(chǔ)而展開。然而，隨著轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，從自治角度看，以行政村為基礎(chǔ)開展村民自治遭遇了體制性障礙[2]。從制度設(shè)計(jì)上考慮，建制村(行政村)更多是基于國家統(tǒng)一管理的需要，并且在設(shè)立之初更偏向有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理，而不是便于群眾自治，由此來看，建制村規(guī)模較大更符合初衷。但自治屬于群眾直接參與行為，過大的規(guī)模和過多的人口不便于群眾自治，而且行政村往往包含十幾個(gè)、二十幾個(gè)自然村，村民人數(shù)也達(dá)到三千至五六千人不等，村委會(huì)的服務(wù)半徑過大，公共服務(wù)很難落實(shí)，自治的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本太高[3]。由于居住分散，大多數(shù)村民也互不認(rèn)識(shí)，難以開展有效互助。特別是2006年廢除農(nóng)業(yè)稅之后，村民失去了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的唯一利益紐帶，因而產(chǎn)生了對(duì)于村民自治的參與冷漠；民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等直接民主形式因自治規(guī)模在地域和人數(shù)上的雙重?cái)U(kuò)展而在村民自治實(shí)踐中難以有效開展[4]。

此外，大量的行政任務(wù)要通過行政村一級(jí)的村民委員會(huì)加以落實(shí)，然而由于村里工作較多，村干部職數(shù)卻較少，村干部疲于完成行政任務(wù)而忽視自治要求，使村民自治長期處于各種行政壓力下的“緊約束”狀態(tài)，不可避免地有行政化傾向。而且除村委會(huì)外無其他功能組織分散自治任務(wù)，村委會(huì)工作人員因繁雜的事務(wù)而無暇顧及群眾意愿，導(dǎo)致民意表達(dá)和群眾參與的渠道不順暢，在缺乏組織引導(dǎo)、村民自治空間被壓縮的情況下，難以發(fā)揮群眾的主體作用和積極性去參與鄉(xiāng)村振興。從實(shí)施村民自治制度30多年的發(fā)展實(shí)踐看，行政村層面推動(dòng)實(shí)施村民自治使村民自治過程中出現(xiàn)行政抑制自治、他治代替自治、自治流于形式現(xiàn)象，且自治效果并不顯著，甚至陷入制度“空轉(zhuǎn)”，難以“落地”的狀態(tài)。

(二)功能效度困境

隨著村民自治的發(fā)展，作為一種外部性制度安排，村民自治正在內(nèi)化為億萬村民不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。但實(shí)際上在內(nèi)化過程中卻不可避免地出現(xiàn)了一些功能運(yùn)行障礙，導(dǎo)致自治效果不盡如人意。首先，村民自治運(yùn)行本身的結(jié)構(gòu)性失衡以及部分功能的欠缺導(dǎo)致其運(yùn)行失靈。在推進(jìn)村民自治所要實(shí)現(xiàn)的“四個(gè)民主”中，民主選舉因具有社會(huì)轟動(dòng)效應(yīng)而受到普遍關(guān)注和大力推進(jìn)，甚至有些地方過度重視村級(jí)換屆選舉，而忽視了其他制度建設(shè)，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督因未得到應(yīng)有的關(guān)注而滯后，導(dǎo)致不少村級(jí)干部和村民認(rèn)為村民自治就是干部選舉，而且有時(shí)不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些因不可控因素導(dǎo)致選舉不公的現(xiàn)象，使村民對(duì)自身選舉權(quán)的真實(shí)性、有效性往往呈懷疑態(tài)度，甚至逐漸對(duì)村民自治制度失去信心。在村民自治廣泛推行的情況下，不少村莊依然是由村委會(huì)和村黨支部的少數(shù)人進(jìn)行決策和管理，即精英決策和精英管理。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議似乎只是“空架子”，小事由村民討論，大事由村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策，決策無程序、辦事無規(guī)范使得多數(shù)村民被排除在決策之外。村級(jí)民主決策制度的不規(guī)范、民主管理制度的不健全以及民主監(jiān)督層面的缺失，使得村民自治自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能嚴(yán)重萎縮。

其次，我國正處于“全能政府”向“服務(wù)政府”職能轉(zhuǎn)變的過渡初期，不可避免地會(huì)受到舊體制結(jié)構(gòu)和觀念的限制和影響，使得大多數(shù)村委會(huì)通常所面對(duì)的外部治理結(jié)構(gòu)仍舊擺脫不了壓力型、命令型為主的治理形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政鏈條最底端的層級(jí)成為了層層壓力的最終承受者，擔(dān)負(fù)了許多本該由上級(jí)政府承擔(dān)的公共事務(wù)，農(nóng)民作為公共事務(wù)的主體必然與其密切相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若想高質(zhì)量完成任務(wù)，或多或少會(huì)具有一些強(qiáng)烈的控制村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的傾向，這也就是目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度干預(yù)村民自治[5]?；鶎诱畬?duì)村民自治運(yùn)行的過度干預(yù)、村委會(huì)逐漸行政化的傾向，一方面不利于村民自治組織的發(fā)展和完善，另一方面也使村級(jí)治理所需的社會(huì)基礎(chǔ)，比如制度供給、資源分配、資金支持等方面十分有限，缺乏內(nèi)生動(dòng)力[6]，進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)“行政權(quán)”與“自治權(quán)”錯(cuò)位與越權(quán)現(xiàn)象，既大大降低了基層政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的效能，也嚴(yán)重影響了村委會(huì)自治功能的發(fā)揮[7]。

最后，村民民主監(jiān)督作為村民自治機(jī)制的重要保障，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而在村民自治實(shí)際運(yùn)行過程中，由于監(jiān)督成本高、風(fēng)險(xiǎn)大且村民對(duì)村委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督能力比較有限，伴隨著當(dāng)前具有監(jiān)督權(quán)力和能力的基層管理部門和司法機(jī)關(guān)由于種種原因逐漸退出村民自治組織的運(yùn)行，在很多方面難以起到直接管理的作用，又因公權(quán)力監(jiān)督力度的不足、村民自治組織監(jiān)督效力低下給一些村民自治組織和村干部成員留下了相當(dāng)大的權(quán)力尋租空間，由此滋生更嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。行政村層面與自然村層面以及相互之間監(jiān)督機(jī)制的缺乏使得各層級(jí)村民與村干部之間存在信息互通不暢、村務(wù)實(shí)情不全等問題，因此很難實(shí)施有效監(jiān)督。此外，部分農(nóng)民民主意識(shí)和法律認(rèn)知度較低以及對(duì)違規(guī)違法行為辨識(shí)度不足而集體淡漠，以至于出現(xiàn)違法違規(guī)行為，卻抱著“多一事不如少一事”的心理放棄維權(quán)。因此，自治制度的自我調(diào)整功能陷于癱瘓，民主監(jiān)督機(jī)制的缺乏使得村民自治在運(yùn)行中存在很大的漏洞。

二、復(fù)合自治：對(duì)村民自治現(xiàn)實(shí)困境的有效解構(gòu)

為了緩解當(dāng)前村民自治發(fā)展停滯不前的現(xiàn)狀，健全完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的村民自治制度，并有效解構(gòu)村民自治的雙重困境，在部分農(nóng)村地區(qū)探索出以行政村層面和自然村(片區(qū))層面兩級(jí)聯(lián)動(dòng)為特征的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式——“復(fù)合自治”，它指的是在行政村層面和自然村(片區(qū))層面分別建立村民自治的制度體系和組織體系，同時(shí)自然村(片區(qū))層面接受行政村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)，兩個(gè)層面之間有效互動(dòng)。蘊(yùn)含著以多元主體整合化和協(xié)商民主法治化為特征的復(fù)合民主，為當(dāng)前村民自治出現(xiàn)困境的地區(qū)提供了可參考的自治形式，在一定程度上推動(dòng)了村民自治的發(fā)展。

安徽省全椒縣大季村位于全椒縣近郊，村域面積15.2平方公里。2013年安徽榮鴻公司現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園入駐該村，流轉(zhuǎn)土地1.8萬畝，村內(nèi)大部分勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)園務(wù)工，村集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)到40萬元。全村共33個(gè)村民組，人口總數(shù)為4 227人。2017年初該村被民政部列為全國首批以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)，為有效破解新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理難題，在自然村層面按照“因地制宜、利益相關(guān)、群眾自愿、規(guī)模適度”等原則，全村33個(gè)村民小組按照將相鄰2—4個(gè)自然村聯(lián)合組成片區(qū)單元、某個(gè)較大自然村獨(dú)自成為1個(gè)單元、13個(gè)自然村集中搬遷至1個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)這三種類型，重新組建成11個(gè)自然村(片區(qū))，開展村民自治試點(diǎn)工作。在行政村層面，除了充分發(fā)揮原有的組織效力之外，還增設(shè)了村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)，形成“黨組織+一會(huì)三委”的組織體系，即黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民(代表)會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)。村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)以在不同利益村民間發(fā)揮更有效的溝通協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動(dòng)了村民有序參與基層公共事務(wù)的積極性，使各方利益更加均衡地體現(xiàn)在決策之中，從而達(dá)到了消解矛盾、服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的效果。同時(shí)，在11個(gè)自然村(片區(qū))層面對(duì)應(yīng)設(shè)立11個(gè)村民理事會(huì)，形成了自然村(片區(qū))層面“黨組織+兩會(huì)一組”的組織體系，即自然村(片區(qū))層面黨支部或聯(lián)合黨支部，片區(qū)村民(戶代表)會(huì)議、片區(qū)村民理事會(huì)、片區(qū)村民監(jiān)督小組等新型片區(qū)組織，分別行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、協(xié)商治理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。村民理事會(huì)既上聯(lián)黨委政府和村“兩委”，又下接群眾，使黨和政府的路線、方針、政策與村民的意愿、利益、需求形成有效互動(dòng)，是黨、政、村、民四個(gè)方面有效溝通的紐帶和橋梁，成為上級(jí)黨委政府和村“兩委”在農(nóng)村基層治理的得力助手。此外，行政村與自然村(片區(qū))兩個(gè)層面之間的有效互動(dòng)最為關(guān)鍵，通過行政村層面對(duì)自然村層面的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)，自然村層面對(duì)上級(jí)任務(wù)的落實(shí)以及兩層面之間的雙向監(jiān)督等互動(dòng)方式，兩個(gè)層面的村民自治組織體系更為完善，兩個(gè)層面之間形成上下分工和相互協(xié)作的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，各層級(jí)功能之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，使得村民自治制度“充分落地”并有效運(yùn)轉(zhuǎn)。本文即以該村為典型，同時(shí)結(jié)合全國各地在探索以村民小組或村民集中居住點(diǎn)為基本單元的村民自治實(shí)現(xiàn)形式多樣化中的實(shí)踐成果和理論成果，對(duì)同屬這一類型的或近似類型的由“兩級(jí)聯(lián)動(dòng)”為基本特征的復(fù)合自治形式進(jìn)行深入剖析。

(一)行政村層面：增設(shè)新的自治組織載體，拓展協(xié)商功能

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)治理正在發(fā)生深刻變化。在社會(huì)生活中，村民群眾利益訴求多元化和民主參與鄉(xiāng)村管理的愿望，正在與日趨嚴(yán)重的鄉(xiāng)村治理行政化傾向不斷交集碰撞，引發(fā)了許多新的情況和矛盾[8]，傳統(tǒng)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等基層群眾自治要素已不能滿足當(dāng)前村民協(xié)商參與的制度化需要。正如哈貝馬斯在20世紀(jì)90年代為了解決晚期資本主義的合法性危機(jī)所提出的“商談民主”，或稱“協(xié)商民主”，通常是將所有利益相關(guān)者聚集起來，共同交流討論、協(xié)商對(duì)話，形成一種公民間的政治共識(shí)，建造一個(gè)“無統(tǒng)治的、民主、公正、和諧”的社會(huì)[9]。隨著全國村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式多樣化實(shí)踐的合理有序推進(jìn)，很多地區(qū)在村民委員會(huì)的“四個(gè)民主”之外拓展出“民主協(xié)商”的職能，在行政村層面增設(shè)以協(xié)商為核心的組織載體，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和村民利益的最大化。

以前行政村層面村民自治通常是由村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會(huì)、村民(代表)會(huì)議和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等組織實(shí)現(xiàn)的，這些組織分別發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、行政自治、監(jiān)督自治和決策自治的作用，然而在不斷擴(kuò)大基層民主的今天，有些地區(qū)探索出了村民自治的新形式，都與復(fù)合自治有著相似之處，比如廣東省云浮市“組為基礎(chǔ)，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式中的“社區(qū)服務(wù)合作社”①、海南省文昌市的“村務(wù)民主協(xié)商會(huì)”②以及安徽省全椒縣的“村社區(qū)協(xié)商委員會(huì)”等。由眾多實(shí)踐看，在行政村層面建立社區(qū)協(xié)商委員會(huì)，首先使行政村的自治組織更加多元化。一方面協(xié)商委員會(huì)成員包含了其他各級(jí)組織代表，權(quán)力主體更加多元，另一方面從行政村組織結(jié)構(gòu)上看，社區(qū)協(xié)商委員會(huì)的設(shè)置豐富了行政村一級(jí)組織體系，使權(quán)力運(yùn)行更加均衡，能夠很大程度上就涉及村民切身利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)以及村民反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難和問題等進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)公共利益和村民利益。其次，社區(qū)協(xié)商委員會(huì)的設(shè)置使行政村自治在制度上更加系統(tǒng)化，它通過堅(jiān)持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商的原則，制定和落實(shí)較為健全的協(xié)商規(guī)則，讓自治權(quán)力的運(yùn)行和制約貫穿于整個(gè)提事、定事、議事、決事、辦事、評(píng)事的協(xié)商過程，圍繞宣傳黨和政府的方針政策、以群眾意愿為原則解決群眾實(shí)際困難和問題、化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主健康發(fā)展；社區(qū)協(xié)商委員會(huì)使行政村自治在功能上更加協(xié)同化，它在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)牽頭下，自覺接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督，能夠有效彌補(bǔ)主體間協(xié)商地位不平等和協(xié)商對(duì)象代表性不足、協(xié)商過程不夠規(guī)范、協(xié)商結(jié)果難以落地等問題導(dǎo)致的農(nóng)村治理短板，通過擴(kuò)大有序參與，推進(jìn)信息公開，加強(qiáng)議事協(xié)商，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，使各自治組織主體之間的功能互為補(bǔ)充，協(xié)調(diào)運(yùn)行，做到協(xié)商于民、協(xié)商為民。總之，通過推行農(nóng)村社區(qū)協(xié)商工作，使行政村層面村民委員會(huì)的自治事務(wù)壓力得以減輕，各組織職能劃分更加明確，有效減弱了村民自治的“行政性”，有利于推動(dòng)村民自治下沉和創(chuàng)新社區(qū)治理。

(二)自然村(片區(qū))層面：創(chuàng)設(shè)新的自治層級(jí)，保障自治落地

我國村民自治經(jīng)過了30多年的制度變遷和實(shí)踐發(fā)展，形成了豐富的實(shí)踐成果，但同時(shí)面對(duì)日益變化的外部環(huán)境，一些以行政村為組織單元的地方存在著行政抑制自治、他治替代自治、自治流于形式等傾向，導(dǎo)致村民自治出現(xiàn)了困境。為了突破這種困境，許多地區(qū)以一個(gè)或幾個(gè)相鄰的自然村為單元(片區(qū))，在行政村這一大的自治單元下創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的最基層的自治層級(jí)，它們的共同點(diǎn)在于都是在建制村之下，利用鄉(xiāng)村村落來建立自己相應(yīng)的自治組織，且大多數(shù)都稱理事會(huì)，這是對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的全新設(shè)計(jì)。

比如廣東云浮的“組為基礎(chǔ)，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式③、廣西河池的“屯級(jí)黨群共治”④，以及湖北秭歸“村落自治”模式⑤等，由眾多村民自治新模式的成效可以看出，從行政村層面的村民自治下沉至自然村這一改革創(chuàng)新有效地解決了農(nóng)村因村民人數(shù)眾多、居住分散、交通不便、集體資源和資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜而使村委會(huì)管轄半徑過大、內(nèi)部利益協(xié)調(diào)成本過高、村莊采取集體行動(dòng)困難，最終導(dǎo)致村民自治形式化嚴(yán)重、村民意愿表達(dá)不暢、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以共享等問題。首先，自然村(片區(qū))層面為基礎(chǔ)的“黨組織—村民(戶代表)會(huì)議—村民監(jiān)督小組—村民理事會(huì)”等類似的自治架構(gòu)使得自然村層面的自治組織主體更加多元，自治組織載體更加多維，并分別發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、決策自治、監(jiān)督自治以及協(xié)商自治的作用；其次，在村民理事會(huì)的設(shè)立之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可依照相關(guān)法律政策，結(jié)合本地實(shí)際情況，自行起草和制定具有地方特色的村民理事會(huì)自治章程、選舉辦法、議事流程、工作清單、獎(jiǎng)補(bǔ)辦法、移風(fēng)易俗和樹文明新風(fēng)實(shí)施方案、關(guān)愛弱勢(shì)群體結(jié)對(duì)幫扶方案等制度規(guī)范，使其自然村(片區(qū))層面的自治制度更加系統(tǒng)化；最后，村民理事會(huì)的設(shè)立在自然村(片區(qū))層面的村民自治中起著配合協(xié)助村委會(huì)展開工作、組織辦理片區(qū)公益事業(yè)和服務(wù)生產(chǎn)生活的關(guān)鍵作用[10]。此外，村民理事會(huì)對(duì)村公共事務(wù)，實(shí)行“一事一議”工作法，按照民主“提事、定事、議事、決事、辦事、評(píng)事”的議事程序進(jìn)行民主協(xié)商議事，并服從上級(jí)和同級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行片區(qū)村民(戶代表)會(huì)議決定、接受片區(qū)村民監(jiān)督小組監(jiān)督、吸納行政村的涉農(nóng)支持補(bǔ)助資金和自然村的財(cái)力人力支持，為解決行政村和自然村自治組織因轄區(qū)過大或過小導(dǎo)致的治理短板問題提供協(xié)商議事場(chǎng)合及配套服務(wù)，形成村民自治功能互補(bǔ)與協(xié)調(diào)、自治力度從低功率向高效用邁進(jìn)、村容村貌改善的新局面?？傊?，自然村(片區(qū))層面村民理事會(huì)的創(chuàng)設(shè)，有力地解決了因行政村范圍過大而難以有效開展村民自治任務(wù)的問題，開拓了村民參與自治的新渠道，激發(fā)了村民的主人翁意識(shí)和內(nèi)動(dòng)力，發(fā)揮了村民自身的主體作用，調(diào)動(dòng)了村民參與農(nóng)村基層治理的熱情[11]，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村有人管事、有章理事、有錢辦事、治理有效、服務(wù)完善、文明祥和的村民自治效果。

(三)行政村層面與自然村(片區(qū))層面：兩級(jí)聯(lián)動(dòng)提升復(fù)合自治效果

“兩級(jí)聯(lián)動(dòng)、復(fù)合自治”這一新型村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，關(guān)鍵在于行政村與自然村(片區(qū))上下兩層組織間的有效互動(dòng)并產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理最大復(fù)合動(dòng)力。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，行政村層面與自然村(片區(qū))層面的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)作用。首先行政村層面或自然村片區(qū)層面基層黨組織是整個(gè)村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其他各組織之間存在必要的分工協(xié)作和緊密的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下共同推動(dòng)了農(nóng)村基層自治“選舉民主、決策民主、管理民主、監(jiān)督民主、協(xié)商民主”等五大民主的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如行政村層面基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心關(guān)鍵作用，領(lǐng)導(dǎo)與支持村民委員會(huì)行使職權(quán)，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系絕非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，它給村委會(huì)的工作提供指導(dǎo)、支持和幫助，作為基層群眾自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)使其在開展自治活動(dòng)時(shí)能夠更加合法化、科學(xué)化、高效化。其次，行政村層面與自然村(片區(qū))層面之間，黨總支對(duì)下屬黨支部或黨小組存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨支部或黨小組負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨總支下發(fā)的任務(wù)，堅(jiān)持黨的路線、方針、政策不動(dòng)搖。村委會(huì)與村民理事會(huì)存在著指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，村民理事會(huì)配合、協(xié)助村民委員會(huì)開展工作，村民委員會(huì)支持、指導(dǎo)村民理事會(huì)組織村民開展精神文明建設(shè)、興辦公益事業(yè)。行政村層面與自然村(片區(qū))層面組織體系的完善、各自組織功能的發(fā)揮以及兩個(gè)層面之間有效的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，使村民自治活動(dòng)的開展更加規(guī)范、有序，雙層組織效力的發(fā)揮更加協(xié)同，有利于形成農(nóng)村“雙層多元共治”的和諧局面。

第二，自然村(片區(qū))層面對(duì)行政村層面任務(wù)的落實(shí)與本層面自治活動(dòng)的組織。在上級(jí)黨委政府和行政村在法律政策的貫徹實(shí)施、基層黨組織的建設(shè)重構(gòu)、自治片區(qū)的劃分、村民理事會(huì)的設(shè)立運(yùn)行、自治能力的培訓(xùn)和提升、人力物力的給予等方面給予自然村片區(qū)充分支持的前提下，在自然村(片區(qū))層面村民自治功能的運(yùn)轉(zhuǎn)階段，自然村(片區(qū))對(duì)行政村自治的有效響應(yīng)、內(nèi)動(dòng)和促進(jìn)十分關(guān)鍵。行政村自治如果最終不下沉到自然村(片區(qū))層面，沒有自然村(片區(qū))的響應(yīng)，自治就面臨空轉(zhuǎn)和落空的風(fēng)險(xiǎn)。行政村由多個(gè)村民小組、自然村和居民集中點(diǎn)組成，既有行政村層面上的自治事務(wù)，也有落實(shí)到具體自然村(片區(qū))層面的具體自治事務(wù)，自然村(片區(qū))在法律政策落實(shí)、項(xiàng)目落地、資金落位、任務(wù)落人等眾多方面承接了行政村自治下沉的功能。隨著自然村(片區(qū))集體經(jīng)濟(jì)壯大，基礎(chǔ)設(shè)施改善，村容村貌改觀，矛盾糾紛化解，村民權(quán)益維護(hù)，服務(wù)生產(chǎn)生活能力增強(qiáng)，初期的外力推動(dòng)型自治逐漸演變成為中后期的內(nèi)力主導(dǎo)型自治，由此自然村(片區(qū))層面自身內(nèi)生動(dòng)力得以激發(fā)，村民團(tuán)結(jié)辦事能力得以凝聚，自治能力得以成長和維系，反過來促進(jìn)了行政村自治，最終使得行政村自治與自然村(片區(qū))自治在橫向與縱向?qū)用娴挠行?nèi)動(dòng)、互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)成為可能。

第三，行政村層面和自然村(片區(qū))層面的自我監(jiān)督以及相互監(jiān)督共同構(gòu)成對(duì)村民自治的監(jiān)督體系。村級(jí)的民主監(jiān)督是村民自治的重要組成部分，加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督，是維護(hù)基層穩(wěn)定的重要保障。行政村層面監(jiān)督以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等形式展開，充分尊重全體村民的意愿，自覺接受村黨總支的政治領(lǐng)導(dǎo)和全體村民的監(jiān)督。一方面對(duì)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，明確自身基本職責(zé)與權(quán)利義務(wù)，以及履職方式與工作要求，依法行使村民(代表)會(huì)議賦予的履職權(quán)、知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)、提議權(quán)、報(bào)告權(quán)等權(quán)利。另一方面，對(duì)村莊整治、土地流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償安置、道路興修、低保發(fā)放等重要村務(wù)尤其是建設(shè)資金、扶貧資金開支等重大的財(cái)務(wù)活動(dòng)，堅(jiān)持事前、事中、事后的全程監(jiān)督，確保村民公開、財(cái)務(wù)公開、民主評(píng)議等各項(xiàng)工作落到實(shí)處，保障村民自治權(quán)利。自然村(片區(qū))層面以村民監(jiān)督小組或監(jiān)督代表等形式展開，片區(qū)村務(wù)監(jiān)督小組或代表由片區(qū)村民(戶代表)會(huì)議推選產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，同時(shí)又對(duì)村民理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。首先對(duì)于村民(戶)代表會(huì)議決議情況進(jìn)行監(jiān)督并保證村務(wù)公開的真實(shí)性，其次對(duì)村民理事會(huì)協(xié)商議事過程進(jìn)行監(jiān)督，防止協(xié)商議事“形式化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，最后對(duì)自然村(片區(qū))層面村干部效能作風(fēng)的監(jiān)督，防止貪污腐敗等不良風(fēng)氣的盛行，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。此外，行政村層面村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也指導(dǎo)和幫助著自然村(片區(qū))層面村務(wù)監(jiān)督小組的工作，使民主監(jiān)督環(huán)節(jié)更加健全確保了兩個(gè)層面協(xié)商議事、決策制定、落實(shí)執(zhí)行、監(jiān)督反饋制度的有效銜接和橫縱聯(lián)動(dòng)。

在全國各地村民自治實(shí)踐過程中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)結(jié)合實(shí)際情況探索適宜的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)于類似安徽省全椒縣大季村這種村域較廣、人口數(shù)量較多、居住分散且基本無土地矛盾的地方，較為適合采用復(fù)合自治的村民自治實(shí)現(xiàn)形式，能夠充分實(shí)現(xiàn)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)所帶動(dòng)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力、村民自治效果更加落地生根等成效。但也應(yīng)看到，在各地實(shí)踐中仍存在一些問題亟待解決，比如各片區(qū)間交叉性公共事務(wù)如何有效治理，村委會(huì)與各片區(qū)村民理事會(huì)在權(quán)、責(zé)、利方面如何合理分工，以及如何對(duì)村民理事會(huì)開展自治活動(dòng)進(jìn)行考核，這些問題的逐步解決將會(huì)更加完善“復(fù)合自治”這一村民自治創(chuàng)新形式，使之成為探索村民自治實(shí)現(xiàn)形式的一個(gè)有效模式，推動(dòng)構(gòu)建多層面多類型的村民自治實(shí)現(xiàn)形式體系。

注釋：

①廣東云浮“組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式，在行政村一級(jí)設(shè)立社區(qū)服務(wù)合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置專人在村辦理公共事務(wù)，有效破解了農(nóng)村“一事一議”的難題，在發(fā)揮議事協(xié)商職能的同時(shí)將村民自治機(jī)制由村向上擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)管理提供了制度性平臺(tái)，促使政府基層治理民主化。

②2015年海南省文昌市在全省率先成立村務(wù)民主協(xié)商會(huì)，探索構(gòu)建“一核”(黨組織)、“兩委”(村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì))加“一會(huì)”(村務(wù)民主協(xié)商會(huì))為載體的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，不僅推動(dòng)了村務(wù)解決、矛盾消解，也調(diào)動(dòng)了群眾參與公共事務(wù)的積極性，鄉(xiāng)村綜合治理水平明顯提升。

③廣東云浮“組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式：所謂“三級(jí)”是在組、村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)建立理事會(huì)，形成三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以此達(dá)到“官民互通、分級(jí)治理、相互促進(jìn)”的自治格局，使“鄉(xiāng)政”和“村治”通過理事會(huì)的方式可以實(shí)現(xiàn)有效銜接。

④廣西河池的“屯級(jí)黨群共治”模式：通過構(gòu)建“一組三會(huì)”，即駐屯聯(lián)合黨小組、屯黨群理事會(huì)、戶主大會(huì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等組織，形成了職責(zé)分明的屯級(jí)村民自治平臺(tái)，屯級(jí)事務(wù)率先由駐屯聯(lián)合黨小組提議，再由屯黨群理事會(huì)進(jìn)行商議，最終交由屯戶主代表會(huì)議決定，此模式發(fā)揮了基層黨員引領(lǐng)作用，擴(kuò)展了村民自治參與渠道，有效實(shí)現(xiàn)了黨的主張和群眾意愿的有機(jī)統(tǒng)一。

⑤湖北秭歸“村落自治”模式：以村落為單位、以村落理事會(huì)為平臺(tái)，以“一長八員”為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮村落“地域相近、文化相連、利益相關(guān)”的優(yōu)勢(shì)資源，形成“兩級(jí)自治、分類治理、民主導(dǎo)向”的農(nóng)村基層治理新格局，實(shí)現(xiàn)“行政與自治的相對(duì)分離、政府管理與群眾參與的良心互動(dòng)”。