□ 寧波市不動產(chǎn)登記服務(wù)中心 李向榮

有關(guān)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查及成果審查問題的探討

□ 寧波市不動產(chǎn)登記服務(wù)中心 李向榮

▲利用全站儀外業(yè)放樣

一、 前言

不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查作為不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)，是不動產(chǎn)登記條例實施、簿冊統(tǒng)一和信息平臺建設(shè)的重要支撐，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果一經(jīng)登記,具備法律效力?？梢?，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查及成果的審查工作在整個不動產(chǎn)登記過程中具有十分重要的地位。建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以來，國土資源部先后出臺了《關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》和《關(guān)于規(guī)范不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查有關(guān)工作的通知》（以下稱《通知》）等文件，為權(quán)籍調(diào)查工作提供了重要依據(jù)。但部分地方對權(quán)籍調(diào)查工作或多或少存在著把握不準(zhǔn)的問題，如把握過緊，一些不動產(chǎn)登記工作則無法推進(jìn)，嚴(yán)重影響工作成效和部門形象；如把握過松，則又怕存在登記風(fēng)險，擔(dān)當(dāng)責(zé)任。為了更好地理解部相關(guān)文件，做好權(quán)籍調(diào)查及成果審查工作，本文以國土資源部相關(guān)文件為基礎(chǔ)，結(jié)合工作實際，對如何做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查及成果審查工作進(jìn)行探討。

二、文件中涉及不動產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查及成果審查的幾個要點

（一）權(quán)籍調(diào)查及成果審查的機(jī)構(gòu)

2015年，國土資源部下發(fā)41號文件明確不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作由現(xiàn)有土地、房屋等各類不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)對不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審核把關(guān)。2017年，又下發(fā)1272號文件明確申請人委托第三方開展權(quán)籍調(diào)查的，應(yīng)由申請人自行選擇權(quán)籍調(diào)查單位，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時提供相關(guān)資料，指導(dǎo)做好權(quán)屬調(diào)查工作?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第十八條要求不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)受理不動產(chǎn)登記申請的，應(yīng)當(dāng)對不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料與申請登記的不動產(chǎn)狀況是否一致進(jìn)行查驗。《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第十五條要求不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)受理不動產(chǎn)登記申請后，應(yīng)當(dāng)對不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等權(quán)籍調(diào)查是否完備，權(quán)屬是否清楚、界址是否清晰、面積是否準(zhǔn)確進(jìn)行查驗。

從以上文件可以看出，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查由第三方中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并且最好由一家機(jī)構(gòu)主導(dǎo)完成。不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果的審查機(jī)構(gòu)是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)。

（二）不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查及成果的主要內(nèi)容

不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是以宗地、宗海為單位，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定著物組成的不動產(chǎn)單元狀況，包括宗地信息、宗海信息、房屋（建、構(gòu)筑物）信息、森林和林木信息等。其成果主要為文字成果、表格成果、圖件成果，包括不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查授權(quán)委托書、權(quán)源資料、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表、界址點坐標(biāo)成果表、不動產(chǎn)測量報告、宗地圖、宗海圖、房產(chǎn)分戶圖等。這是不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查及其成果的主要內(nèi)容。但《通知》同時又明確要求，應(yīng)根據(jù)申請調(diào)查或登記的不動產(chǎn)權(quán)利類型，遵循“權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確”的原則，合理確定不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的內(nèi)容。

不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)登記類型，結(jié)合實際情況，遵循“權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確”的原則合理確定，可以靈活運用已有成果，擇取內(nèi)容調(diào)查。

▲權(quán)籍調(diào)查野外數(shù)據(jù)采集

（三）不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的基本原則

1.規(guī)范調(diào)查，便民利民

主要體現(xiàn)在充分利用已有調(diào)查成果，不得違規(guī)增加申請人負(fù)擔(dān)。《通知》明確要求，在前期行業(yè)管理中已經(jīng)產(chǎn)生或部分產(chǎn)生并經(jīng)行業(yè)行政主管部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)且符合不動產(chǎn)登記要求的成果，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿用，不再重新組織權(quán)籍調(diào)查。

2.遵循“權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確”的原則

可以理解為權(quán)籍調(diào)查的目的是為登記提供數(shù)據(jù)支撐，其根本要求是做到權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確。

3.堅持創(chuàng)新，靈活運用

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是一項新生事物，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作也需在實踐中不斷探索和完善，條件不成熟時，應(yīng)靈活運用?！锻ㄖ分信e例提到，如宗地信息不完整房屋無法落宗的，可通過預(yù)編宗地號，先行辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)后完善權(quán)籍信息,這就是靈活、創(chuàng)新、便民的體現(xiàn)。

三、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查及成果審查存在的主要問題

（一）權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)問題突出

1.調(diào)查機(jī)構(gòu)主體模糊

權(quán)屬調(diào)查主要是遵循規(guī)定的法律程序，根據(jù)有關(guān)政策，利用行政手段，調(diào)查核實土地權(quán)利狀況，確定界址點和權(quán)屬界線的行政性工作。權(quán)屬調(diào)查工作主要是定性的。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以前，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查涉及到的地籍測量和權(quán)屬調(diào)查普遍由國土資源局下屬測量單位和國土資源所人員一并參加完成。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，地籍測量繼續(xù)由測量單位來完成沒有異議，但權(quán)屬調(diào)查由誰來做卻存在爭議，因此造成有些地方，提供的權(quán)籍調(diào)查成果簽字不完整。如權(quán)籍調(diào)查審核表權(quán)中權(quán)屬調(diào)查記事欄和地籍調(diào)查結(jié)果審核意見內(nèi)容空缺。

2.具備全面從事權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)能力的調(diào)查機(jī)構(gòu)較少，從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平急需提高

以寧波主城區(qū)為例，房產(chǎn)測繪市場在2005年就已經(jīng)走向市場化，經(jīng)過多年的發(fā)展，已初步形成了一套比較完善的成果審查、質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，房產(chǎn)測繪技術(shù)水平有了一定提高。但由于原來地籍測量及權(quán)屬調(diào)查基本由國土資源局下屬測量單位和國土所完成，原來從事房產(chǎn)測繪的單位很少參與地籍測量和權(quán)屬調(diào)查。反之也然，原來從事地籍測量和權(quán)屬調(diào)查的單位缺乏房產(chǎn)測繪的實際作業(yè)經(jīng)驗。因此，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，急需具有能夠全面從事權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)能力的調(diào)查機(jī)構(gòu)。

3.調(diào)查機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)法律邊界問題不清

一方面，部分地方房產(chǎn)測繪成果審查管理職能未移交到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，而是由原部門完成成果審查，登記機(jī)構(gòu)被動式的采用房產(chǎn)測繪成果。這與不動產(chǎn)登記暫行條例要求登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查驗的要求不符，一旦成果出現(xiàn)問題，責(zé)任不清，具有法律風(fēng)險。另一方面，《測繪法》明確規(guī)定，測繪單位應(yīng)當(dāng)對完成的測繪成果質(zhì)量負(fù)責(zé)?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》及《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》同時規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)要對面積是否準(zhǔn)確進(jìn)行查驗。測繪單位對質(zhì)量負(fù)責(zé)、登記機(jī)構(gòu)要對面積是否準(zhǔn)確查驗，當(dāng)測繪成果質(zhì)量出現(xiàn)問題造成登記錯誤時，調(diào)查機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)到底承擔(dān)多少責(zé)任，邊界不清，給作業(yè)人員造成很大的困惑和壓力。

4.對調(diào)查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺少必要的手段

《測繪法》規(guī)定，縣級以上人民政府測繪地理信息主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對測繪成果質(zhì)量的監(jiān)督管理?？h級以上人民政府測繪地理信息主管部門應(yīng)當(dāng)對測繪單位實行信用管理。法律賦予對調(diào)查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能是以測繪地理信息主管部門為主，再者，測繪地理信息主管部門下屬單位也存在一些調(diào)查機(jī)構(gòu)，且未完成改制。因此，在現(xiàn)行體制下，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對調(diào)查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管處在力不從心的地步。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作細(xì)則制定滯后

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，關(guān)于權(quán)籍調(diào)查工作的有關(guān)文件主要以兩個《通知》為主。這兩個文件給權(quán)籍調(diào)查工作指引了方向，對切實保障不動產(chǎn)登記平穩(wěn)高效運行，起到了很好的作用。但不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，新問題新情況層出不窮，原來的《地籍調(diào)查規(guī)程》《房產(chǎn)測量規(guī)范》不足以滿足現(xiàn)行工作要求，也容易造成要素重復(fù)測繪，如房產(chǎn)測量中的丘圖和地籍測量中的宗地圖，多要素重復(fù)，因此急需一套適合區(qū)域性實際操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則。

（三）成果審查綜合性人員不足

一是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，由于權(quán)籍調(diào)查很多事項還處于探索研究階段，一些調(diào)查機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確把握權(quán)籍調(diào)查尺度，因此，成果審查人員實際上承擔(dān)了大量的權(quán)籍調(diào)查組織、指導(dǎo)工作，有時需通過內(nèi)外業(yè)分析，確定權(quán)籍調(diào)查的內(nèi)容，需要花費大量精力；二是隨著房地產(chǎn)市場的興旺發(fā)展，新建、征收項目量增長較快，權(quán)籍調(diào)查成果審查工作又經(jīng)常需要內(nèi)外業(yè)結(jié)合，加上各方主體責(zé)任邊界還不太明朗，工作人員比較慎重，投入精力較多；第三，目前審查人員基本上是以前原房產(chǎn)、土地部門整合而成，存在單方面業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，但缺少既懂房產(chǎn)又懂土地的綜合性人才。因此，為了能更好地適應(yīng)不動產(chǎn)登記的要求，急需培養(yǎng)一批既有實際經(jīng)驗、又有理論水平的綜合型人才。

四、工作建議

（一）理順體制，明確責(zé)任

主要是需理清房產(chǎn)行政主管部門、測繪地理信息主管部門、不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及調(diào)查機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系。對房產(chǎn)測繪成果還在房產(chǎn)行政主管部門審查的地方，應(yīng)堅決把這部分職能劃轉(zhuǎn)到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，因為條例明確不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要對權(quán)屬“是否清楚、界址是否清晰、面積是否準(zhǔn)確”進(jìn)行查驗，如確實暫時難以劃轉(zhuǎn)，則建議簽訂文件，如簽訂委托審查合同，明確承擔(dān)的法律責(zé)任；與測繪地理信息主管部門加強(qiáng)溝通，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制；進(jìn)一步明確與調(diào)查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任邊界，如進(jìn)一步明確調(diào)查機(jī)構(gòu)需對質(zhì)量負(fù)責(zé)，登記機(jī)構(gòu)對權(quán)籍調(diào)查程序規(guī)范性、完整性、有效性、格式是否符合規(guī)定、宗地及房屋之間的內(nèi)在聯(lián)系以及空間要素位置是否交叉矛盾進(jìn)行審查。

（二）強(qiáng)化權(quán)屬調(diào)查地位和從業(yè)人員條件

權(quán)屬調(diào)查是權(quán)籍調(diào)查的核心。應(yīng)在全面查清不動產(chǎn)單元權(quán)屬狀況，做好指界工作的基礎(chǔ)上開展不動產(chǎn)測量等相關(guān)調(diào)查工作。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以前，權(quán)屬調(diào)查工作基本上由行政人員組織參與完成，測量單位尤其是原先從事房產(chǎn)測繪的單位很少參與，這方面能力相對欠缺。一方面權(quán)屬調(diào)查處在核心地位，另一方面調(diào)查機(jī)構(gòu)又缺少相應(yīng)技能。因此，筆者建議兩點：一是加強(qiáng)對調(diào)查機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查培訓(xùn)，要求權(quán)屬調(diào)查人員須持權(quán)屬調(diào)查證上崗；二是建立市場準(zhǔn)入機(jī)制，從事權(quán)籍調(diào)查的單位須具備一定量持有上崗證的權(quán)屬調(diào)查人員。

（三）盡快制定地方性的權(quán)籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程和實施方案

隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的不斷深入，各地在實際工作的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)，相繼制定了地方性的權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案，解決了很多實際問題。由于權(quán)籍調(diào)查在整個不動產(chǎn)登記中有基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)支撐作用，加上歷史遺留問題較多，要想一次性解決所有問題，難度較大。因此建議各地應(yīng)盡量制定符合本地特點且操作性強(qiáng)的實施方案，盡量明確一些技術(shù)細(xì)節(jié)；分步實施，先明確實際操作過程中碰到的急需解決的問題，先試行，待今后工作中逐步摸索完善。如對于成套普通商品住宅，可以側(cè)重房屋建筑面積，對權(quán)屬界線可以忽略，而對于別墅等有庭院的房屋，則需重視地籍測量、權(quán)屬調(diào)查等等；如明確原登記檔案中部分權(quán)籍調(diào)查內(nèi)容缺失，如無固定坐標(biāo)或指界表，則在辦理續(xù)抵押時可以先落宗，暫不開展權(quán)籍調(diào)查，待以后統(tǒng)一完善補(bǔ)充。

（四）創(chuàng)新成果審查機(jī)制

權(quán)籍調(diào)查結(jié)果是不動產(chǎn)登記的一個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源，也是定紛止?fàn)幍囊粋€重要參考依據(jù)。成果審查，是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的一大難點，尤其是在房價飛漲的今天，稍有不慎，則會引起群體事件，造成社會矛盾，因此，工作人員需慎重審慎對待，同時應(yīng)不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平和管理能力，不斷創(chuàng)新，完善機(jī)制。以寧波為例，根據(jù)幾年的房產(chǎn)測繪管理經(jīng)驗，通過采用房產(chǎn)預(yù)實測分離制度、由調(diào)查機(jī)構(gòu)、協(xié)會、登記機(jī)構(gòu)組建專家技術(shù)小組、制定調(diào)查機(jī)構(gòu)誠信制度、重大疑難案例會審制度等等，在保證成果質(zhì)量方面起到了較好的作用。溫州則通過招投標(biāo)的形式，將成果審查外包給幾家調(diào)查機(jī)構(gòu)，由他們派駐人員進(jìn)行交叉審查。這些都是可以借鑒的經(jīng)驗。

五、結(jié)語

總之，權(quán)籍調(diào)查是不動產(chǎn)登記的前提和基礎(chǔ)，權(quán)籍調(diào)查的效率直接關(guān)系到不動產(chǎn)登記的效率，直接影響到行業(yè)的形象，各級領(lǐng)導(dǎo)必須十分重視。同時，構(gòu)建不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查體系是一項相對長期的任務(wù)，涉及多個部門、多項國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)行的管理體制下不可能一蹴而就。因此，不動產(chǎn)登記工作人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，在實踐中不斷摸索總結(jié)，遵循“權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確”的原則，遵循調(diào)查工作便民利民的原則，堅持流程創(chuàng)新、提升效率的原則，做好權(quán)籍調(diào)查工作。