□ 湖州市國土資源局吳興區(qū)分局 徐 峰

坡地村鎮(zhèn)助推綠色旅游發(fā)展

□ 湖州市國土資源局吳興區(qū)分局 徐 峰

2015年4月，浙江省國土資源廳等9部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作的通知》（浙土資發(fā)〔2015〕13號）文件，決定在全省范圍內(nèi)開展“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目?！锻ㄖ芬髮?shí)施建設(shè)項(xiàng)目用地“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”政策，倡導(dǎo)“房在林中、園在山中”的山、水、林、田、城融為一體的生態(tài)型開發(fā)理念，為具有低丘緩坡開發(fā)資源的地方政府在招商引資、項(xiàng)目落地提供優(yōu)惠政策，推動地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性發(fā)展，使綠水青山不僅僅是心目中向往的“金山銀山”，而是可以看得見、摸得著，能產(chǎn)生更多社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)實(shí)在在的“金山銀山”。

一、主要成效

自2015年以來湖州市吳興區(qū)成功申報(bào)了三批次“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)項(xiàng)目，共8個(gè)項(xiàng)目11個(gè)功能區(qū)塊，需征收土地面積1370畝，累計(jì)使用新增建設(shè)用地指標(biāo)296畝（不占用耕地）。截至目前，前兩批4個(gè)項(xiàng)目7個(gè)區(qū)塊已經(jīng)全部完成供地并啟動建設(shè)（其中2個(gè)區(qū)塊已經(jīng)試營業(yè)），第三批4個(gè)項(xiàng)目4個(gè)區(qū)塊也已經(jīng)在組件報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用。從吳興區(qū)的坡地村鎮(zhèn)項(xiàng)目推進(jìn)來看，總體來說，是在保護(hù)生態(tài)的前提上，創(chuàng)新了科學(xué)集約高效用地的實(shí)踐，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)了可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，助推了綠色旅游的加快發(fā)展，生動踐行了習(xí)總書記的“兩山”理論。

1.項(xiàng)目“建”起來

在坡地村鎮(zhèn)政策出臺之前，一個(gè)項(xiàng)目要建設(shè)，必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，要集中連片式開發(fā)，不可以東一塊、西一塊地搞建設(shè)。以往要利用山坡地和山上的未利用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)根本是連想都不敢想，因?yàn)檎卟辉试S。現(xiàn)在，在保障征地農(nóng)民權(quán)益的前提下，國土和建設(shè)部門創(chuàng)新思路、調(diào)整規(guī)劃，實(shí)行了統(tǒng)一征地、點(diǎn)狀布局供地，既不破壞生態(tài)，又使需要建設(shè)的項(xiàng)目用地手續(xù)得以完備，扭轉(zhuǎn)了以往“動動就是違法用地”的局面，真正地把項(xiàng)目建起來，投資者放心，部門職責(zé)也依法依規(guī)履行到位。

2.百姓“富”起來

歷史證明，農(nóng)民要致富，光靠承包的幾畝山種植農(nóng)產(chǎn)品是非常有限的，不把綠水青山搞活、推向市場，是不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益變成金山銀山的?，F(xiàn)在，坡地村鎮(zhèn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，一方面給當(dāng)?shù)乩习傩战鉀Q了就業(yè)問題，比如吳興區(qū)的大師智慧谷項(xiàng)目，在建設(shè)過程中需要種種花草、鋪鋪路面、打打散工，解決了周邊村莊150多名農(nóng)民的就業(yè)渠道問題，為平時(shí)無法外出打工在家務(wù)農(nóng)的老百姓解決了增收問題；又比如，原鄉(xiāng)小鎮(zhèn)項(xiàng)目，這個(gè)AAAA級景區(qū)經(jīng)營后，日常需要服務(wù)人員至少100名以上，而城市里的人很少愿意離開大都市到人生地不熟的偏遠(yuǎn)山區(qū)來工作。這樣，就為周邊村莊的農(nóng)民和以往在外地打工有經(jīng)驗(yàn)的管理人員創(chuàng)造了平臺，現(xiàn)在家門口就能掙到錢。另一方面解決了當(dāng)?shù)乩习傩辙r(nóng)產(chǎn)品的銷路問題，一個(gè)旅游項(xiàng)目建成后，平時(shí)旅游團(tuán)隊(duì)山區(qū)玩幾天，回去的時(shí)候總會帶一點(diǎn)當(dāng)?shù)氐耐撂禺a(chǎn)，比如茶葉、家禽、竹制品、蔬菜瓜果等，就為老百姓農(nóng)產(chǎn)品的銷路創(chuàng)造了條件。據(jù)測算，項(xiàng)目建成后，老百姓人均可支配收入從原先的2000-3000元，提高到10000-15000元。老百姓可以在項(xiàng)目周邊利用自家農(nóng)院發(fā)展農(nóng)家樂，帶來營業(yè)收入。所以，一旦旅游開發(fā)，當(dāng)?shù)乩习傩找簿陀辛嗽鍪罩赂坏拈T路。

3.生態(tài)“美”起來

光有景沒人，再好的景也不是美景?！叭?、物、景”達(dá)到真正的和諧融洽，才是最美的景，才是一個(gè)完美的生態(tài)系統(tǒng)。坡地村鎮(zhèn)倡導(dǎo)的“垂直開發(fā)”理念，杜絕了“削峰填谷”式的開發(fā)方式，保持了“山還是那座山，林還是那片林”，達(dá)到了“房在園中、園在山中”的意境。如吳興區(qū)西塞山前度假木屋項(xiàng)目，當(dāng)你打開林中小屋的窗戶，撲面而來的感覺勝似“采菊東籬下，悠然見南山”，一眼望出去，就是青翠的竹林、碧綠的茶園，聽著鳥鳴蛙叫，呼吸著清新的空氣，感受最美的生態(tài)。

二、具體做法

三年來，吳興區(qū)建成了一批山、水、林、田、城融為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)和旅游度假村。前期，為了項(xiàng)目能夠落地，浙江省國土資源廳魯建平處長親自把關(guān)項(xiàng)目方案，多次到實(shí)地查看地形，并邀請部省有關(guān)專家領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場指導(dǎo)，共同研討解決推進(jìn)中的難題。在省、市各級部門的關(guān)心支持下，吳興區(qū)第一、二批坡地村鎮(zhèn)項(xiàng)目全部完成供地，均已投資建設(shè)，有的項(xiàng)目已經(jīng)開始營業(yè)?？梢詺w納為八個(gè)方面。

1.點(diǎn)狀布局，保護(hù)生態(tài)環(huán)境

為了切實(shí)保護(hù)好綠水青山的生態(tài)環(huán)境，在項(xiàng)目管控上，把握幾個(gè)原則：一是杜絕“大開大建、削峰填谷”式開發(fā)，充分論證項(xiàng)目可行性方案；二是避讓地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)和水源保護(hù)地，嚴(yán)格做好地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估，嚴(yán)禁污染水源，尤其是飲用水水源；三是嚴(yán)禁占用生態(tài)公益林。在項(xiàng)目選址上，依據(jù)山地等高線，依山沿路，點(diǎn)狀布局，垂直開發(fā)。建筑與建筑之間，留足生態(tài)保護(hù)空間，盡量維持原先的生態(tài)系統(tǒng)，能少砍一棵樹就少砍一棵樹（比如慧心谷項(xiàng)目，砍掉一顆竹子，最高就要賠償1000元），能不削坡的就地打鐵架支撐（比如西塞山前度假木屋，基本上都是凌空搭建起來的，也沒有花大力氣深埋地樁）。

▲湖州市吳興區(qū)妙西鎮(zhèn)西塞山前度假木屋項(xiàng)目

2.不占耕地，保護(hù)土地資源

在項(xiàng)目選址上，嚴(yán)控三條線，即租用線、征用線、用地線。租用線是整個(gè)項(xiàng)目區(qū)域選在山勢相對平緩的低丘緩坡地，原則上坡度不高于25度。租用線內(nèi)可以有生態(tài)公益林，這樣可以確保租用以后不改變用途，避免亂砍濫伐、毀林種茶等情況發(fā)生。征用線指征收區(qū)域可以是生態(tài)公益林之外的林地或未利用地，作為一個(gè)開發(fā)板塊，建筑與建筑之間的空閑地也必須征收到位，確保老百姓的利益不受損。用地線是建設(shè)占用的范圍，前提是不得占用耕地，同時(shí)控制林地等其他農(nóng)用地的范圍，涉及改變現(xiàn)狀的，原則上都必須辦理建設(shè)用地征占用手續(xù)。不占用耕地，一方面緩解了全區(qū)的新增建設(shè)用地壓力，另一方面，也更好地保護(hù)了耕地。

3.實(shí)惠于民，保障農(nóng)民權(quán)益

在確定三條線之前，項(xiàng)目的實(shí)施方案前期都必須經(jīng)過所在村集體經(jīng)濟(jì)組織討論，無論是租用的，還是征用的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都做到公正、公開、公平。老百姓不同意的事情堅(jiān)決不干，出現(xiàn)征地界限不清、補(bǔ)償安置措施不到位、青苗補(bǔ)償明顯偏低等情況，就堅(jiān)決叫停項(xiàng)目。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣陀玫貑挝?，以老百姓合法?quán)益得到充分保障、生活水平有提高為目標(biāo)。對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性評估，以大師智慧谷項(xiàng)目為例，既充分考慮項(xiàng)目建設(shè)過程中勞動力問題實(shí)行就地解決，又考慮項(xiàng)目開發(fā)以后，旅游產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品等都就地取材，依托本地老百姓的自產(chǎn)自銷，增加老百姓的收入，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建起來，老百姓也富起來。

4.坡地村莊，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，振興鄉(xiāng)村不僅是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，而且是農(nóng)村民生改善。坡地村莊建設(shè)以保障民生為重點(diǎn)，充分利用低丘緩坡地，切實(shí)有效解決農(nóng)民建房難題。在項(xiàng)目選址上，以不占用耕地為原則，依托舊村改造，充分尊重農(nóng)民意愿（包括房子的朝向、與公共道路的距離等），農(nóng)民不愿搬、不想去的地方，堅(jiān)決不去實(shí)施建設(shè)；在戶型套型上，分別規(guī)劃了120和140兩種套型，配套了15-20平方米的生產(chǎn)設(shè)施管理用房，充分考慮了山區(qū)農(nóng)房建設(shè)需求；在征（租）用土地上，嚴(yán)格控制建設(shè)用地征（租）用范圍，建房標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅、面積法定”的要求，農(nóng)房依路順山勢而建，合理配置進(jìn)出公共道路，建筑與建筑之間保持在15米左右的間距，在確保日照間距的基礎(chǔ)上，維持好原先的生態(tài)平衡。

5.休閑度假，助推旅游發(fā)展

吳興區(qū)妙西鎮(zhèn)的省級旅游度假區(qū)，就是依托坡地村鎮(zhèn)才申報(bào)成功的。如果沒有坡地村鎮(zhèn)政策使原鄉(xiāng)小鎮(zhèn)等一批旅游項(xiàng)目建起來，也就沒有這個(gè)省級旅游度假區(qū)。原鄉(xiāng)小鎮(zhèn)范圍內(nèi)有兒童生態(tài)公園，有蝴蝶谷，有3公里環(huán)山步行棧道，有生態(tài)跑馬場，有滑草樂園，有生態(tài)迷宮；配套服務(wù)設(shè)施有生態(tài)停車場、會議接待中心、餐飲住宿等，集休閑、度假、旅游、娛樂為一體，預(yù)計(jì)年均可接待游客30萬人，是近年來湖州西部山區(qū)最大的一個(gè)旅游景點(diǎn)，極大提升了吳興區(qū)的旅游品位，促進(jìn)了全市的旅游發(fā)展。

6.多元投資，形成疊加效應(yīng)

前期旅游開發(fā)，既要有與眾不同、獨(dú)具一格的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，更要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套。為此，市區(qū)兩級政府前期在交通基礎(chǔ)設(shè)施上投入很大。在如此大規(guī)模的財(cái)政投入下，政府資金壓力較大。因此，一些項(xiàng)目區(qū)道路建設(shè)、項(xiàng)目區(qū)周邊環(huán)境的整頓改善等，都鼓勵社會廣泛參與，所在村里投入一點(diǎn)、鎮(zhèn)政府補(bǔ)助一點(diǎn)、投資者贊助一點(diǎn)，最終保障了項(xiàng)目能正常引進(jìn)。在項(xiàng)目投資上，也鼓勵社會廣泛投資，旅游的由旅游開發(fā)集團(tuán)開發(fā)，住宿的由專業(yè)房屋建筑設(shè)計(jì)開發(fā)，娛樂的由類似動漫影視團(tuán)隊(duì)開發(fā)，堅(jiān)持“專業(yè)的事專業(yè)的人干”，使資源實(shí)現(xiàn)更有效、精準(zhǔn)地配置。

7.業(yè)態(tài)多樣，滿足多種需求

區(qū)委、區(qū)政府在全區(qū)項(xiàng)目把控上，思想高度一致，堅(jiān)持寧缺毋濫，成熟一個(gè)建設(shè)一個(gè)。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，考慮到社會需求，堅(jiān)決不搞重復(fù)雷同項(xiàng)目。截至目前，所有已批準(zhǔn)項(xiàng)目均已落地，這些項(xiàng)目有休閑度假（西塞山前度假木屋）、觀光旅游（原鄉(xiāng)小鎮(zhèn)）、野外生態(tài)體驗(yàn)（知了帳篷）、休閑養(yǎng)生（大師智慧谷）、宜居養(yǎng)老（南山頤養(yǎng)園）、農(nóng)民新村（妙山坡地村莊）等等，除了經(jīng)營性房地產(chǎn)項(xiàng)目不允許建設(shè)外，其他項(xiàng)目基本上都已經(jīng)囊括了，滿足社會不同層次、各年齡階段的消費(fèi)需求。目前，吳興區(qū)正在加快這幾個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，同時(shí)結(jié)合全區(qū)旅游后備資源開發(fā)，考慮社會需求程度，為今后的項(xiàng)目作出榜樣示范。

8.在線管理，融入時(shí)代節(jié)奏

好的環(huán)境，需要更好的經(jīng)營理念。吳興區(qū)坡地村鎮(zhèn)的投資者和開發(fā)商，不斷創(chuàng)新經(jīng)營理念。如，已經(jīng)營業(yè)的西塞山前度假木屋，完全是為大城市的消費(fèi)群體量身打造的，滿足大城市消費(fèi)群體體驗(yàn)大自然、放松心情、放慢節(jié)奏、休閑度假的愿望。在經(jīng)營理念上，緊跟時(shí)代腳步，充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源，實(shí)行游客網(wǎng)上預(yù)約訂購房間、農(nóng)產(chǎn)品（商品）等，實(shí)現(xiàn)了憑有效身份證明就可以直接“拎包入駐”，避免了現(xiàn)場排隊(duì)、拿不到房間等情況，價(jià)廉物美的旅游商品現(xiàn)場檢驗(yàn)、快遞到家，給消費(fèi)者一個(gè)輕松、舒適的休閑度假時(shí)光。

三、工作體會

坡地村鎮(zhèn)是全省在用地方面的一項(xiàng)開創(chuàng)性舉措，對有效破解資源要素瓶頸制約，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有非常重要的作用。因此，必須落實(shí)好這一政策。

1.必須以貫徹“兩山””理論為指引

“兩山”理論已經(jīng)正式寫入黨章，作為兩山理論的發(fā)源地，湖州更要秉持綠水青山就是金山銀山的理念。要做好與城鄉(xiāng)建設(shè)、林地保護(hù)利用等相關(guān)規(guī)劃互動銜接，嚴(yán)格按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”的原則，結(jié)合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，科學(xué)合理地開發(fā)利用低丘緩坡資源。要始終堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，認(rèn)真開展環(huán)境影響評價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害評估，把環(huán)境影響、生態(tài)效益納入坡地村鎮(zhèn)試點(diǎn)工作重要內(nèi)容，制定落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土保持、地災(zāi)防治等具體措施，避免試點(diǎn)過程中引發(fā)生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等問題，實(shí)現(xiàn)低丘緩坡資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相互融合。

2.必須以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)

旅游資源開發(fā)了，項(xiàng)目建起來了，要以振興鄉(xiāng)村為總目標(biāo)，關(guān)鍵看老百姓是不是增加收入了，而不是光看“老板們”是否賺錢了。項(xiàng)目的建設(shè)，要以農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為前提，要以帶動整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。要充分利用好坡地村莊政策，徹底解決除險(xiǎn)安居問題，對“坡地村莊”的規(guī)劃選址和建筑設(shè)計(jì)，要遵循“村民自治、農(nóng)民自愿”的原則，充分聽取和征求村民意見，尊重和維護(hù)村民民主決策和民主管理權(quán)利，不影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)融合。

3.必須以堅(jiān)決不占耕地為底線

坡地村鎮(zhèn)建設(shè)堅(jiān)持“零占用耕地”的土地利用開發(fā)方式，減少項(xiàng)目建設(shè)對現(xiàn)有耕地資源的占用，切實(shí)保護(hù)平原優(yōu)質(zhì)耕地特別是基本農(nóng)田，促進(jìn)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的全面落實(shí)，保障糧食生產(chǎn)安全。堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，充分利用山地、原地及未利用地，推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)依山就勢、點(diǎn)狀開發(fā)，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，破解耕地?cái)?shù)量質(zhì)量占補(bǔ)瓶頸，增強(qiáng)建設(shè)用地有效供給能力，緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

坡地村鎮(zhèn)給湖州吳興西部山區(qū)帶來了生機(jī)和活力，湖州市將堅(jiān)定不移地走下去，用足用好坡地村鎮(zhèn)政策，率先走出一條百姓、社會、政府共贏的路子。