周姝辰

體育旅游的相關(guān)政策是規(guī)范旅游市場(chǎng)，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，本文通過分析我國體育旅游相關(guān)的政策內(nèi)容、產(chǎn)生環(huán)境，政策的建立的條件和觸發(fā)機(jī)制、議程建立的障礙、執(zhí)行方案及過程與政策執(zhí)行可行性的內(nèi)容，了解近十年我國體育旅游相關(guān)政策的制定與執(zhí)行過程，為今后規(guī)范政策出臺(tái)與評(píng)估提供一定參考。

一、我國體育旅游相關(guān)政策概述

西藏體委為滿足中外登山愛好者攀登珠穆朗瑪峰的需要，成立了西藏國際體育旅游公司，開啟了中國體育旅游的先河。1986年，我國成立了中國國際體育旅游公司，統(tǒng)籌全國體育旅游。體育旅游的發(fā)展也在由傳統(tǒng)觀光旅游向參與體驗(yàn)性、娛樂休閑性的體育旅游轉(zhuǎn)變。2007年3月19日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見（國發(fā)[2007]7號(hào)）》，指出大力發(fā)展旅游、文化、體育和休閑娛樂等服務(wù)業(yè)；2009年12月1日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見（國發(fā)[2009]41號(hào)）》，提出推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、支持體育與旅游相結(jié)合，并在相關(guān)有條件的地方發(fā)展；2010年3月19日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)[2010]22號(hào)）》推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展、復(fù)合經(jīng)營，并將其納入重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，推進(jìn)業(yè)態(tài)融合發(fā)展；2010年7月23日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點(diǎn)工作分工方案（國辦函[2010]121號(hào)）》，該方案中多處就體育旅游業(yè)的相關(guān)工作進(jìn)行了具體安排；2011年4月29日，國家體育總局制定并印發(fā)了《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃（體經(jīng)字[2011]178號(hào)）》，明確指出“以體育旅游為重點(diǎn)，動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的復(fù)合經(jīng)營；充分利用體育運(yùn)動(dòng)休閑項(xiàng)目、體育賽事活動(dòng)、大型體育場(chǎng)館等體育資源，大力發(fā)展體育旅游業(yè)，建一批體育旅游示范區(qū)，鼓勵(lì)各地建設(shè)體育旅游精品項(xiàng)目”；2014年10月2日，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見（國發(fā)[2014]46號(hào)）》，將促進(jìn)體育旅游等相關(guān)業(yè)態(tài)發(fā)展作為主要任務(wù)提出。這些政策涉及體育產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、體育旅游服務(wù)業(yè)與體育旅游產(chǎn)業(yè)，反映出市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)融合驅(qū)動(dòng)與政府推動(dòng)驅(qū)動(dòng)融合的過程。

二、我國體育旅游相關(guān)政策的制定

（一）體育旅游在我國產(chǎn)生的政策環(huán)境

第一，到目前為止，我國體育旅游消費(fèi)者群體形成并初具規(guī)模，三類體育旅游消費(fèi)者已經(jīng)形成，包括觀賞體育賽事；游覽著名體育場(chǎng)館、體育紀(jì)念堂等體育名勝；參與徒步、騎行、漂流、自駕、探險(xiǎn)及海上項(xiàng)目等。

第二，體育旅游產(chǎn)品呈現(xiàn)多樣化和區(qū)域化發(fā)展的特點(diǎn)。2017年，國家體育總局聯(lián)合國家旅游局發(fā)布15條“十一黃金周體育旅游精品線路”，為鼓勵(lì)大眾參與體育旅游，鼓勵(lì)體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)融合。這15條體育旅游精品線路涉及內(nèi)蒙古阿拉善、黑龍江大小興安嶺、江蘇蘇州、浙江淳安、安徽績溪、福建武夷山、江西瑞金、山東日照、湖北神農(nóng)架、海南三亞、貴州、云南怒江、甘肅張掖、青海-青藏高原以及新疆奇臺(tái)縣等地，遍布15個(gè)省、自治區(qū)，涵蓋10余種體育項(xiàng)目。

第三，體育旅游中介發(fā)展，營銷渠道拓展。

第四，發(fā)展環(huán)境良好，國家政策文件支持及時(shí)，較為有力。

（二）相關(guān)政策建立的條件和觸發(fā)機(jī)制

我國相關(guān)體育旅游政策的建立離不開公民個(gè)人、利益團(tuán)體、大眾傳媒與問題自身的作用。

第一，公民個(gè)人。運(yùn)動(dòng)種類的多元化與旅游休閑動(dòng)能的不斷健全，促進(jìn)人民需求增長，刺激體育旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，利益團(tuán)體。有需求就有供給，旅游產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展刺激了人民的需求，故有關(guān)市場(chǎng)在競(jìng)爭(zhēng)壓力和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，在體育與旅游優(yōu)勢(shì)的共同推動(dòng)下轉(zhuǎn)型體育旅游產(chǎn)品，以滿足市場(chǎng)的消費(fèi)需求，并擴(kuò)大利潤、保持優(yōu)勢(shì)。

第三，大眾傳媒。制造強(qiáng)大的輿論壓力，使政府決策系統(tǒng)接受來自公眾對(duì)發(fā)展體育旅游的愿望和要求，并成為連接公眾與政府決策系統(tǒng)的橋梁，讓政府決策系統(tǒng)了解和掌握社會(huì)信息。

第四，問題自身。體育旅游產(chǎn)品劃分不明，供給少且結(jié)構(gòu)單一，基建滯后等問題比較突出。相關(guān)政策議程建立的觸發(fā)機(jī)制有以下幾方面。首先，體育旅游具有社會(huì)意義，使建立相關(guān)的政策具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。盡管各級(jí)政府目前均大力提倡發(fā)展體育旅游產(chǎn)業(yè)，但我國對(duì)如何發(fā)展和怎樣發(fā)展好體育旅游產(chǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)不明確。市場(chǎng)中由于企業(yè)追求利潤的行為占主導(dǎo)因素，而且有些產(chǎn)品也未被企業(yè)定義為體育旅游產(chǎn)品，現(xiàn)有體育旅游產(chǎn)品也并未貼上“體育旅游”的標(biāo)簽，所以政府難以就產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出可行的戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，體育旅游滿足了公眾健身、休閑娛樂的生理心理需求，且一定程度上創(chuàng)造了追求經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)會(huì)，所以大部分的體育旅游政策都受到了公眾的歡迎。而體育旅游中的政策議程大多數(shù)為實(shí)質(zhì)性議程，社會(huì)公眾對(duì)體育旅游項(xiàng)目的需求不斷擴(kuò)大，體育旅游項(xiàng)目提供者也要求政府規(guī)范行業(yè)秩序。例如，戶外項(xiàng)目危險(xiǎn)預(yù)防政策等細(xì)化政策，或是體育旅游中涉及的利益集團(tuán)為維護(hù)組織利益，積極促使政府出臺(tái)的利好政策。

因此，我國體育旅游產(chǎn)業(yè)一方面需加強(qiáng)體育旅游指導(dǎo)理論研究，出臺(tái)更多規(guī)范性、指導(dǎo)性文件政策，規(guī)范、扶持、鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)發(fā)展，突破束縛不局限于現(xiàn)有體育旅游產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展模式，探索適合當(dāng)前階段發(fā)展的道路。

（三）相關(guān)政策議程建立的障礙

第一，體育旅游的外部性。體育旅游中的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)，對(duì)于與該主體活動(dòng)無關(guān)的他人或社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響。

第二，體育旅游信息市場(chǎng)不對(duì)稱。在體育旅游市場(chǎng)交易行為過程中，體育旅游經(jīng)營者和體育旅游者所擁有的交易信息常處于不均衡狀態(tài)，形成了體育旅游市場(chǎng)信息不對(duì)稱。

第三，體育旅游資源是俱樂部產(chǎn)品。1989年Douglas Pearce在所著的《旅游開發(fā)》中，將旅游容量區(qū)分為物質(zhì)容量、環(huán)境容量與心理容量，三者均可量化為旅游景區(qū)內(nèi)所接待的人數(shù)的最大值。為了在既定的經(jīng)營期內(nèi)謀求最大的經(jīng)濟(jì)效益，體育旅游經(jīng)營者有可能進(jìn)行超容量經(jīng)營，造成體育旅游者數(shù)量超出承載體育旅游的生態(tài)環(huán)境的可承受范圍，形成對(duì)生態(tài)環(huán)境的人為性破壞，同時(shí)也使得體育旅游者的效用降低。

第四，體育旅游法規(guī)缺位。體育旅游資源的產(chǎn)權(quán)法規(guī)缺位、體育旅游商品知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法規(guī)的缺位、體育旅游市場(chǎng)運(yùn)行的法規(guī)缺位、體育旅游公共服務(wù)缺位。

（四）相關(guān)政策規(guī)劃的原則

第一，信息原則。體育旅游相關(guān)政策規(guī)劃的過程是體育旅游的信息的收集、整理、加工和利用的過程。規(guī)劃體育旅游相關(guān)政策很大程度上依賴于信息的全面、具體、準(zhǔn)確、及時(shí)。

第二，系統(tǒng)原則。體育旅游相關(guān)政策因其所在區(qū)域、范圍等不同，使其非獨(dú)立存在，在社會(huì)環(huán)境中，體育旅游自身問題間也存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

第三，預(yù)測(cè)原則。政策的相關(guān)規(guī)劃是一種活動(dòng)，能對(duì)將來社會(huì)發(fā)展事務(wù)做出設(shè)計(jì)與方案抉擇?？茖W(xué)預(yù)測(cè)是保證政策規(guī)劃成果的必要前提。

第四，客觀原則。一切從實(shí)際出發(fā)，體育旅游保障措施應(yīng)從多個(gè)角度制定政策，盡量克服政策規(guī)劃過程中的主觀隨意性，從當(dāng)前體育旅游的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)進(jìn)行規(guī)劃。

第五，智囊原則。如體育界、旅游界、經(jīng)濟(jì)界專家人士，運(yùn)用其的智慧才能，提供政策備選方案。

第六，務(wù)實(shí)及時(shí)效原則。例如，為追求良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》是為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》，國家旅游局和體育總局趁熱打鐵，在健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展與體育消費(fèi)增長的共同驅(qū)動(dòng)下提出的政策，這有利于助力體育旅游的發(fā)展。

三、影響相關(guān)政策執(zhí)行的可行性

2016年國務(wù)院、國家旅游局、國家體育總局、國家發(fā)改委、國務(wù)院辦公廳等國家發(fā)布的關(guān)于旅游的通知、意見、規(guī)劃約44項(xiàng)。

第一，政治：政策方案同當(dāng)前國家在體育領(lǐng)域、第三產(chǎn)業(yè)的主要方針相呼應(yīng)，獲取政治資源支持程度高。

第二，經(jīng)濟(jì)：相關(guān)體育旅游發(fā)展指導(dǎo)意見獲取政策資源可能性大。

第三，行政：國家體育總局、旅游局以及各級(jí)政府部門和體育、旅游部門的執(zhí)行能力和工作效率上較高。

第四，法律：符合國家憲法和法律的有關(guān)原則和條款。

第五，技術(shù)：例如前文提及《意見》中的體育旅游目的地、示范基地、精品賽事、精品線路、企業(yè)與知名品牌等預(yù)測(cè)，從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體趨勢(shì)來預(yù)測(cè)，技術(shù)上實(shí)現(xiàn)的可能較大。

第六，社會(huì)：社會(huì)公眾期待和呼吁政府部門制定相關(guān)政策扶持體育旅游的發(fā)展、規(guī)范行業(yè)秩序，從而為公眾提供更多的消費(fèi)選擇和生活方式。

四、結(jié)論

第一，支持我國體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件多涉及服務(wù)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等。但國家無專項(xiàng)政策規(guī)劃，明晰體育旅游產(chǎn)業(yè)定位。

第二，體育旅游是市場(chǎng)、企業(yè)、政府融合推動(dòng)產(chǎn)生的。體育旅游消費(fèi)者群體初具規(guī)模、體育旅游產(chǎn)品多元化、政策環(huán)境提供有利土壤。

第三，體育旅游發(fā)展中存在結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題。體育旅游產(chǎn)品與普通旅游產(chǎn)品認(rèn)識(shí)不明確、政府戰(zhàn)略規(guī)劃難執(zhí)行、政策與運(yùn)行相脫節(jié)、財(cái)稅投融資政策等金融扶持政策不具體等。

第四，體育旅游相關(guān)政策建立的條件有公民、利益集團(tuán)、大眾傳媒的作用，觸發(fā)機(jī)制有認(rèn)識(shí)不明確，戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏實(shí)質(zhì)性落地性的政策，公眾需求推動(dòng)政策與運(yùn)行相匹配，體育旅游的理論研究亟待探索與創(chuàng)新。

第五，體育旅游的外部性、信息市場(chǎng)不對(duì)稱、體育旅游法規(guī)缺位與俱樂部產(chǎn)品的性質(zhì)，導(dǎo)致相關(guān)政策議程建立存在障礙。所以應(yīng)秉承信息原則、系統(tǒng)原則、預(yù)測(cè)原則、客觀原則、智囊原則、務(wù)實(shí)及時(shí)效原則進(jìn)行相關(guān)政策規(guī)劃。

第六，相關(guān)政策具體執(zhí)行方案及過程以政策內(nèi)容為導(dǎo)向，相關(guān)政策從政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)、社會(huì)上的分析來說，是可行有效的。

（作者單位：北京體育大學(xué)管理學(xué)院）