●蓋中偉

促進環(huán)境保護的財政政策研究

●蓋中偉

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟的高速增長，經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境和生態(tài)造成的壓力也越來越大，環(huán)境問題目前已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要問題之一。我國政府目前在努力完善相關環(huán)保法律法規(guī)的前提下，積極采取多種財政政策來加強環(huán)境保護。但同部分國家相比，還存在一定的不足。本文從經(jīng)濟學角度出發(fā)，以公共支出理論為基礎，闡釋政府在環(huán)境保護中所發(fā)揮的不可替代的作用。然后結合現(xiàn)狀，指明目前財政投入、稅制體系、排污收費、監(jiān)督、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面存在的不足，最后提出完善我國環(huán)境保護財政政策的建議，希望財政政策能在環(huán)境保護上發(fā)揮更大的作用。

環(huán)境保護 財政政策 稅收

一、政府介入環(huán)境保護的理論分析

在當今的市場經(jīng)濟理論中，一般來說，完全競爭是資源配置的最佳方式，但在現(xiàn)實中，完全競爭只是一種理論上的假設，理論上的假設前提條件在現(xiàn)實中是不可能全部滿足的。由于壟斷、外部性、信息不完全等因素的存在，僅僅依靠價格機制不可能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此出現(xiàn)市場失靈，需要政府介入，進行有效干預。環(huán)境問題和資源問題則尤其需要政府引導。

(一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品（public goods）是相對于私人產(chǎn)品而言的，是指社會全體成員可以同時享用的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，非排他性指一旦公共產(chǎn)品被提供，都不能排除其他人對該公共產(chǎn)品的不付費消費；非競爭性是指一旦公共產(chǎn)品被生產(chǎn)提供，增加一個人消費并不會影響其他人的正常消費。在市場中，基于基本的交易規(guī)則，生產(chǎn)者生產(chǎn)邊際成本等于邊際收益的產(chǎn)品，消費者最終購買這種產(chǎn)品，由于一名消費者在付費使用這種產(chǎn)品的時候，另一名消費者可以免費使用，這就導致付費消費者越來越少，生產(chǎn)者付出得不到補償，生產(chǎn)者越來越少，最終導致市場失靈。環(huán)境保護具有公共性，這主要由于環(huán)境資源屬于公共物品，在消費上具有一定程度的非競爭性以及非排他性。在這些資源的使用上，由于沒有明確的產(chǎn)權界定，同時缺乏約束機制，導致人們可以在不用付出成本或者付出很少成本的情況下就可利用資源來滿足自身利益的最大化的目標，而無視整體生態(tài)環(huán)境利益，進而造成資源的過度使用以及環(huán)境的極大污染，這就是公地的悲劇。同時環(huán)境保護具有整體性、艱巨性，需要政府進行控制把握。

（二）外部性理論

外部性是一種市場不存在的現(xiàn)象，如果某個人的行為通過市場之外的方式對另一個人產(chǎn)生了影響，那么外部性就產(chǎn)生了。根據(jù)行為人對他人的影響是有利的還是有害的，外部性可以分為正外部性和負外部性。外部性使得私人收益與社會收益、私人成本和社會成本之間存在差異。當個體的一項行為具有負的外部性的時候，私人成本小于社會成本，但私人收益大于社會收益；反之則相反。在理想狀態(tài)下，個體在追求個人利益的情況下會實現(xiàn)社會利益最大化，私人最優(yōu)等于是社會最優(yōu)。但在現(xiàn)實中，個體僅僅通過自身利益與成本來進行決策，往造成私人最優(yōu)偏離社會最優(yōu)，導致市場失靈。環(huán)境問題的外部性也分為正外部性和負外部性。環(huán)境保護的正外部性，即通過保護改善環(huán)境，可以使個人受益，但這種受益并不會給提供受益的個人帶來額外的報酬，這就會導致這種正外部性越來越少，“搭便車”現(xiàn)象嚴重，最終只能是政府承擔責任；負外部性即環(huán)境被破壞以及資源枯竭，但這些破壞者并不會為其行為付出成本，最終是政府承擔嚴重后果。綜上，由于環(huán)境的外部性，政府必須介入環(huán)境保護這一重要領域，并發(fā)揮重要作用。

二、我國政府加強環(huán)境保護的主要財政政策

由于環(huán)境資源具有公共物品和準公共物品的特性，使得政府在環(huán)境保護中發(fā)揮著舉足輕重的作用。財政是政府宏觀調控的重要經(jīng)濟手段之一，國家財政的職能決定了建立和完善生態(tài)環(huán)境保護機制離不開財政政策的支持。目前我國政府也采取了一系列的政策保護和改善環(huán)境，二十年來環(huán)保工作已經(jīng)取得一定成效。目前我國政府采取的環(huán)保財政政策主要有財政投入、征稅、補貼、排污收費等。

（一）財政投入政策

上世紀80年代以來，我國開始提出環(huán)境保護的概念，進而一系列法律法規(guī)開始出臺，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中國大氣污染防治法》等。有了法律的保障，相應的財政投入也開始進行。請見表1：

表1 全國環(huán)境污染治理財政投資(2008—2014)

由表1可知，國家給予環(huán)境污染治理的投入逐年增加，由2008年的4490.3億元增長到2014年的9575.5億元，所占GDP的比重由2008年的1.49%增長到2014年的1.51%。持續(xù)而穩(wěn)定的環(huán)保投入是環(huán)境保護的物質基礎，其中，持續(xù)增長的財政支出是開展環(huán)保工作的重要保障。我國近年來高度重視環(huán)保問題，不斷加大政府的財政投入，創(chuàng)造多方條件，引導社會資金進入環(huán)境保護領域，為各項環(huán)保工作的有效進行提供了有力的基礎與保障。

（二）稅收政策

為了有效解決我國的環(huán)境問題，政府必須加強宏觀調控，而稅收政策是宏觀調控的重要手段。我國現(xiàn)行稅收政策中，用于環(huán)境保護的稅收政策主要有：消費稅、資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅、城市建設維護稅、車船稅等，這些稅收的相互作用在減少污染、節(jié)約資源等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）補貼政策

財政補貼是政府轉移支付的重要內容之一，是政府通過對生產(chǎn)者和消費者進行價格補貼，來激勵和引導生產(chǎn)和消費，促進我國綠色低碳發(fā)展以及節(jié)能減排。目前我國的環(huán)保補貼政策主要有稅收優(yōu)惠政策、節(jié)能專項資金中安排一定數(shù)額的資金用來扶持光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的行業(yè)龍頭與優(yōu)勢企業(yè)、垃圾發(fā)電、污泥處理的政府補貼等措施。

（四）排污收費政策

排污收費是用于控制污染的重要手段。20世紀70年代末期，中國環(huán)境保護主管部門根據(jù)中國的實際情況，并借鑒國外的經(jīng)驗，提出了“誰污染誰治理”的原則。根據(jù)這一原則，開始實施排污收費制度。中國的排污收費制度是在全國范圍內，對污水、廢氣、固體廢物、噪聲、放射性等多種污染物的各種污染因子，按照標準收取費用。例如各省（區(qū)、市）價格部門、財政部門和環(huán)保部門要將廢氣中的二氧化硫和氮氧化物排污費征收標準調整至不低于每污染當量1.2元，將污水中的化學需氧量、氨氮和五項主要重金屬（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）污染物排污費征收標準調整至不低于每污染當量1.4元；鼓勵污染重點防治區(qū)域及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，按高于上述標準調整排污費征收標準，充分發(fā)揮價格杠桿作用，促進治污減排和環(huán)境保護，同時實行差別收費，建立約束激勵機制，加強監(jiān)督等，有效控制了污染。

三、我國促進環(huán)境保護財政政策中存在的問題

目前我國政府在巨大的環(huán)境壓力下，通過加大環(huán)境財政投入等一系列的財政手段，在改善和治理環(huán)境方面取得了一定成效，但是環(huán)境問題依舊還很嚴峻，所采取的一些政策措施還有一定的不足，具體體現(xiàn)在以下方面。

(一）財政用于環(huán)境保護的投入不足

1、環(huán)保投入總量不足。目前盡管我國財政投入不斷增加，但這也是我國總體經(jīng)濟水平不斷提高的一個結果，財政用于環(huán)境保護的投資占GDP的比重依舊過低。由表1可知，在2008—2014年之間，盡管我國環(huán)保投入增長了2倍左右，但是2014年環(huán)保投資占GDP的比重僅僅1.51%，沒有明顯的提高。根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境的投資占GDP的比重達到1%—1.5%時，可以在一定程度上遏制環(huán)境的進一步惡化；當達到2%—3%時，環(huán)境質量會有所改善（世界銀行，1997）。美日德等國家的環(huán)保財政投入占GDP的比重均達到了2%的水平，我國還有一定的差距。

2、環(huán)保投入結構不合理。環(huán)保投入結構的不合理嚴重影響環(huán)境治理的效率，進而影響和制約著我國經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。目前我國的環(huán)保投資結構主要由三個部分組成：城市環(huán)境基礎設施建設投資、工業(yè)污染源治理投資、建設項目“三同時”環(huán)保投資。（“三同時”指建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。）數(shù)據(jù)來源：2014、2015《中國統(tǒng)計年鑒》

表2 2008—2014年中國環(huán)保投資結構情況

由表2可以看出，我國城市環(huán)境基礎設施建筑投資占環(huán)保投入的比重超過50%，并且近年來總體呈現(xiàn)上升趨勢。我國城市化水平不斷提高，城市環(huán)境治理需要投入很多，但并不能因此輕視了工業(yè)污染源治理以及“三同時”的投資，工業(yè)在國民經(jīng)濟中占據(jù)重要地位，應該加大對工業(yè)污染的治理。

（二）缺乏一套完整的稅收體系

目前我國沒有建立一套完整的環(huán)境稅體系，而環(huán)境稅的建立對于保護環(huán)境又是最為直接有效的一種手段?，F(xiàn)有的相關的個別稅種，如資源稅、消費稅、車船使用稅等。這些個別的稅種在一定程度上并不能真正起到保護環(huán)境的作用，為環(huán)保提供的資金也有限。環(huán)保應具有強制性，應促使個人自覺去保護環(huán)境。

（三）排污收費制度不合理

我國從20世紀70年代開始，按照“污染者付費”的原則征收排污費。30多年來，排污費在對減少排污、促進環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要作用，但從目前來看，排污費所占GDP的比重逐年降低，環(huán)境問題愈發(fā)明顯，排污費明顯跟不上經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模，排污收費制度還存在著明顯的不合理因素。

1、收費標準不合理。目前我國的收費標準偏低，僅僅為污染治理成本的50%，有的甚至不及10%。這就導致了嚴重的問題：國家的本意是通過相應的收費來激勵生產(chǎn)者減少排污、促進節(jié)能減排，但是由于標準偏低，遠不及污染治理成本，使企業(yè)寧愿繼續(xù)污染也不愿意采取措施節(jié)能減排，“守法成本高，違法成本低”，違法依舊有利可圖，是目前的現(xiàn)狀。而且目前排污費把污染濃度作為標準，而忽視了排放量的問題，收取的費用難以達到治理的需要。

2、收費項目不完善。《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，取前三個較大的污染當量作為應費排污量，而忽視其他因素就導致企業(yè)單位在計算排污量時只注重前三個量，實質上也是一種容忍排污的做法。目前我國排污收費的分類主要如表3所示：數(shù)據(jù)來源：2009、2010年《環(huán)境管理制度》執(zhí)行情況

表3 2009—2010年全國排污費收入分類情況表

由表3可知，我國排污收費還是局限于對污水、廢氣的收費，對噪聲和危險廢物的收費很少，側重于對傳統(tǒng)工業(yè)的收費，而忽視了對相關服務業(yè)的收費，收費項目不完善，制度不合理。

（四）對環(huán)保資金的監(jiān)督不足

1、環(huán)保資金使用率低下，效益不高。目前我國排污費主要通過行政手段來進行管理，因而會受到來自各方的干預，如政策規(guī)定等，同時挪用、擠占排污費的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了排污費的使用效率。同時排污收費主要由地方政府進行，而沒有一個完善的法律保障，這就導致排污收費的征管隨意性比較大，各地方征收混亂。

2、部門監(jiān)督職能模糊不清。1989年《環(huán)境保護法》規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結合的體制。2015年最新《環(huán)境保護法》依舊沒有做出相應的改變，各監(jiān)督管理部門之間職責權限劃分不清，特別是統(tǒng)管部門與分管部門之間缺乏必要的監(jiān)督和制約，導致實踐中部門之間出現(xiàn)相互推諉等不良現(xiàn)象，大大降低了監(jiān)督管理的效能。例如水污染問題，上游地區(qū)的水污染可能會導致下游地區(qū)的水污染，面對這種情況的環(huán)境問題，很容易出現(xiàn)地域糾紛。原本屬于環(huán)境保護監(jiān)督管理對象范圍的事項，環(huán)境保護監(jiān)督管理部門卻無權監(jiān)管；法律、法規(guī)明確規(guī)定的監(jiān)管事項，在實踐中卻由于職權所限而無力監(jiān)管?，F(xiàn)實狀況復雜，我國目前的立法還不成熟。

（五）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

在未來的發(fā)展中，中國為解決貧困問題和提高人民的生活水平，必須保持較高的增長速度，未來的經(jīng)濟增長不能建立在環(huán)境大幅度退化的基礎上。要實現(xiàn)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的“雙贏”，就必須走綠色發(fā)展道路，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為必要。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是指在國民經(jīng)濟結構中，以防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護自然資源為目的而進行的技術產(chǎn)品開發(fā)、商業(yè)流通、資源利用、信息服務、工程承包等活動的總稱，是一個跨產(chǎn)業(yè)、跨領域、跨地域，與其他經(jīng)濟部門相互交叉、相互滲透的綜合性新興產(chǎn)業(yè)。目前我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)雖然取得了一定的發(fā)展，但同美日等國相比還很落后，科技水平很低，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重很低，而且地區(qū)發(fā)展不均衡，東部地區(qū)高于西部地區(qū)。

四、完善我國環(huán)境保護財政政策的建議

（一）建立并完善財政環(huán)保投入機制

1、建立長期有效的環(huán)保預算增長機制。根據(jù)國際經(jīng)驗，當環(huán)保投入至少達到GDP的2%時，環(huán)境問題才能得到改善。我國長期以來沒有突破2%。要逐步提高政府預算資金中環(huán)保資金的投入比重，確保財政對于環(huán)保的預算增速高于財政收入的增長幅度，同時財政對于環(huán)保方面予以一定的傾斜支持，科學制定指標，確保在環(huán)保問題上有足夠的資金支持。

2、拓寬環(huán)保資金來源渠道。目前我國環(huán)保資金主要來源于中央政府財政撥款，要拓寬資金來源渠道，將政府與市場結合起來，多方配合吸引資金進入環(huán)保領域。一方面可以吸引國外資金投資我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，另一方面加強國債對環(huán)保方面的支持力度，考慮發(fā)行專門用于環(huán)境保護的國債。同時加大轉移支付力度，特別是對中西部地區(qū)積極鼓勵企業(yè)自主融資。

3、優(yōu)化投資結構。目前來看，我國對工業(yè)污染源的治理并沒有得到有效的重視，由表1可以看出有的年份甚至出現(xiàn)了負增長，目前普遍認為對工業(yè)污染的治理會在一定程度上降低經(jīng)濟增長速度，因此忽視了對其的治理，嚴重的霧霾天氣很大程度上就是由工業(yè)污染源造成的。因此，在當下，應該調整環(huán)保投資的重心，加大對工業(yè)污染源的治理，對于重工業(yè)的治理更應該建立專項資金，加強對企業(yè)生產(chǎn)技術的改進與革新，爭取在源頭上盡可能減少污染。

（二）改革現(xiàn)行環(huán)境保護稅收制度

1、逐漸進行費改稅，積極施行環(huán)境保護稅。以“收費為主，稅收為輔”是一直以來的一個基本格局，我國《環(huán)境保護稅法》自2018年1月1日起實施，應盡快將目前的收費轉化為相關環(huán)境稅，健全環(huán)境保護稅，使其在中國的環(huán)境保護稅制中發(fā)揮基礎性作用。

環(huán)境保護稅建立的目標在短期上應該是減少污染、促進資源節(jié)約；在中期的目標上應該是調整產(chǎn)業(yè)結構，促進產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級；在長期上的目標應該是承擔負責任的大國形象，利用本國的優(yōu)勢號召國際社會一起解決環(huán)境問題。在納稅人選擇上，遵循“誰污染，誰付費”的原則，選擇在生產(chǎn)生活中對環(huán)境造成污染的單位和個人。在稅率選擇上，應該按照排污量和排污濃度來綜合確定，同時要根據(jù)我國環(huán)境現(xiàn)狀來確定，不同時期應作出不同的調整，因時制宜。

2、完善現(xiàn)行的稅收制度。首先對于資源稅，我國應借鑒國外經(jīng)驗，擴大資源稅的征稅范圍，盡快將其他資源如水、草地等眾多再生時間比較長的資源納入征稅范圍，擴大對資源的保護力度。同時提高資源稅的稅率，目前我國原油價格每噸3000多元人民幣，其中資源稅只有14元至30元，資源稅太低不利于資源的可持續(xù)利用。再次，應改變資源稅的征收方式，目前我國資源稅對煤炭、金屬等資源實行從量定額征收，稅收收入不受價格的影響，而近年來相關產(chǎn)品的價格在不斷上升，資源稅收入?yún)s沒有得到明顯的提升，這顯然是不合理的。應將資源稅的征稅價格標準進行調整，與消費品價格掛鉤，與市場進行結合。

對于消費稅，同樣擴大范圍，并提高稅率，特別是對于不符合我國現(xiàn)行節(jié)能標準的高污染、高耗能的產(chǎn)品以及在使用過程中或使用后造成污染的產(chǎn)品征稅。對于企業(yè)所得稅，加強對生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品、資源綜合利用企業(yè)的優(yōu)惠力度，加大對單位能耗高的企業(yè)的征稅力度，通過稅收政策支持企業(yè)的科技創(chuàng)新，節(jié)能減排。

（三）健全和強化排污收費制度

1、科學制定排污收費標準，擴大收費范圍，強化環(huán)保理念。目前我國排污收費標準偏低，排污收費標準的確定應高于污染治理成本，政府規(guī)定在每一污水排放口，對五項主要重金屬污染物（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）均須征收排污費；其他污染物按照污染當量數(shù)從多到少排序，對最多不超過3項污染物征收排污費，這實際上默許了其他污染物的排放，應加強對污染物的監(jiān)測，將其他污染物納入收費標準，擴大征稅范圍，在繼續(xù)對廢水、廢氣排污收費的同時，加強對固體廢棄物排放、噪聲超標的征收。

2、加強環(huán)境監(jiān)察隊伍的建設和管理。目前應加強環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設，加強專業(yè)監(jiān)測技術人員的配備，加強監(jiān)測設備的推廣和使用，加強對中西部地區(qū)相應人才的培養(yǎng)力度，確保環(huán)保部門的征管能力與目前的排污狀況相匹配。

（四）加強對環(huán)保資金的監(jiān)督

1、在環(huán)保資金的使用上引入績效考核，提高使用率。對于環(huán)保資金的使用做到?？顚Ｓ?，不能任由其他事項的擠占和挪用，在環(huán)保資金的投入環(huán)節(jié)一直到資金的結束環(huán)節(jié)，都要制定科學合理的績效評價體系，確保環(huán)保資金效用的最大化。要充分發(fā)揮建成項目的環(huán)境效益，項目在建成一段時間后，環(huán)境部門與相關部門要對該項目進行績效評估，考察其對周邊環(huán)境造成的不利影響，如果影響較大，需要勒令整改，同時做出必要的行政處罰。

同時，在環(huán)保專項資金的使用上更要進行績效考核，對專項資金監(jiān)督管理情況進行審查，重點關注項目驗收、績效評價、跟蹤檢查、信息公開等方面的制度執(zhí)行情況，努力提高資金的使用效益。

2、將監(jiān)督職能具體化，明確化，規(guī)范化。目前對環(huán)保資金的監(jiān)督由審計監(jiān)察部門進行，但是作為部門外監(jiān)督，他們并不了解環(huán)保資金的使用是否科學合理，容易造成資金的浪費。因此，對于環(huán)保資金的監(jiān)督，應設立專門的內部監(jiān)察部門，具體監(jiān)督環(huán)保資金的每一項使用，努力使責任落實到個人。因為環(huán)境問題是一個全球性整體性問題，因此對于環(huán)境問題絕不能有地方保護主義，應科學界定中央和地方的環(huán)境事權，中央對于地方跨區(qū)域的環(huán)境問題應及時進行整治，絕不能任由地方治理。

（五）大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有促進資源的可持續(xù)發(fā)展、科技含量高、污染少、附加值高等諸多優(yōu)點，因此大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)對于我國經(jīng)濟又好又快的發(fā)展百利無一害。借鑒國際經(jīng)驗，結合我國國情，首先我國應加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資力度，國家牽頭進行技術創(chuàng)新并大力推廣使用，充分發(fā)揮稅收杠桿的調節(jié)作用，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)大力進行政策支持。其次，要提高廣大人民的環(huán)保意識，通過補貼、媒體宣傳等多方途徑提高環(huán)保積極性，特別要推動環(huán)保NGO的發(fā)展，使消費者養(yǎng)成綠色消費的良好習慣。最后，國家應逐步提高環(huán)保標準，一方面是不斷提高我國環(huán)保水平的要求，另一方面是應對國際上“綠色壁壘”的要求，不斷提高我國環(huán)保產(chǎn)品的國際競爭力，朝著“綠色強國”不斷邁進?！?/p>

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東北財經(jīng)大學財政稅務學院）

（本欄目責任編輯：鄭潔）