薛建軍，陳 誠(chéng)

（南通海事局，江蘇 南通 226000)

關(guān)于南通實(shí)施船舶污染物聯(lián)單管理制度的思考

薛建軍，陳 誠(chéng)

（南通海事局，江蘇 南通 226000)

由于海事、環(huán)保等主管部門(mén)信息不暢通，監(jiān)管職能所限，船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置未能實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理，嚴(yán)重威脅長(zhǎng)江生態(tài)安全。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)的提出，船舶污染物防治已成為全社會(huì)共同關(guān)注的話(huà)題。本文以南通港為例，詳細(xì)介紹了聯(lián)單管理制度實(shí)施的背景、流程、意義，并對(duì)該制度的局限性進(jìn)行分析，針對(duì)性地提出相關(guān)建議，為該制度在全國(guó)的進(jìn)一步推廣應(yīng)用提供借鑒參考。

船舶污染物；聯(lián)單；長(zhǎng)江污染防治；聯(lián)合監(jiān)管

隨著習(xí)總書(shū)記長(zhǎng)江共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)重要戰(zhàn)略的提出，長(zhǎng)江污染防治受到重視程度越來(lái)越高，而船舶污染物監(jiān)管也已成為全社會(huì)共同關(guān)心的熱門(mén)話(huà)題。當(dāng)前各地海事、環(huán)保等主管部門(mén)由于信息溝通、執(zhí)法邊界等問(wèn)題的掣肘，普遍未能對(duì)船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。2016年12月，南通海事局正式試行船舶污染物聯(lián)單管理制度，該制度運(yùn)用聯(lián)單管理理念實(shí)現(xiàn)了海事、環(huán)保等主管部門(mén)對(duì)殘油、洗艙水接收、轉(zhuǎn)移、處置的全過(guò)程管控，為解決船舶污染物監(jiān)管困局提供新的思路。

1 聯(lián)單制度實(shí)施背景

1.1 船舶污染物接收處置需求激增

近年來(lái)，航運(yùn)業(yè)發(fā)展迅速，船舶數(shù)量顯著增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)江江蘇段水域船舶高峰日斷面流量超過(guò)2700艘次，高峰時(shí)可達(dá)5000艘次，其中有十分之一為危險(xiǎn)化學(xué)品船舶。而船舶數(shù)量的快速增長(zhǎng)直接導(dǎo)致了船舶污染物接收轉(zhuǎn)移處置需求的激增，以江蘇南通為例，2016年轄區(qū)船舶污染物接收單位共開(kāi)展殘油、油污水接收作業(yè)807次，接收殘油油污水10292噸，與2014年相比兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別增加15.7%和11.1%，船舶防污染作業(yè)日趨頻繁。

1.2 相關(guān)法律加快修訂

過(guò)去船舶污染物監(jiān)管方面的法律規(guī)范較少，目前海事監(jiān)管主要運(yùn)用的包括2006年出臺(tái)的針對(duì)船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位接收處理能力評(píng)價(jià)和判定的推薦性標(biāo)準(zhǔn)《船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位接收處理能力要求》(JT/T637一2006)及1983年出臺(tái)的《船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB3552-83）。隨著港口吞吐量的急劇增加，目前現(xiàn)存的法律法規(guī)已無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的航運(yùn)市場(chǎng)。交通運(yùn)輸部近幾年加速了相關(guān)法律法規(guī)的修訂出臺(tái)，旨在彌補(bǔ)船舶污染物監(jiān)管方面法律的“真空”和不足。新修訂的《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)船舶及其作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》分別明確了沿江沿海港口、碼頭對(duì)船舶污染物的接收責(zé)任。2015年，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《船舶與港口污染防治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2015—2020年）》對(duì)協(xié)同推進(jìn)船舶污染物接收處置設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)污染物排放監(jiān)測(cè)和監(jiān)管提出了具體要求。而《船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》也已處于征求意見(jiàn)的階段。

1.3 國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江污染防治空前重視

十八大以來(lái)，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，全國(guó)從上到下各級(jí)部門(mén)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)。十九大習(xí)總書(shū)記更是強(qiáng)調(diào)了長(zhǎng)江共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略部署。江蘇省如火如荼的推進(jìn)“兩減六治三提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，并在治理環(huán)境隱患專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中對(duì)船舶污染物防治提出了具體的行動(dòng)目標(biāo)。江蘇海事局提出了安全監(jiān)管“五種方法”，探索運(yùn)用“核管”的方法管理危化品船，強(qiáng)化對(duì)?；反娜轿?、全過(guò)程管控。如何確保對(duì)船舶污染物整個(gè)接收轉(zhuǎn)移處置實(shí)行全程管控已成為擺在海事監(jiān)管面前的難題。

1.4 船舶污染物監(jiān)管未形成閉環(huán)

由于海事、環(huán)保信息溝通不暢，當(dāng)前全國(guó)大部分港口船舶污染物監(jiān)管均未形成閉環(huán)，船舶污染物從水到陸的過(guò)程中存在監(jiān)管“真空”。海事部門(mén)因職能所限難以準(zhǔn)確掌握污染物下地后的處置情況，環(huán)保因無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)污染物接收數(shù)量及作業(yè)信息，難以開(kāi)展有效監(jiān)管，船舶污染物從接收到最終處置未能進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，滋生了不規(guī)范處置船舶污染物的空間，影響了市場(chǎng)的公平公正。

2 聯(lián)單制度簡(jiǎn)介及實(shí)施情況

2.1 實(shí)施情況

船舶污染物聯(lián)單管理制度于2016年12月在南通轄區(qū)試運(yùn)行，2017年2月1日正式實(shí)施，管理對(duì)象主要為殘油、洗艙水。殘油方面，制度要求污染物接收單位，每接收400噸必須轉(zhuǎn)移一次，一季度至少轉(zhuǎn)移一次。洗艙水方面，南通轄區(qū)在中化南通、千紅石化、東方石化、焯晟石化等四家碼頭設(shè)置儲(chǔ)罐，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)強(qiáng)制洗艙品種混合芳烴的聯(lián)單管理。截至2017年10月31日，共實(shí)施聯(lián)單轉(zhuǎn)移111次，殘油85次，6736噸，洗艙水26次，338噸。

2.2 聯(lián)單制度流程

南通轄區(qū)實(shí)施的聯(lián)單全部是“江蘇省危險(xiǎn)廢物動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)”中生成的電子聯(lián)單，沒(méi)有紙質(zhì)聯(lián)單。海事、環(huán)保通過(guò)互設(shè)查詢(xún)賬號(hào)實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶污染物排放數(shù)量、聯(lián)單轉(zhuǎn)移情況的實(shí)時(shí)查詢(xún)。海事部門(mén)對(duì)船舶污染物接收申報(bào)、作業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，環(huán)保部門(mén)對(duì)船舶污染物的岸上轉(zhuǎn)移、處置情況進(jìn)行管理，督促接收、處置單位如實(shí)填寫(xiě)轉(zhuǎn)移聯(lián)單，具體流程如圖1、圖2。

圖1 船舶接收流程

2.3 污染物處置途徑

聯(lián)單制度對(duì)船舶污染物的處置途徑進(jìn)行了明確，“船舶含油污水”應(yīng)通過(guò)具備相應(yīng)能力的油污水處置單位處理后排入城市管網(wǎng)或達(dá)標(biāo)排放；“船舶殘油”按照危險(xiǎn)廢物的管理要求，實(shí)施危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單制度；“散裝化學(xué)品洗艙水”要根據(jù)洗艙水的具體特性，確認(rèn)有能力的處置廠家，按照聯(lián)單的管理要求進(jìn)行合法轉(zhuǎn)移，洗艙水產(chǎn)生單位（港口、碼頭、裝卸站）應(yīng)留存第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的洗艙水轉(zhuǎn)移前和轉(zhuǎn)移后的具體參數(shù)的檢測(cè)報(bào)告原件。

3 聯(lián)單制度實(shí)施意義及效果

3.1 共治船舶污染氛圍基本形成

圖2 岸上設(shè)施接收流程

以江蘇省開(kāi)展的“263”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，南通海事局結(jié)合聯(lián)單制度的建立多次向地方政府匯報(bào)船舶和港口污染防治存在的問(wèn)題及整改建議。經(jīng)過(guò)地方政府的多次協(xié)調(diào)，市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)對(duì)港口船舶污染的共治共管已有了一定的認(rèn)識(shí)，并將各主管機(jī)關(guān)通力合作，齊抓共管的聯(lián)合監(jiān)管方案納入政府管理范圍。而聯(lián)單制度正是南通船舶污染物齊抓共管機(jī)制下的“產(chǎn)物”，它的出現(xiàn)也標(biāo)志著南通過(guò)去船舶污染物監(jiān)管“各人自?huà)唛T(mén)前雪”落后觀念的逐步轉(zhuǎn)變，共治船舶污染氛圍基本形成。

3.2 相關(guān)部門(mén)監(jiān)管職責(zé)更加明晰

聯(lián)單制度實(shí)施后，海事與環(huán)保在船舶污染物監(jiān)管方面的監(jiān)管職能及界面通過(guò)聯(lián)單制度專(zhuān)題協(xié)調(diào)會(huì)議會(huì)議紀(jì)要，長(zhǎng)江污染防治合作備忘錄等文件進(jìn)行了書(shū)面明確。即海事部門(mén)對(duì)船舶污染物接收申報(bào)、作業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，并將相關(guān)信息傳遞給環(huán)保部門(mén)，環(huán)保部門(mén)對(duì)船舶污染物的岸上轉(zhuǎn)移、處置情況進(jìn)行管理，有效形成船舶污染物產(chǎn)生、儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)移、處置等環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理，切實(shí)防止了污染物上岸非法處置或二次污染。

3.3 船舶污染物處置更加公開(kāi)透明

聯(lián)單管理制度實(shí)施要求，船舶污染物接收單位應(yīng)對(duì)接收轉(zhuǎn)移污染物的具體品種、數(shù)量、接收時(shí)間、方式、轉(zhuǎn)移路線(xiàn)和處置單位等信息第一時(shí)間上傳統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，保證了信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性和時(shí)效性。海事和環(huán)保及相關(guān)授權(quán)監(jiān)管部門(mén)可隨時(shí)查看，并根據(jù)掌握信息隨時(shí)開(kāi)展監(jiān)督管理工作。

3.4 為聯(lián)單制度在全省的推廣實(shí)施提供了經(jīng)驗(yàn)

目前南通轄區(qū)實(shí)施的聯(lián)單制度管理對(duì)象僅限殘油、油污水、洗艙水，對(duì)船舶生活污水、垃圾暫未涵蓋。但此次聯(lián)單管理制度的實(shí)施為下一步海事聯(lián)合港口、城管、住建等部門(mén)建立相關(guān)聯(lián)單制度提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒，以便進(jìn)一步擴(kuò)展完善聯(lián)單管理制度，真正實(shí)現(xiàn)船舶防污染作業(yè)的全過(guò)程共同監(jiān)管。

4 聯(lián)單制度的局限性及相關(guān)建議

4.1 區(qū)域性單邊執(zhí)行，影響港口核心競(jìng)爭(zhēng)力

江蘇范圍內(nèi)，目前僅南通港實(shí)施了船舶污染物聯(lián)單制度。而船舶流動(dòng)性強(qiáng)，單邊實(shí)施效果難以保障。當(dāng)前航運(yùn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，部分船東可能因南通轄區(qū)的規(guī)范要求選擇轉(zhuǎn)而?？科渌廴疚锾幹靡筝^低的港口來(lái)逃避監(jiān)管，削弱了南通港口競(jìng)爭(zhēng)力，不利于南通港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

建議：建議交通運(yùn)輸部以船舶與港口污染防治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，逐步推廣船舶聯(lián)單管理制度在全國(guó)范圍的運(yùn)用，參考南通、臺(tái)州等地聯(lián)單制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的制度運(yùn)轉(zhuǎn)流程，分區(qū)域分階段推廣該制度，待制度成熟后逐步推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的強(qiáng)制實(shí)施。

4.2 法律法規(guī)不健全，執(zhí)法缺乏法律抓手

聯(lián)單制度是一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，暫時(shí)未有配套的法律法規(guī)修訂出臺(tái)。海事、環(huán)保等主管部門(mén)在推動(dòng)該制度時(shí)，法律抓手不足，在推行時(shí)主要依靠走訪(fǎng)宣貫手段，增強(qiáng)碼頭、污染物接收單位的責(zé)任意識(shí)，對(duì)不配合執(zhí)行的單位在執(zhí)法時(shí)缺乏法律依據(jù)。

建議：實(shí)施聯(lián)單管理制度的相關(guān)省、市政府，建議盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)章或管理辦法，以政府文件的形式推動(dòng)聯(lián)單制度的強(qiáng)制實(shí)施，明確相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管權(quán)責(zé)，為制度的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供法律保障。

4.3 難以從根本上解決船舶污染物接收處置難題

聯(lián)單制度對(duì)過(guò)去監(jiān)管上的“缺位”進(jìn)行了有效的補(bǔ)充，但無(wú)法從根本上解決當(dāng)前全國(guó)港口污染物接收能力不足的問(wèn)題。要滿(mǎn)足到港船舶的污染物處理需求，必須督促港口碼頭落實(shí)防污染主體責(zé)任，配備相應(yīng)污染物接收設(shè)施設(shè)備。根據(jù)《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)船舶及其作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》等法律法規(guī)，港口應(yīng)配備船舶污染物接收設(shè)施設(shè)備。由于港口大多分布于較偏遠(yuǎn)城區(qū)，管網(wǎng)改造投入大，部分地方政府及港口部門(mén)在推進(jìn)港口污染物接收能力建設(shè)上存在畏難情緒，碼頭污染物接收處置能力建設(shè)推進(jìn)緩慢。

建議：堅(jiān)決貫徹長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行《船舶與港口污染防治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2015—2020年）》，省政府加大資金投入和政策扶持，省級(jí)交通主管部門(mén)組織各地港口行政管理部門(mén)啟動(dòng)本轄區(qū)港口船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)及處置設(shè)施建設(shè)方案。沿海及長(zhǎng)江干線(xiàn)港口建議按照“一港一方案”的原則編制建設(shè)方案，中央環(huán)保督查組對(duì)污染物接收能力建設(shè)相關(guān)工作任務(wù)加強(qiáng)督查追責(zé)。

4.4 管理對(duì)象僅限危廢、洗艙水，仍需進(jìn)一步完善

南通實(shí)施的聯(lián)單制度管理對(duì)象僅為殘油、含油污水及烴水混合物，船舶垃圾、生活污水等其他船舶污染物暫未納入聯(lián)單管理，與相關(guān)主管部門(mén)的聯(lián)動(dòng)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。而各地海事、環(huán)保、港口、城管、住建等主管機(jī)關(guān)對(duì)船舶污染物監(jiān)管職責(zé)的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，各部門(mén)執(zhí)法邊界模糊，在全國(guó)范圍內(nèi)建立環(huán)保、海事、港口、住建、城管統(tǒng)一的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制難度大。

建議：各省政府組織牽頭當(dāng)?shù)亟煌?、環(huán)保、海事、港口、城管等部門(mén)組織成立省級(jí)聯(lián)席會(huì)議，結(jié)合本省轄區(qū)情況組織建立各港口各類(lèi)別船舶污染物聯(lián)單管理制度，并成立相應(yīng)工作組對(duì)制度進(jìn)行持續(xù)推進(jìn)。

4.5 增加處置單位營(yíng)運(yùn)成本，推進(jìn)阻力大

南通的污染物接收單位在實(shí)施聯(lián)單制度后，因占用處置廠家處置危險(xiǎn)廢物的配額，處置成本提高。部分行政相對(duì)人存有抵觸情緒，而海事主管部門(mén)作為整個(gè)聯(lián)單運(yùn)轉(zhuǎn)流程的“前端”，推進(jìn)阻力大。

建議：加強(qiáng)宣貫力度，通過(guò)發(fā)放宣傳資料、召開(kāi)宣貫會(huì)議等方法，樹(shù)立相關(guān)作業(yè)單位的安全和防污染主體責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)調(diào)當(dāng)前“長(zhǎng)江大保護(hù)”和“263專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”的有關(guān)要求和環(huán)境背景，從思想上推動(dòng)企業(yè)“舊”觀念的轉(zhuǎn)變，自覺(jué)遵照?qǐng)?zhí)行聯(lián)單管理相關(guān)要求。

5 結(jié)束語(yǔ)

船舶污染物聯(lián)單管理制度在南通的實(shí)施是長(zhǎng)江污染防治監(jiān)管手段的創(chuàng)新突破，是江蘇海事局核管方法的生動(dòng)實(shí)踐，也是南通海事響應(yīng)國(guó)家長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的必要要求。該制度的進(jìn)一步完善推廣對(duì)解決船舶污染物監(jiān)管薄弱為問(wèn)題，打造船舶污染防治齊抓共管新局面有著重要的探索意義，但要從根本上解決當(dāng)前全國(guó)港口普遍存在的船舶污染物接收處置能力不足問(wèn)題，仍需各地政府、港口主管部門(mén)的主動(dòng)作為，持續(xù)推進(jìn)港口船舶污染物接收能力建設(shè)。

[1]徐洪磊,韓兆欣.船舶與港口污染防治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2015—2020年）》實(shí)施進(jìn)展情況及重點(diǎn)工作推進(jìn)建議.港口科技·港口環(huán)保，2016年5月.

[2]朱曉,劉維新,馬見(jiàn)靈.北侖港區(qū)船舶污染物接收規(guī)范管理策略.水云管理,第33卷第8期,2011年8月.

[3]李祥余.通州區(qū)危險(xiǎn)廢物處置監(jiān)管現(xiàn)狀和對(duì)策研究.資源節(jié)約與環(huán)保,2015年第11期.

U6-9

A

1006—7973（2017）12-0028-03

10.13646/j.cnki.42-1395/u.2017.12.011