趙慧

此次之所以開(kāi)展如此聲勢(shì)浩大的專項(xiàng)督查，主要與“2+26”城市在推進(jìn)散煤清潔替代過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題有關(guān)。

12月15日，環(huán)保部派出839個(gè)組對(duì) “2+26”城市冬季供暖工作進(jìn)行為期3天的專項(xiàng)督查，這是繼12月4日下發(fā)《關(guān)于請(qǐng)做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過(guò)冬工作的函》特急件后，環(huán)保部對(duì)“2+26”城市供暖采取的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。

作為環(huán)境監(jiān)管部門(mén)，環(huán)保部以往對(duì)“2+26”城市的管理主要涉及散亂污企業(yè)清查監(jiān)管、大氣環(huán)境質(zhì)量通報(bào)等，對(duì)供暖工作鮮有涉及。此次之所以開(kāi)展如此聲勢(shì)浩大的專項(xiàng)督查，主要與“2+26”城市在推進(jìn)散煤清潔替代過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題有關(guān)。

12月初，多家媒體集中報(bào)道河北保定曲陽(yáng)縣一些鄉(xiāng)村小學(xué)沒(méi)有供暖，小學(xué)生寒風(fēng)中露天上課一事，將禁煤區(qū)冬季采暖問(wèn)題推上輿論的風(fēng)口浪尖。散煤治理是否急于求成，禁煤區(qū)擴(kuò)圍是否過(guò)速，煤改氣、煤改電現(xiàn)階段是否可行，引來(lái)諸多討論。

對(duì)此，中國(guó)煤控項(xiàng)目散煤治理課題組在分析“2+26”城市散煤治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為，民用散煤治理應(yīng)堅(jiān)持清潔能源替代優(yōu)先，清潔煤兜底的基本思路。對(duì)于不具備煤改電、煤改氣條件的區(qū)域應(yīng)采用潔凈煤和適配爐具作為過(guò)渡性方案。

控煤？禁煤？

“2+26”城市即京津冀大氣污染傳輸通道城市，北京、天津之外，還包括河北8個(gè)城市、山西4個(gè)城市、山東7個(gè)城市及河南7個(gè)城市，這些城市因?qū)┙蚣酱髿馕廴居兄苯佑绊懕患{入特別監(jiān)管范圍。

2013年以來(lái)，為落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（大氣十條），“2+26”城市中的一些區(qū)域先后將控制散煤消費(fèi)納入大氣污染治理路徑，并開(kāi)始設(shè)立無(wú)煤區(qū)、禁煤區(qū)，同時(shí)為解決散煤清潔替代問(wèn)題，陸續(xù)推進(jìn)煤改電、煤改氣工程。

北京燃煤治理起步最早，力度最大。2014年8月出臺(tái)的《北京市高污染燃料禁燃區(qū)劃定方案（試行）》即宣布，在全市范圍劃定高污染燃料禁燃區(qū)，并給出各區(qū)禁煤時(shí)間表，至2020年底城六區(qū)全面禁燃，單位和居民取暖、炊事不得使用煤、秸稈等高污染燃料。

2016年，禁煤區(qū)開(kāi)始擴(kuò)圍，天津、保定、廊坊三個(gè)京津冀核心區(qū)城市加入禁煤區(qū)行列。按照相關(guān)規(guī)定，除煤電、集中供熱和原料用煤企業(yè)外，2017年10月底前完成燃料煤清零，且禁售超過(guò)三地煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的燃料煤。

2017年是大氣十條第一階段收官之年，為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，2月印發(fā)的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為冬季清潔取暖規(guī)劃首批實(shí)施范圍，提出全面加強(qiáng)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)散煤治理。

至此，散煤治理擴(kuò)至“2+26”城市范圍，其中，北京、天津、廊坊、保定4市10月底前完成禁煤區(qū)建設(shè)任務(wù)，傳輸通道其他城市于10月底前按照宜氣則氣、宜電則電的原則，每個(gè)城市完成5萬(wàn)～10萬(wàn)戶以氣代煤或以電代煤工程。

禁煤政策在8月21日發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中再次加碼，該行動(dòng)方案提出加快散煤污染綜合治理，全面完成以電代煤、以氣代煤任務(wù)，要求10 月底前“2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300 萬(wàn)戶以上，再次強(qiáng)調(diào)北京、天津、廊坊、保定10 月底前散煤徹底清零。

伴隨中央散煤治理政策的步步擴(kuò)圍和提速，“2+26”城市特別是核心區(qū)域城市開(kāi)始力推煤改氣、煤改電工程，不少省份甚至自我加壓，制定了更高的地方政策目標(biāo)。

據(jù)《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2017》統(tǒng)計(jì)，大部分“2+26”城市地方政策文件所提出的替代目標(biāo)與大氣攻堅(jiān)行動(dòng)方案所要求的目標(biāo)持平或更高，“2+26”城市地方目標(biāo)涉及406萬(wàn)戶，高于中央提出的300 萬(wàn)戶。

其中，天津、河北、山西、山東等省市提出的地方政策目標(biāo)都不同程度上高于中央大氣攻堅(jiān)行動(dòng)方案要求的戶數(shù)，最多一省份甚至多出36萬(wàn)戶。

目標(biāo)超額完成

《民生周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于較高的政策目標(biāo)設(shè)定，各地在散煤治理特別是農(nóng)村散煤替代過(guò)程中表現(xiàn)出一定盲目性，一些地方在農(nóng)村地區(qū)大面積拆除火炕、灶臺(tái)，淘汰傳統(tǒng)爐具，甚至在一些不具備條件的地方一刀切式地禁售禁燃散煤，對(duì)農(nóng)民炊事、取暖造成很大影響。

還有一些地方，在沒(méi)有科學(xué)評(píng)估替代路徑的情況下盲目行動(dòng)，村鎮(zhèn)管理部門(mén)先是要求農(nóng)戶更換環(huán)保燃煤爐，后因替代模式變化要求拆掉換上環(huán)保燃?xì)庠O(shè)備，之后又要求農(nóng)戶安裝電暖。

中國(guó)煤控項(xiàng)目散煤治理課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，京津冀地區(qū)清潔能源替代目標(biāo)較高，涉及276萬(wàn)戶居民電代煤或氣代煤，且推進(jìn)速度較快，尤其是禁煤區(qū)。截至今年9月底，北京南七區(qū)平原地區(qū)、天津武清區(qū)等已率先建成無(wú)煤區(qū)。

目前，“2+26”城市今年電代煤、氣代煤300萬(wàn)戶的總目標(biāo)已超額完成，替代散煤1000萬(wàn)噸。

高速推進(jìn)之外，財(cái)政補(bǔ)貼壓力也成為各地散煤替代工程的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

據(jù)散煤治理課題組測(cè)算，“2+26”城市均明確了清潔能源替代的補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn)，其中京津冀地區(qū)補(bǔ)貼力度最大，大部分補(bǔ)貼政策執(zhí)行期限為3年。因此，禁煤區(qū)除清潔能源替代所需的管網(wǎng)設(shè)施、設(shè)備等投入以及一次性補(bǔ)貼成本外，每年還需支付可觀的運(yùn)維成本。

北京是“2+26”城市中補(bǔ)貼力度最大的城市，針對(duì)居民煤改氣、煤改電管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)及電氣價(jià)的補(bǔ)貼分別是其他26城對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼力度的2～4倍。

到今年年底，北京將有2036個(gè)村實(shí)現(xiàn)煤改清潔能源，還剩448個(gè)村和1452個(gè)山區(qū)村，這些村受限于基礎(chǔ)設(shè)施水平、經(jīng)濟(jì)條件、交通狀況等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，散煤替代成本高昂。

相對(duì)于北京和天津，其他26個(gè)城市財(cái)政承受能力較低，清潔能源替代任務(wù)較重，居民支付能力相對(duì)較弱，在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策之下，部分地區(qū)在今年冬季可能面臨“返煤”或“逆替代”的挑戰(zhàn)。

同時(shí)，隨著未來(lái)3年禁煤區(qū)的逐步擴(kuò)大、清潔能源替代的進(jìn)一步深入，地方財(cái)政的可持續(xù)性將成為這些城市散煤治理的主要難題。此外，清潔型煤、天然氣供應(yīng)也成為一些地區(qū)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。endprint

散煤治理課題組認(rèn)為，現(xiàn)階段散煤治理的市場(chǎng)體系尚不完善，清潔替代新主體新模式進(jìn)入成本較高，市場(chǎng)化機(jī)制的控煤作用仍然有限，散煤治理主要依靠行政手段，雖然已取得顯著成效，但也存在特定區(qū)域內(nèi)一刀切、停產(chǎn)限產(chǎn)和強(qiáng)行統(tǒng)一技術(shù)的情況。

溫暖過(guò)冬是第一原則

事實(shí)上，對(duì)于散煤治理，中央一直提倡的都是因地制宜，根據(jù)各地區(qū)具體情況宜氣則氣，宜電則電。

從“2+26”城市民用散煤治理實(shí)際情況來(lái)看，基本思路是提高城鎮(zhèn)集中供熱率，具備條件的城中村、城郊和農(nóng)村加快推進(jìn)氣代煤和電代煤，在不具備替代條件的農(nóng)村和山區(qū)實(shí)施潔凈煤替代散煤。

散煤治理課題組認(rèn)為，民用散煤治理應(yīng)堅(jiān)持清潔能源替代優(yōu)先、清潔煤兜底的基本思路。

具體而言，對(duì)農(nóng)村地區(qū)通過(guò)電量增容改造后，可以滿足電量要求的村設(shè)施“煤改電”工程；對(duì)于人口集中、電量超過(guò)負(fù)荷、離市政氣源較近的村實(shí)施“煤改氣”工程。

無(wú)論是“煤改電”還是“煤改氣”，都需經(jīng)各屬地鎮(zhèn)政府綜合考量，統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，對(duì)于不具備“煤改電”“煤改氣”條件的區(qū)域應(yīng)采用潔凈煤和適配爐具作為過(guò)渡性方案。

但顯然，由于各地情況不同、財(cái)政實(shí)力存在差距等原因，政策在具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差走樣。

對(duì)于目前出現(xiàn)的一些問(wèn)題，環(huán)保部在前述特急函件中表示，各地在推進(jìn)散煤治理過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以保障群眾溫暖過(guò)冬為第一原則。進(jìn)入供暖季，凡屬?zèng)]有完工的項(xiàng)目及地區(qū)，繼續(xù)沿用過(guò)去的燃煤取暖方式或其他替代方式。

已經(jīng)完工的項(xiàng)目及地方，必須確保氣源、電源穩(wěn)定供應(yīng)及價(jià)格穩(wěn)定，在存在問(wèn)題和矛盾的情況下，工業(yè)等領(lǐng)域用氣用電必須為民用讓路。

供暖是否正常，燃?xì)獠膳瘹庠词欠穹€(wěn)定，電采暖的電價(jià)優(yōu)惠政策是否落實(shí)，這些也成為環(huán)保部此次對(duì)“2+26”城市供暖情況進(jìn)行專項(xiàng)督查的重點(diǎn)。

根據(jù)督查方案，督查組將重點(diǎn)檢查居民供暖是否正常，采用何種供暖方式（包括氣采暖、電采暖、煤采暖），并與往年取暖情況進(jìn)行比較。

其次，如采用氣采暖，重點(diǎn)檢查氣源是否穩(wěn)定、氣量是否充足、氣價(jià)優(yōu)惠政策是否落實(shí)；如采用電采暖，重點(diǎn)檢查電價(jià)優(yōu)惠政策是否落實(shí)；如采用煤采暖，重點(diǎn)檢查煤炭是否保障。

最后，“2+26”城市“雙替代”（氣代煤、電代煤）工作情況，包括列入和未列入攻堅(jiān)方案范圍的“雙替代”任務(wù)完成情況。endprint