胡 雯 鄭喜云 孫春林

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展研究

胡 雯 鄭喜云 孫春林

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

成都平原經(jīng)濟區(qū)；城市群；協(xié)同發(fā)展

在經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化發(fā)展格局加快形成的背景下，區(qū)域間協(xié)同發(fā)展已成為當(dāng)今世界各國發(fā)展的共同特征。以區(qū)域中心城市為核心形成的區(qū)域經(jīng)濟圈，已成為全球經(jīng)濟最活躍、推進國家參與全球競爭以及區(qū)際分工的重要載體。[1]成都平原經(jīng)濟區(qū)作為四川省五大經(jīng)濟區(qū)中最為重要的發(fā)展引擎，在帶動區(qū)域經(jīng)濟、輻射西部地區(qū)乃至“一帶一路”國家級戰(zhàn)略實施等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，雖然已具有城市群一體化發(fā)展的雛形，但實現(xiàn)區(qū)內(nèi)全面協(xié)同發(fā)展尚有諸多不足之處。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為當(dāng)前成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展主要存在成都城市首位度過高、城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系“斷層”，區(qū)際間經(jīng)濟聯(lián)系緊密度較低、產(chǎn)業(yè)分工與功能布局不合理，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度偏低、資源“碎片化”問題突出，城市間行政割裂顯著、合作共享機構(gòu)機制缺位等問題。針對這些問題，文章提出針對性政策建議，以期對促進成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展有所裨益。

全球化、信息化和區(qū)域一體化正在重塑世界經(jīng)濟發(fā)展格局。城市化發(fā)展的空間尺度已突破單體城市范圍，呈現(xiàn)以城市群一體化發(fā)展為重要載體的城市區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢。無論發(fā)達國家抑或發(fā)展中國家，城市在一定區(qū)域空間內(nèi)呈現(xiàn)出相互間的聯(lián)合與擴展，通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)錯位競爭及差序體系構(gòu)建、城市功能健全與分工協(xié)調(diào)整合，從傳統(tǒng)的行政區(qū)利益分割模式轉(zhuǎn)向“1+1>2”的協(xié)同發(fā)展模式，“抱團”實現(xiàn)整體利益最大化、提升整體經(jīng)濟能級并參與全球競爭。順應(yīng)這一趨勢，中國在“十一五”期間興起區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略推進浪潮。截止“十二五”末期，東、中、西部地區(qū)興起一批以城市群為重要載體的一體化發(fā)展區(qū)域，全國多增長極帶動協(xié)調(diào)發(fā)展的新空間格局已具雛形。其中，長三角、珠三角、京津冀區(qū)域的經(jīng)濟總量已超越日本，對中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎作用尤為突出。成渝城市群作為西部中心腹地重要的經(jīng)濟集聚發(fā)展區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)較好且具有較大潛力，已初步形成成都、重慶“雙核”聯(lián)動的兩大城市群一體化空間格局，并帶動輻射西部地區(qū)經(jīng)濟整體向好發(fā)展，被譽為中國經(jīng)濟增長“第四極”。作為成渝經(jīng)濟區(qū)重要的城市群組團，成都平原經(jīng)濟區(qū)以成都為核心，涵蓋成都、德陽、綿陽、眉山、資陽、遂寧、雅安、樂山8市、65個縣(市、區(qū))，一直以來受制于城鎮(zhèn)體系斷層、區(qū)內(nèi)同質(zhì)競爭及行政壁壘分割等問題，實現(xiàn)成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)要素的流動、有效整合，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)體系及生態(tài)保護等方面的協(xié)同發(fā)展，對于提升經(jīng)濟區(qū)整體實力尤其是全球競爭力、增強對四川乃至西部地區(qū)經(jīng)濟牽引力均具有重要戰(zhàn)略意義。

一、區(qū)域協(xié)同與城市群發(fā)展概述

“協(xié)同”意即協(xié)調(diào)合作，源于物理研究領(lǐng)域的“協(xié)同學(xué)”，揭示事物在無序的混沌狀態(tài)與有序的協(xié)同狀態(tài)間相互轉(zhuǎn)化的普通規(guī)律。如若系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)相互配合、達成一致，則產(chǎn)生“1+1>2”的整體效應(yīng)，反之則反是；而在一定條件下，有序化可以通過系統(tǒng)內(nèi)部的自組織得以實現(xiàn)，并通過各種信息控制及反饋得以強化。[2]協(xié)同效應(yīng)因而在經(jīng)濟領(lǐng)域得以廣泛應(yīng)用。正如世界銀行研究報告所述：經(jīng)濟增長的不平衡與各區(qū)域生活水平的趨同可以并行不悖，而最理想的實現(xiàn)途徑就是經(jīng)濟一體化。[3]區(qū)域協(xié)同發(fā)展正是通過區(qū)域間的專業(yè)化分工及相互協(xié)作，使分散的局部優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為疊加的整體經(jīng)濟優(yōu)勢，從而有利于促進不同次級區(qū)域間實現(xiàn)一體化均衡發(fā)展和包容性增長。這種協(xié)同發(fā)展，在區(qū)域空間上呈現(xiàn)以大城市為核心向外擴散，并伴隨快速交通體系所支撐的、在通勤腹地內(nèi)就業(yè)的地方性集中發(fā)展的城市群體模式。[4]多核心的城市群一體化發(fā)展是其主要的空間表現(xiàn)形式。

目前國內(nèi)的研究大多集中于長三角經(jīng)濟區(qū)及京津冀經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展。鄒軍(2015)以長三角城市群為例分析了其在新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟新常態(tài)下走向空間協(xié)同發(fā)展是必然趨勢，并強調(diào)了城市群協(xié)同發(fā)展方式的空間格局重構(gòu)路徑。[5]祝爾娟(2016)根據(jù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念構(gòu)建了相關(guān)的五大指數(shù)：發(fā)展指數(shù)、協(xié)同指數(shù)、生態(tài)文明指數(shù)、人口發(fā)展指數(shù)、企業(yè)發(fā)展指數(shù)，通過這個指標(biāo)體系對京津冀階段性的協(xié)同發(fā)展?fàn)顟B(tài)進行了綜合測度與分析，提出京津冀地區(qū)應(yīng)該加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，彌補發(fā)展短板。[6]更多的研究側(cè)重于產(chǎn)業(yè)協(xié)同及協(xié)同創(chuàng)新[7-13]，也有不少學(xué)者從政府協(xié)同的角度關(guān)注跨區(qū)域治理問題。[14-17]

區(qū)域協(xié)同與城市群的發(fā)展是緊密聯(lián)系的。黃征學(xué)(2014)對國內(nèi)外相關(guān)城市群內(nèi)涵進行歸納概括，將城市群定義為：是以一個或幾個有競爭力的大城市為中心，依托交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件，形成經(jīng)濟社會聯(lián)系緊密且空間結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的城市“綜合體”，一般具有集聚性、網(wǎng)絡(luò)性、集群性、開放性與共生性五大特征。[18]綜合來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展基本上是以大中小城市組成的城市群為發(fā)展載體，城市群內(nèi)的資金流、物流、人流、信息流可以在無制度阻礙的環(huán)境下充分自由流動，與各城市內(nèi)在的比較優(yōu)勢相結(jié)合，使區(qū)域整體在城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)共享、體制機制構(gòu)建等方面實現(xiàn)人口規(guī)模適中、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、資源全民共享、制度保障健全的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展表現(xiàn)為共生性、有序性、高效性以及動態(tài)性四個特征：共生性是基礎(chǔ)，有序性是條件，高效性是目的，動態(tài)性是常態(tài)。[19]朱俊成(2010)以武漢城市圈為例，基于共生理論構(gòu)建多中心空間結(jié)構(gòu)模型，分析了區(qū)域內(nèi)多中心共生的結(jié)構(gòu)、機制和模式，提出促進區(qū)域多中心協(xié)同共生可以帶動整個城市圈的持續(xù)快速發(fā)展。[20]李琳(2014)基于哈肯模型對促使中國29個省經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的驅(qū)動因素進行分階段實證分析，表明中國區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進入新階段，并對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵和特征進行了總結(jié)，對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的三個驅(qū)動因素區(qū)域比較優(yōu)勢、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系、區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工進行了深入的解析。[19]總的來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展程度既有內(nèi)在的長期制約因素，也受外在環(huán)境與發(fā)展機遇的影響。

總之，區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同發(fā)展能為進一步縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，進而為全面建設(shè)小康社會以及順利向發(fā)達經(jīng)濟體邁進奠定基礎(chǔ)。區(qū)域協(xié)同最終要達到在經(jīng)濟區(qū)或者城市群之間與內(nèi)部可以平等互惠、合作共贏、共生共榮的狀態(tài)。

二、成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀及困境分析

成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)面積8.7萬平方公里，約占四川全省的17.9%，一直以來是全省經(jīng)濟發(fā)展最快、人口最為稠密、產(chǎn)業(yè)最為集中的核心區(qū)域。2016年，成都平原經(jīng)濟區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟總量2.1萬億元，占到全省的63.5%，是四川省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎。2016年，四川省政府正式印發(fā)了《成都平原經(jīng)濟區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，提出將成都平原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為全面創(chuàng)新改革試驗的先導(dǎo)區(qū)、現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、西部內(nèi)陸開放的前沿區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的示范區(qū)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的樣板區(qū)以及全面小康社會的先行區(qū)的目標(biāo)。自此，成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展被置于重要的發(fā)展戰(zhàn)略地位。但總體而言，成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)協(xié)同度尚十分欠缺，面臨諸多問題并制約著整個經(jīng)濟區(qū)共榮發(fā)展。

1.成都城市首位度過高，城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系“斷層”

城市首位度代表了區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的生產(chǎn)要素在最大城市的集中程度。比較成都平原經(jīng)濟區(qū)各地市“十一五”期末及“十二五”時期的發(fā)展數(shù)據(jù)可見，成都市歷年的地區(qū)生產(chǎn)總值及增長速度均遠(yuǎn)超過其他各市(如圖1)，且經(jīng)濟總量長期在全省占據(jù)1/3強。2016年，成都市GDP過1.2萬億元，占到全省總量的37.2%，呈現(xiàn)與其他各市絕對差額持續(xù)擴大的趨勢。區(qū)內(nèi)優(yōu)勢要素資源也相應(yīng)表現(xiàn)為加速向成都集聚，2016年，成都市常住人口城鎮(zhèn)化率達70.6%，高于四川省平均水平49.21%，而區(qū)內(nèi)其他各市常住人口城鎮(zhèn)化率均未達50%(如圖2)；2010—2016年間，成都市常住人口規(guī)模在全省占比均超1/6，7年間增長約為60萬，數(shù)倍于其他各市，德陽、資陽的常住人口則分別減少10萬左右(如圖3)，顯然，成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)出成都首位度過高、“一城獨大”的顯著特征。2016年，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟排位第2的綿陽GDP僅為成都的15%，且僅綿陽一座城市于2012年邁入百萬人口城市行列，整個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)次級城市發(fā)育程度十分不足，城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系出現(xiàn)明顯“斷層”。成都對區(qū)內(nèi)優(yōu)勢要素形成持續(xù)的“虹吸”效應(yīng)，并在實踐中表現(xiàn)出城市極化效應(yīng)遠(yuǎn)大于其擴散效應(yīng)的現(xiàn)象；次級城市不能有效疏解核心城市的功能并輻射帶動周邊中小城市及小城鎮(zhèn)發(fā)展，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部區(qū)域間發(fā)展極不均衡。這既不利于中心城市成都持續(xù)提升其城市能級及參與全球競爭，也不利于周圍其他城市跟進發(fā)展和健康發(fā)展。同時，既有發(fā)展格局內(nèi)在極強的“路徑粘性”也制約著區(qū)域向協(xié)同發(fā)展邁進。

圖1 2010-2016年成都平原經(jīng)濟區(qū)各市地區(qū)生產(chǎn)總值 單位：億元數(shù)據(jù)來源： 《四川統(tǒng)計年鑒》(2011-2016)；2016年各市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

圖2 成都平原經(jīng)濟區(qū)各市常住人口城鎮(zhèn)化率 單位：%數(shù)據(jù)來源： 《四川統(tǒng)計年鑒》(2011-2016)；2016年各市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

圖3 2010-2016年成都平原經(jīng)濟區(qū)各市年末常住人口 單位：萬人數(shù)據(jù)來源： 《四川統(tǒng)計年鑒》(2011-2016)；2016年各市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

2.區(qū)際間經(jīng)濟聯(lián)系緊密度較低，產(chǎn)業(yè)分工與功能布局不合理

影響區(qū)際經(jīng)濟聯(lián)系緊密度的因素諸多，可從區(qū)域各城市間的地理距離、交通設(shè)施完善程度、資金投資方向與規(guī)模、勞動力流動量、貨物貿(mào)易量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處階段、地方企業(yè)創(chuàng)新活力、市場分割程度、政府政策偏向等方面來綜合考慮。成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)地形地貌特征復(fù)雜，有山地、丘陵、平原、河谷等，成都19個區(qū)縣平原地區(qū)較多，約占全市土地面積的40.1%，而德陽、綿陽、雅安、樂山多山地，遂寧、眉山、資陽多丘陵，各城市要素稟賦分異勢必導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)選擇及交通運輸?shù)然A(chǔ)條件的區(qū)際分化。根據(jù)錢納里標(biāo)準(zhǔn)模型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)等指標(biāo)(如表1)對成都平原經(jīng)濟及其各城市經(jīng)濟發(fā)展階段予以判斷，成都平原經(jīng)濟區(qū)已整體進入工業(yè)化后期階段，也具備推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本條件，但區(qū)內(nèi)各城市發(fā)展階段參差不齊，成都已處于工業(yè)化后期向后工業(yè)化過渡階段，德陽、綿陽、遂寧、樂山正處于工業(yè)化中期階段，而眉山、雅安、資陽則還處于由工業(yè)化初期向工業(yè)化中期過渡階段。(如表2)區(qū)際間分異及發(fā)展階段落差，極大制約了要素在彼此間的快速對流，造成區(qū)際間經(jīng)濟聯(lián)系緊密度偏低。其次，成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象突出。如成都、資陽、樂山、雅安均把汽車產(chǎn)業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè)之一，但各城市間并未形成產(chǎn)業(yè)鏈上的合理分工，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度很低，雅安的汽車零部件產(chǎn)品省外銷售比重遠(yuǎn)大于省內(nèi)，樂山、成都、綿陽在新能源汽車研發(fā)及生產(chǎn)等方面鮮有合作，易于造成產(chǎn)業(yè)低水平、低效率同構(gòu)，甚而為搶奪市場惡性競爭。此外，政策的偏向?qū)⑦M一步促進要素的市場流動向成都集聚，如天府新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、簡陽第二國際機場等新區(qū)建設(shè)、改革示范區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在成都的落地，必然會促進成都向西部經(jīng)濟、科技、文創(chuàng)、對外交往中心和綜合交通樞紐地位大步邁進；德陽作為全國重型裝備制造業(yè)基地之一、綿陽作為國家重要科技城，與成都一同納入國家全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)，共同打造“協(xié)同創(chuàng)新共同體”先行先試，雖然樂山、眉山、資陽、遂寧、雅安等各市正積極打造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、發(fā)展工業(yè)園區(qū)、引進外資，但其與成都等先行城市間的產(chǎn)業(yè)分工專業(yè)化及產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、技術(shù)信息等要素交流、城市能級與功能布局等，仍將在相當(dāng)長時期表現(xiàn)為突出的中心“極化”態(tài)勢，“先行”對“后發(fā)”的引領(lǐng)帶動作用仍將顯著不足。

3.基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度偏低，資源“碎片化”問題突出

基礎(chǔ)設(shè)施既包括為經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的硬性的交通運輸、郵電通訊、水電氣供應(yīng)設(shè)施等，也包括為居民生活提供服務(wù)與保障的科教文衛(wèi)等相關(guān)公共服務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套方面，成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各市區(qū)際間差距較大、一體化程度整體偏低、獨立割裂式的資源“碎片化”問題較為突出。(如表3)截止2015年期末，成都市普通高等學(xué)校達56所，超過全省高校的一半，德陽6所，綿陽10所，樂山3所，眉山、雅安各2所，遂寧、資陽各僅1所?？平趟絻H是一個地區(qū)未來核心競爭力的代表性資源?？傮w而言，成都較其他各市而言，在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平等方面占有絕對優(yōu)勢，并將進一步吸引外地人口涌入成都中心城市，既對成都市公共資源造成巨大壓力，也加速其他各城市人才流失，極易加劇各城市間的不平衡發(fā)展，導(dǎo)致惡性循環(huán)。受發(fā)展差異及行政分割影響，各城市間跨區(qū)域項目建設(shè)及制度統(tǒng)籌推進困難。成都重點瞄準(zhǔn)的是參與全球化競爭，建設(shè)成為國際性中心城市，而其他城市則更多考慮如果與成都產(chǎn)生對接，少部分城市甚至處于經(jīng)濟起步階段，各城市的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施訴求、政策制度需求等均具有顯著不同。區(qū)際間斷頭路是實踐中最易于突顯的表象，而政策對接則受制于更深層的制度因素，如四川已實現(xiàn)全省養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，但醫(yī)療保險則基于各城市財力自求平衡，長期在繳費標(biāo)準(zhǔn)、等級劃分、報銷比例等方面差異較大，實現(xiàn)協(xié)同的難度極大。

表1 工業(yè)化不同階段的標(biāo)志值

注：A代表第一產(chǎn)業(yè)，I代表第二產(chǎn)業(yè)，S代表第三產(chǎn)業(yè)。

資料來源：陳佳貴、黃群慧、鐘宏武、王延中等：《中國工業(yè)化進程報告》。中國社會科學(xué)出版社2007版。

表2 2016年成都平原經(jīng)濟區(qū)各市工業(yè)化發(fā)展階段劃分

注：由于2017年四川統(tǒng)計年鑒尚未出版，因此表中就業(yè)結(jié)構(gòu)暫采取2015年數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：《四川統(tǒng)計年鑒》(2016)；2016年各市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

表3 2015年成都平原經(jīng)濟區(qū)各地市主要基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)指標(biāo)

注：眉山、資陽、遂寧、雅安為2014年的公路總里程

4.城市間行政割裂顯著，合作共享機構(gòu)機制缺位

在我國現(xiàn)行的政治行政科層和經(jīng)濟分稅制的實情下，各城市間的行政壁壘長期存在，往往競爭大于合作，甚至為維護各自市場利益不惜分割市場。[21]成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市間早已就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護與治理等主題簽訂了系列合作協(xié)議，如2010年《成都經(jīng)濟區(qū)區(qū)域合作框架協(xié)議》達成，成都、眉山兩市還就工業(yè)經(jīng)濟區(qū)域合作簽訂了框架協(xié)議并設(shè)置臨時例會機制；2013年成都、德陽簽署《成都德陽同城化發(fā)展框架協(xié)議》、《成德共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)協(xié)議》；另外，先后簽訂了《大峨眉區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的戰(zhàn)略合作協(xié)議》、《國家生態(tài)文化旅游融合發(fā)展試驗區(qū)旅游合作聯(lián)盟框架協(xié)議》、《建設(shè)以成都為中心的世界旅游目的地10市州區(qū)域旅游合作協(xié)議》等旅游合作協(xié)議；同時，建立了成雅、成德、成眉等跨區(qū)域合作工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。但目前簽訂的合作協(xié)議更多停留在框架合作層面，缺少實質(zhì)性的推進機構(gòu)及有效工作機制，流于書面而落地較少，更缺乏跨區(qū)域的有效協(xié)調(diào)機構(gòu)及機制，進而也缺乏全域性的發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)和聯(lián)合治理協(xié)作；已建立的合作工業(yè)園區(qū)也因條塊分割等問題推進緩慢、困難重重。此外，各城市間的規(guī)劃及城市內(nèi)各專項規(guī)劃間的不對接，既阻礙城市間形成網(wǎng)狀的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系，也制約區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度有序轉(zhuǎn)移，并且城市內(nèi)部各部門間也難以協(xié)調(diào)一致形成合力。

三、成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展的促進策略

1. 構(gòu)建強有力的跨區(qū)域協(xié)同機構(gòu)及機制

強有力的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要保障。推進成都平原經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展應(yīng)首先在組織協(xié)調(diào)機構(gòu)及機制上實現(xiàn)突破?？山梃b長三角、京津冀、珠三角區(qū)域的協(xié)調(diào)推進機制，由省級領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成領(lǐng)導(dǎo)小組，或由經(jīng)濟區(qū)8城市市委書記和市長組成聯(lián)席領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建超越各單體城市層級的綜合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)提出協(xié)同合作的工作計劃、預(yù)期目標(biāo)，并負(fù)責(zé)重大事項決策和協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)建立日常工作機制，定期或不定期召集綜合協(xié)調(diào)會議或?qū)ｍ梾f(xié)調(diào)會議，確保協(xié)調(diào)機制常態(tài)化。同時，為保證協(xié)同政策措施在各城市的落地及績效，應(yīng)在傳統(tǒng)的縱向考核機制基礎(chǔ)上，建立區(qū)域間橫向合作的績效考核體系，以年度工作進度考核與專項工作績效考核相結(jié)合，強化對跨區(qū)域平臺建設(shè)和項目合作工作的進度評估、績效激勵與督促。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的基本原則，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新平臺、飛地園區(qū)、聯(lián)合新區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等多種形式，形成多層級、多主體的創(chuàng)新型區(qū)域協(xié)同模式。

2. 以“全域規(guī)劃”引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

全域性的規(guī)劃引領(lǐng)和“多規(guī)銜接”是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市間合理定位、有序布局的行動綱領(lǐng)。2016年四川省出臺《成都平原經(jīng)濟區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，就“十三五”期間成都平原經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位及發(fā)展重點提出了戰(zhàn)略框架，是推進成都平原協(xié)同發(fā)展的總體行動指南。但落實到經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中，還須系列規(guī)劃實施細(xì)則及專項規(guī)劃予以支撐，并以此實現(xiàn)區(qū)域?qū)用婕俺鞘兄g的空間發(fā)展關(guān)系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)對接、生態(tài)聯(lián)合治理等諸方面協(xié)調(diào)一致。當(dāng)前，迫切需要在符合成都平原經(jīng)濟區(qū)“十三五”規(guī)劃總體框架的基礎(chǔ)上，出臺具有實操性的《成都平原經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，并可借鑒珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗，以地方立法形式將規(guī)劃以《實施條例》予以確立并賦予法律強制力，將分屬于不同職能部門的城市群發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施布局等問題統(tǒng)領(lǐng)到一個規(guī)劃當(dāng)中，建立制度化的分級空間治理體系，既確保上級政府對生態(tài)敏感地區(qū)及戰(zhàn)略性資源地區(qū)保留足夠調(diào)控能力，又充分賦予地方政府以發(fā)展自主權(quán)，同時最大限度地給予市場以自由。在此框架下，分別制定“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”、“綜合交通一體化”、“生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治”等專項規(guī)劃，實現(xiàn)總體規(guī)劃與專項規(guī)劃“多規(guī)”協(xié)調(diào)銜接，從而以規(guī)劃引領(lǐng)重塑區(qū)域協(xié)同治理。

3. 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化新型城鎮(zhèn)協(xié)同體系

完善以成都為核心的合理城鎮(zhèn)空間體系，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化的新型城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，是成都平原經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)同體系的發(fā)展方向。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，傳統(tǒng)的成德綿樂城鎮(zhèn)密集發(fā)展軸線應(yīng)得到進一步拓展，城際快鐵等快速交通干線的貫通及以科技創(chuàng)新為突破口的城際間協(xié)同一體，將加快成德綿同城化發(fā)展進程，而成雅遂、成資城市次軸線及綿雅眉資遂城市環(huán)線的開拓，將加速成都與眉山、資陽等周邊城市的同城化進程。在強化成都超大城市核心引領(lǐng)帶動能力之外，培育興起綿陽、德陽、樂山等多個百萬人口城市和遂寧、資陽、眉山、雅安等大城市為次級城市節(jié)點，合理疏解中心城市功能并輻射一批中小城市及特色鎮(zhèn)、特色村落。這是一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，應(yīng)堅持城鄉(xiāng)全域規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間和功能布局，構(gòu)建涵蓋一、二、三次產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，尤其是注重三次產(chǎn)業(yè)的融合化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)要素相通、經(jīng)濟相融，同時，推動基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村的延伸覆蓋，促進公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等。最終，要打破成都“一城獨大”的單中心圈層發(fā)展模式，形成“一核多點”、梯次合理、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。

4. 構(gòu)建專業(yè)化分工與錯位競爭的差序產(chǎn)業(yè)體系

成都平原經(jīng)濟區(qū)區(qū)位條件好，經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，產(chǎn)業(yè)門類齊全，市場前景廣闊，具有發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的競爭優(yōu)勢。但要實現(xiàn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，須在全面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)上，構(gòu)建合理的區(qū)域?qū)I(yè)化分工與差序產(chǎn)業(yè)體系，通過規(guī)劃和政策引導(dǎo)，以及建立有效激勵機制，促使各城市充分發(fā)揮自身優(yōu)勢差異化產(chǎn)業(yè)選擇，實現(xiàn)錯位競爭；同時，強化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈上的合理分工，深化經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及轉(zhuǎn)移承接的組團化與集群式發(fā)展，構(gòu)建城際間產(chǎn)業(yè)鏈縱向和橫向緊密連接的網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)分工體系，打破目前各城市間產(chǎn)業(yè)低質(zhì)趨同的現(xiàn)狀。如成都可依托高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和天府新區(qū)高端要素集聚平臺，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，并提升金融、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能，為區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供綜合服務(wù)平臺，形成具有全球比較優(yōu)勢的核心競爭力；新能源、新材料、高端裝備等制造環(huán)節(jié)則主要布局在德陽、綿陽等次級節(jié)點城市，并與成都共同形成科技創(chuàng)新和全面改革的中心區(qū)域；汽車產(chǎn)業(yè)在成都、綿陽、資陽應(yīng)圍繞技術(shù)攻關(guān)及新能源汽車研發(fā)、零部件生產(chǎn)、整車制造等核心環(huán)節(jié)，在城市內(nèi)的企業(yè)間以及城市間形成產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工體系，實現(xiàn)創(chuàng)新平臺共享、要素流動互通及產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易互融；此外，樂山可依托樂山大佛、峨眉山等高品質(zhì)旅游資源打造國際性精品旅游目的地，并帶動整個大峨眉環(huán)線地區(qū)的旅游產(chǎn)品串接連線和提升發(fā)展；資陽作為連接成都、重慶雙核中心城市及川南城市群的重要節(jié)點，應(yīng)加快建設(shè)成為西部內(nèi)陸開放前沿區(qū)；遂寧則與川東北區(qū)域、重慶等地具有交通上的便利性與歷史人文的相通性，應(yīng)建設(shè)發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)展物流樞紐作用，并帶動本地綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；雅安作為“西藏門戶”，毗鄰川西北和攀西地區(qū)，具有發(fā)展川藏物流樞紐節(jié)點的優(yōu)勢條件，同時也是川藏文化走廊并具旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

5. 構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施無縫駁接系統(tǒng)

區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的發(fā)展是加速要素流動、促進區(qū)域協(xié)同的首先基礎(chǔ)條件。鑒于高速公路建設(shè)對耕地占用、生態(tài)破壞等缺點，成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的城際間快速通達交通系統(tǒng)應(yīng)加快高速鐵路和城際軌道交通建設(shè)，而高速公路主要集中于構(gòu)建以成都及區(qū)域性中心城市為核心的大都市區(qū)內(nèi)通勤圈，尤其是大都市區(qū)1小時高速公路通勤圈。目前，成都平原經(jīng)濟區(qū)已初步形成以成都為中心呈放射狀輻射連接周邊城市，以及環(huán)線高速串接放射道路并形成交叉網(wǎng)狀的稠密立體路網(wǎng)系統(tǒng)，加之貫通成德綿樂核心發(fā)展軸及連接成渝的高速鐵路逐漸完善，雙機場帶動的空港經(jīng)濟、岷江航電帶動的內(nèi)河航運正在迅速實施之中，經(jīng)濟區(qū)一小時交通圈已然形成并在繼續(xù)完善。此外，還須形成一體化的物流體系、信息化網(wǎng)絡(luò)、能源保障系統(tǒng)及生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)，才可能構(gòu)成完整有力的基礎(chǔ)支撐體系，促進和迎合成都平原經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟快速增長與區(qū)域協(xié)同一體的發(fā)展趨勢。

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2017-08-07

胡雯，中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟教研部副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟和制度經(jīng)濟學(xué)；鄭喜云，中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。孫春林：中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。

F127

A

1008-5955(2017)03-0064-06

周建瑜)