未來趨勢(shì)：健全新時(shí)代PPP機(jī)制

主持人：92號(hào)文明確提出要對(duì)新項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。在新的形勢(shì)下，如何建立健全PPP項(xiàng)目入庫和退庫機(jī)制，使其既能嚴(yán)格進(jìn)入，又能合理退出？

黎昭：一方面，入庫PPP項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持提供有效公共產(chǎn)品或服務(wù)的基本屬性。如果采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式相比，并不能有效提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給或提供產(chǎn)品和服務(wù)不及時(shí)、不達(dá)標(biāo)，那么該項(xiàng)目就無法達(dá)到物有所值的基本要求，不應(yīng)該采用PPP模式，已采用的也應(yīng)該被清退。在確定PPP項(xiàng)目合作范圍時(shí)，應(yīng)嚴(yán)守項(xiàng)目公共性、公益性的底線。省級(jí)財(cái)政部門要加大對(duì)入庫項(xiàng)目的審核力度，對(duì)“兩個(gè)強(qiáng)制”用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目、用PPP模式盤活存量項(xiàng)目以及有現(xiàn)金流、使用者付費(fèi)項(xiàng)目優(yōu)先進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫；從嚴(yán)從緊控制無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目以及政府債務(wù)問題突出、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重、政府支出責(zé)任大的地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目。另一方面，要完善PPP項(xiàng)目的合理退出機(jī)制。這里的退出不應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)退庫，因?yàn)樾抡虏缓细竦腜PP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)及時(shí)被清理出庫。建立健全PPP退出機(jī)制，主要是民間資本可以自由進(jìn)出。目前相關(guān)主管部門已經(jīng)探索試點(diǎn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作，這可能是未來民間資本退出的一個(gè)方向。

溫來成：凡入庫項(xiàng)目按照新標(biāo)準(zhǔn)和流程完成入庫程序，確保項(xiàng)目質(zhì)量，使PPP項(xiàng)目庫管理能夠上一個(gè)新臺(tái)階。同時(shí)，對(duì)入庫項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，定期評(píng)估其實(shí)施進(jìn)度，以及合規(guī)性、合法性，對(duì)出現(xiàn)問題的項(xiàng)目，限期整改，整改無效的責(zé)令退庫，達(dá)到項(xiàng)目庫能進(jìn)能出，達(dá)到預(yù)期目的。

莊佳強(qiáng)：從短期來看，應(yīng)該嚴(yán)格按照92號(hào)文給出的排查文件列表、具體違規(guī)清退標(biāo)準(zhǔn)（7條23類）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。從項(xiàng)目是否適用PPP模式、操作流程是否規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)是否涉及違規(guī)舉債、信息公開是否充分等角度清理入庫項(xiàng)目和規(guī)范新增項(xiàng)目。

在中長期，則應(yīng)該建立更為透明、規(guī)范、高效的項(xiàng)目遴選機(jī)制。這需要做好頂層制度設(shè)計(jì)及安排，特別是創(chuàng)設(shè)更適合非央企參與的政策法律環(huán)境，健全利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目完成后的合理退出，落實(shí)行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。在項(xiàng)目入庫階段進(jìn)行規(guī)范，防范事中和事后的入庫項(xiàng)目退出風(fēng)險(xiǎn)。

劉合定：從部門銜接層面看，主管部門要側(cè)重項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備和建設(shè)運(yùn)營過程的行業(yè)監(jiān)管，督促社會(huì)資本方按照合同約定履行義務(wù)；財(cái)政部門在給予政策指導(dǎo)的同時(shí)，要側(cè)重項(xiàng)目的盈虧分析和財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保PPP模式有利于提升效率或節(jié)省開支，并及時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)。

從項(xiàng)目退庫的角度看，要有自愿退庫和強(qiáng)制退庫的制度設(shè)計(jì)。合同中可以約定終止合作的若干情形，賦予合同一方或雙方解除合作的權(quán)利，明確此類情形屬于自愿退庫的范疇。對(duì)于采取欺騙方式謀求合作、項(xiàng)目運(yùn)營期明顯偏短、社會(huì)資本方出現(xiàn)嚴(yán)重違約等，以及其他屬于92文規(guī)定情形的，賦予地方政府強(qiáng)制退庫權(quán)，以確保PPP項(xiàng)目庫的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

從完善政策體系層面，程序上要嚴(yán)格按照 《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）要求，從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行把握，確保項(xiàng)目形式合規(guī)、程序規(guī)范。同時(shí)，為便于操作，各地要結(jié)合實(shí)際編制PPP項(xiàng)目庫操作指南，按照項(xiàng)目所處階段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類，明確入庫的基本要求和條件，細(xì)化項(xiàng)目申報(bào)審核流程，嚴(yán)格項(xiàng)目庫的管理，確保PPP項(xiàng)目入庫、退庫有章可循。實(shí)踐中要嚴(yán)格按照92號(hào)文的要求，對(duì)擬入庫項(xiàng)目逐個(gè)逐項(xiàng)審核，確保入庫項(xiàng)目可執(zhí)行可操作，避免虛假或難以執(zhí)行的項(xiàng)目入庫，影響PPP政策的導(dǎo)向作用；對(duì)已入庫項(xiàng)目要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保項(xiàng)目及時(shí)全面公開重大信息、各項(xiàng)資金按約定落實(shí)到位、項(xiàng)目建設(shè)（運(yùn)營）有序推進(jìn)、各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)良好等，切實(shí)體現(xiàn)PPP模式的優(yōu)越性。

主持人：對(duì)比國資委192號(hào)文與近日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，可以看出，一方面國家對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目管控力度加大，另一方面鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力。如何解讀這兩份文件？

黎昭：192號(hào)文通過適度控制央企參與PPP項(xiàng)目，一方面可以理解為PPP領(lǐng)域去杠桿，另一方面實(shí)際上是間接增加了民間資本參與PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)和積極性，從而優(yōu)化PPP項(xiàng)目的資金來源，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目多渠道籌措項(xiàng)目資金，多方共享投資收益、分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展初心。發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，直接鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，可以理解為PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板，補(bǔ)齊PPP項(xiàng)目中民間資本份額不足、民營企業(yè)參與度不夠的短板。兩者協(xié)調(diào)配合，既做到為PPP領(lǐng)域去杠桿，又做到為PPP領(lǐng)域補(bǔ)短板，從而充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力。

溫來成：在目前中標(biāo)的PPP項(xiàng)目中，包括央企在內(nèi)的國企占據(jù)了60%以上的市場(chǎng)份額，央企面臨的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。在整個(gè)PPP市場(chǎng)迅速膨脹，中央企業(yè)充分利用其優(yōu)勢(shì)在全國各地跑馬圈地的背景下，國資委192號(hào)文對(duì)央企投資PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理提出了具體要求，這是非常及時(shí)的、必要的。而近日發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力，這和PPP項(xiàng)目的本來性質(zhì)是一致的。在國際上PPP的基本含義是公共部門與私人部門合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，利用資源共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。鑒于我國的國情和現(xiàn)階段的具體情況，PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營不能排除國有企業(yè)，但目前民間資本占PPP市場(chǎng)份額的30%左右，比例較低，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與是十分必要的。

莊佳強(qiáng)：2017年以來，一系列鼓勵(lì)民企參與PPP項(xiàng)目的文件和192號(hào)文的出臺(tái)，實(shí)際上是黨中央關(guān)于深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資政策的具體落實(shí)。

從現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)參與方來看，央企無論在項(xiàng)目數(shù)量上，還是在融資規(guī)模上都遠(yuǎn)超過民企，據(jù)基建通大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2017年1—7月中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這8家央企就中標(biāo)PPP項(xiàng)目429個(gè)，總投資金額達(dá)15397.74億元。這一方面受益于央企在基建領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位，另一方面也和央企更容易與地方政府合作有關(guān)。192號(hào)文的出臺(tái)，對(duì)央企從事PPP項(xiàng)目從總量上進(jìn)行管控，明確要求央企內(nèi)部進(jìn)行負(fù)債規(guī)模控制和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，以防止央企加杠桿。

而民企對(duì)PPP項(xiàng)目的投資意愿始終不強(qiáng)，不愿投、不敢投的顧慮長期存在。2017年以來，市場(chǎng)利率的上升和PPP項(xiàng)目回報(bào)率的下調(diào)進(jìn)一步減弱了對(duì)民企參與PPP項(xiàng)目的激勵(lì)。長此以往，PPP項(xiàng)目最終轉(zhuǎn)變?yōu)檠肫蠛驼献黜?xiàng)目，并未能充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)。而鼓勵(lì)民間資本參與則是為了進(jìn)一步強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)面，更好地發(fā)揮其市場(chǎng)效率。這就需要在確保公共利益的前提下，提高項(xiàng)目的合理投資回報(bào)。而192號(hào)文的出臺(tái)，對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目進(jìn)行更嚴(yán)格的管控，也為民企參與PPP項(xiàng)目提供了更多的空間。

劉合定：發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，是落實(shí)黨的十九大報(bào)告“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”的具體體現(xiàn)。相對(duì)于國有企業(yè)，民間資本具有產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營方式靈活、市場(chǎng)敏感性強(qiáng)的特點(diǎn)，這也是我們推廣PPP模式的初衷，即吸引民間資本的充裕資金，發(fā)揮其高效的特點(diǎn)。然而民間資本也存在融資難、管理不規(guī)范、片面追求盈利的缺點(diǎn)，所以實(shí)踐中已實(shí)施的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方多為有政府背景的國有企業(yè)。發(fā)改委此次專門發(fā)文，要求 “同等條件下，優(yōu)先選擇運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營企業(yè)”，就是為民間資本保駕護(hù)航。

與此相對(duì)的是192號(hào)文，對(duì)中央企業(yè)參與PPP進(jìn)行管控，主要原因在于已經(jīng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目中有太多央企的身影。這既擠占了民營資本在PPP市場(chǎng)中的份額，也與中央對(duì)央企的定位不符。黨的十九大報(bào)告指出，“加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。”近年來眾多央企熱衷于房地產(chǎn)等熱門產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致主業(yè)不突出，致使其在國民經(jīng)濟(jì)中的引領(lǐng)地位有所削弱，也不利于國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

192號(hào)文提出的“聚集主業(yè)、規(guī)?？刂啤钡乃悸?，就是希望央企能夠回歸主業(yè)，回歸到國家戰(zhàn)略上來。應(yīng)該說，發(fā)改委的意見和192號(hào)文對(duì)于PPP是一種福祉，一邊管控中央企業(yè)、一邊鼓勵(lì)支持民間資本，這必將使PPP迎來一個(gè)新的局面。

主持人：黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。通過以上解讀，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)代下我國PPP模式的未來發(fā)展趨勢(shì)？

黎昭：財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌指出，當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位，我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為行動(dòng)綱領(lǐng)，不斷深化改革，努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面。結(jié)合史耀斌副部長的講話，我認(rèn)為未來PPP模式的發(fā)展趨勢(shì)有以下幾個(gè)方面內(nèi)容：一是嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目入庫和退庫管理。守住公共性、公益性這兩條底線，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，及時(shí)清理不規(guī)范的PPP項(xiàng)目。二是堅(jiān)持PPP項(xiàng)目創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制并重。發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，未來“科技+金融+管理”的創(chuàng)新模式將成為PPP市場(chǎng)的新動(dòng)力，同時(shí)積極完善PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)不合理轉(zhuǎn)移。三是提高民間資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，讓更多的民間資本參與到PPP項(xiàng)目中來，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。四是全面推進(jìn)PPP項(xiàng)目績效管理。未來PPP項(xiàng)目的績效考核標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步完善按效付費(fèi)機(jī)制，優(yōu)化PPP項(xiàng)目全生命周期一體化管理。

溫來成：黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這表明我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，同時(shí)，與國際上發(fā)達(dá)國家相比，盡管我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力仍有差距，我國仍是世界上最大的發(fā)展中國家，目前且長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。在此背景下，PPP模式在我國仍有廣闊的發(fā)展前景。首先，PPP模式在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中大有可為。我國目前城鎮(zhèn)化率在56%左右，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國今后幾十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要特征之一，這對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大的需要，為PPP模式的運(yùn)用提供了廣闊前景。其次，PPP模式在我國深化供給側(cè)改革、提高政府公共服務(wù)能力方面能夠發(fā)揮重要作用，也在提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共文化等公共服務(wù)中扮演重要角色。最后，PPP模式可在提高政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮積極作用。

莊佳強(qiáng)：黨的十九大報(bào)告指出我國進(jìn)入了新時(shí)代，而新時(shí)代的主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一主要矛盾在公共服務(wù)領(lǐng)域的一個(gè)突出表現(xiàn)是政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量無法滿足人民美好生活的需要。這就需要在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP改革，轉(zhuǎn)變政府職能，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新，充分釋放市場(chǎng)活力，增加發(fā)展新動(dòng)能，著力提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益。

從92號(hào)文來看，未來在PPP項(xiàng)目的監(jiān)管方式上，將逐漸從重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。PPP項(xiàng)目的運(yùn)營才是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的主要方式，也符合新發(fā)展理念的要求。

從192號(hào)文來看，未來PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本參與方將更為多元化，央企、地方國企和民企都能在更開放、公平的環(huán)境下參與PPP項(xiàng)目，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的平衡充分發(fā)展。

整體來看，未來PPP項(xiàng)目將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鐣?huì)資本參與的“重質(zhì)量、重管理、重運(yùn)營”的公共服務(wù)提供模式。

劉合定：從歷史上看，清朝末年洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中的官商合辦，以及新中國初創(chuàng)時(shí)期的公私合營，都在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了積極的作用，這些都可以看成PPP模式的初級(jí)階段；從國際上看，歐美等國尤其是英國在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的成功，為我們提供了可以借鑒的先例。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長不足、資本市場(chǎng)活力不夠、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善等問題，以及百姓對(duì)出行、入學(xué)、就醫(yī)以及美好生活的迫切需要，大力發(fā)展PPP不失為一個(gè)好的選擇。

如前文所述，PPP最大的作用不在于資金支持，而是管理和運(yùn)營，同樣的項(xiàng)目，交給社會(huì)資本去建設(shè)、去運(yùn)營，投資更少、效果更好，我們沒有理由不選擇PPP。當(dāng)然，這中間可能會(huì)有產(chǎn)品質(zhì)量以及資本短期行為等弊端，但這不是PPP本身的問題，其可以通過政府部門的行業(yè)監(jiān)管和信用體系建設(shè)等方式解決。所以說，PPP模式確實(shí)可以緩解政府投資不足的難題。

另外，與政府主導(dǎo)的投資不同，PPP模式中政府與社會(huì)資本是一種平等關(guān)系，二者的分歧爭(zhēng)議也將由合同法或行政合同相關(guān)規(guī)定來調(diào)整，政府不能再仰仗行政職權(quán)處于強(qiáng)勢(shì)地位，這有助于增強(qiáng)政府的規(guī)則意識(shí)和法治思維，也有助于分清政府和市場(chǎng)邊界，從而讓雙方在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮最大效能，使得社會(huì)效益最大化。從宏觀層面看，PPP對(duì)提升國家治理能力和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度也具有重要意義。■

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>