杜純布

摘 要：霧霾頻發(fā)、PM2.5濃度超標(biāo)問(wèn)題成為近年來(lái)我國(guó)特別是京津冀地區(qū)首要的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域性霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，在補(bǔ)償對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、主客體利益平衡、補(bǔ)償意愿對(duì)稱(chēng)、資金審計(jì)和責(zé)任約束等方面存在諸多亟待解決的問(wèn)題。我國(guó)在區(qū)域性霧霾協(xié)同治理中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，需要從頂層設(shè)計(jì)的宏觀視角建立霧霾協(xié)同治理“區(qū)域一體化”的府際協(xié)作運(yùn)行系統(tǒng)，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)和制度環(huán)境，建立穩(wěn)定的投融資體制機(jī)制，拓展和完善生態(tài)補(bǔ)償方式，準(zhǔn)確界定補(bǔ)償?shù)闹?、客體關(guān)系并建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使生態(tài)補(bǔ)償政策與制度得民心順民意，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的雙贏共進(jìn)。

關(guān)鍵詞：霧霾協(xié)同治理；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；府際協(xié)作；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：X513文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）12-0029-06

一、我國(guó)霧霾污染及其協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

2013年9月10日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《計(jì)劃》），拉開(kāi)了全國(guó)大氣污染實(shí)質(zhì)性協(xié)同治理的序幕?！队?jì)劃》為我國(guó)大氣污染治理制定了奮斗目標(biāo)：“經(jīng)過(guò)五年努力，全國(guó)空氣總體質(zhì)量改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭(zhēng)再用五年或更長(zhǎng)時(shí)間，逐步消除重污染天氣，全國(guó)空氣質(zhì)量明顯改善?！雹偻瑫r(shí)《計(jì)劃》將全國(guó)范圍內(nèi)的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域設(shè)定為霧霾治理需要重點(diǎn)突破的區(qū)域。

我國(guó)復(fù)雜的有季節(jié)性特征的氣候條件、特殊的地理環(huán)境因素以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特歷史背景，使得霧霾污染呈現(xiàn)較為突出的復(fù)合性特征。也就是說(shuō)，從地理空間上看，霧霾污染呈現(xiàn)北方高于南方，東部高于西部的趨勢(shì)，污染濃度高值區(qū)集中分布在黃淮海平原、長(zhǎng)三角下游平原、四川盆地與塔克拉瑪干沙漠四大區(qū)域，其中京津冀地區(qū)污染最為嚴(yán)重。②

協(xié)同治理是我國(guó)解決霧霾污染問(wèn)題的必由之路，也是必然趨勢(shì)。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，人們關(guān)注的重點(diǎn)就將從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)高質(zhì)量生活環(huán)境的需求不斷增強(qiáng)，這也是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代后“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的現(xiàn)實(shí)凸顯。正是因?yàn)楣箔h(huán)境污染治理具有明顯的跨區(qū)域特征，從2014年北京“APEC藍(lán)”，到2015年北京“閱兵藍(lán)”、鄭州“上合藍(lán)”，再到2016年杭州“G20藍(lán)”，以及2018年青島“上合藍(lán)”、北京“中非峰會(huì)藍(lán)”等，這些在大型會(huì)議和重要活動(dòng)期間頻繁出現(xiàn)的“天空藍(lán)”，多次印證了協(xié)同治理是能夠突破現(xiàn)有治理困境的。但是，當(dāng)類(lèi)似這種重要活動(dòng)過(guò)后，霧霾的污染又會(huì)回到原先的嚴(yán)重地步。長(zhǎng)期來(lái)看，這種以重要事件為抓手的協(xié)同治理短期行為并不能形成長(zhǎng)期有效運(yùn)行的機(jī)制和能力，常態(tài)化的霧霾協(xié)同治理組織機(jī)構(gòu)體系缺失，協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是欠缺的。

從全國(guó)范圍來(lái)看，近幾年我國(guó)霧霾污染較嚴(yán)重的省、市相繼出臺(tái)了治理霧霾污染的生態(tài)補(bǔ)償辦法，歸納起來(lái)，具有代表性的有以下幾種：一是山東省人民政府辦公廳2015年頒布、2016年修改的《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》；二是河南省人民政府辦公廳2017年頒布的《河南省城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》；三是湖北省人民政府辦公廳2015年頒布的《湖北省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》；四是天津市2016年頒布的《〈天津市清新空氣行動(dòng)考核和責(zé)任追究辦法（試行）〉補(bǔ)充辦法》；五是河北省2018年頒布的《河北省城市及縣（市、區(qū)）環(huán)境空氣質(zhì)量通報(bào)排名和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)辦法（試行）》。

通過(guò)梳理和分析以上各地方政府霧霾污染治理中已出臺(tái)的與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策與辦法，歸納起來(lái)大致有以下特點(diǎn)：一是目前全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)于霧霾污染治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于初步建立和試行階段，大多集中在省級(jí)行政范圍內(nèi)的補(bǔ)償；二是補(bǔ)償方式主要是對(duì)污染治理績(jī)效考核結(jié)果的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一、籠統(tǒng)；三是現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償辦法只起到被動(dòng)治理的作用，容易產(chǎn)生污染治理“一刀切”的現(xiàn)象；四是為了達(dá)到污染治理效果，一味地強(qiáng)調(diào)關(guān)停和限制，在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)也容易挫傷治污達(dá)標(biāo)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，缺乏對(duì)企業(yè)治污能力升級(jí)的引導(dǎo)，缺少對(duì)治污新技術(shù)手段的引進(jìn)和推廣，從而使發(fā)展問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題成為二元對(duì)立矛盾，無(wú)法辯證統(tǒng)一，沒(méi)有從根本上解決霧霾治理過(guò)程中利益失衡這一主要難題；五是這種對(duì)污染治理績(jī)效考核結(jié)果的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，短期內(nèi)會(huì)有一定效果，但是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本應(yīng)有的長(zhǎng)期激勵(lì)效能得不到良好發(fā)揮；六是基于霧霾傳輸性的跨行政邊界的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有引起重視和建立起來(lái)。以上這些問(wèn)題都是研究我國(guó)霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題時(shí)應(yīng)該給予高度關(guān)注和重視的。

二、霧霾協(xié)同治理中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問(wèn)題

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)的缺失

生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵是生態(tài)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)服務(wù)功能的保護(hù)者付費(fèi)的行為，生態(tài)服務(wù)功能的加害者向生態(tài)服務(wù)功能的受損者補(bǔ)償?shù)男袨椤?016年5月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）明確規(guī)定，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則是“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”，并具體提出了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償”“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”“統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展”“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的基本原則。③《意見(jiàn)》還明確提出了建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易與生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)新機(jī)制。④但是，經(jīng)過(guò)仔細(xì)研究辨析，筆者發(fā)現(xiàn)：《意見(jiàn)》中只對(duì)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立和完善提出了明確要求，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)涉及大氣污染霧霾治理領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度建立問(wèn)題；全國(guó)霧霾治理區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立都存在缺失。

2.補(bǔ)償對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)界定缺乏科學(xué)性

從《意見(jiàn)》中還可以看出，國(guó)家層面上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w界定多集中在省、市政府和顯性受益人，對(duì)隱性受益人（生態(tài)利益的間接受益人）的付費(fèi)義務(wù)和污染制造者的補(bǔ)償責(zé)任涉及較少。生態(tài)補(bǔ)償制度中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只是其中一個(gè)重要組成部分，但是，僅僅靠增加國(guó)家和地方政府的財(cái)政支出來(lái)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，其有限的資金難以滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需求；再者，若缺少對(duì)受益人的環(huán)保義務(wù)約束，相關(guān)人群不能有效履行義務(wù)，生態(tài)破壞者也沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，將致使整個(gè)社會(huì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)提升緩慢，“搭便車(chē)”現(xiàn)象得不到有效制止。

受限于法律及行政管理能力，霧霾協(xié)同治理中確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法一直沒(méi)有統(tǒng)一。我國(guó)大部分地區(qū)計(jì)算和發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金的方式還不夠精細(xì)，大多以霧霾的平均濃度下降值作為參考，以獎(jiǎng)勵(lì)的形式發(fā)放到各級(jí)地方政府；定價(jià)機(jī)制過(guò)于簡(jiǎn)單，忽視了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在的差異，對(duì)受償方所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和補(bǔ)償對(duì)象的生態(tài)特征研判不準(zhǔn)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平與霧霾關(guān)系的實(shí)證研究可以看出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理、生產(chǎn)方式精益、城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)得到的補(bǔ)償資金多；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)、生產(chǎn)方式粗放、城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)得到的補(bǔ)償資金少，長(zhǎng)期下去會(huì)導(dǎo)致霧霾污染加重和城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻，致使區(qū)域發(fā)展兩極分化嚴(yán)重，不能很好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔?，這也與國(guó)家提出的霧霾治理精準(zhǔn)施策的要求相背。

3.補(bǔ)償方式單一且缺少審計(jì)和責(zé)任約束機(jī)制

目前全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于大氣污染治理進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償最主要的方式是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和獎(jiǎng)勵(lì)，在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，“輸血型”補(bǔ)償多于“造血型”補(bǔ)償；縱向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償較多，且處于主導(dǎo)地位，府際間橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償較少，只能發(fā)揮補(bǔ)充作用，這與霧霾污染的區(qū)域傳輸性特征不相契合。補(bǔ)償方式多表現(xiàn)為財(cái)政資金的單一要素補(bǔ)償，運(yùn)用綜合方式對(duì)受償?shù)貐^(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換與發(fā)展的補(bǔ)償較少；補(bǔ)償資金較少直接惠及企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)營(yíng)效益補(bǔ)償，客觀上增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，后期會(huì)影響生態(tài)保護(hù)的成效。補(bǔ)償方式也缺乏動(dòng)態(tài)性調(diào)整機(jī)制，還沒(méi)有建立起對(duì)基本補(bǔ)償階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段、治理成本外溢階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行多，監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)少，缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償金使用的審計(jì)和責(zé)任約束與監(jiān)管機(jī)制。

4.補(bǔ)償對(duì)象的利益平衡缺乏切實(shí)保障

審視全國(guó)范圍內(nèi)各省、市級(jí)地方政府所施行的大氣污染治理生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法，由于非政府組織及公民參與的缺失，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的利益平衡得不到切實(shí)保障，補(bǔ)償客體利益損失得不到合理的賠償，發(fā)展機(jī)會(huì)受限，地區(qū)貧富差異加大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方缺乏對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)的公開(kāi)聽(tīng)證環(huán)節(jié)，補(bǔ)償資金的最終流向不清楚，補(bǔ)償效果缺乏及時(shí)評(píng)估，缺乏社會(huì)及輿論對(duì)補(bǔ)償資金使用情況的監(jiān)督，難以得到社會(huì)廣泛的認(rèn)可和支持，也就無(wú)法調(diào)動(dòng)全社會(huì)成員保護(hù)生態(tài)的積極性。

5.居民的支付意愿和受償意愿明顯不對(duì)稱(chēng)

在探索生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是對(duì)利益相關(guān)者生態(tài)補(bǔ)償真實(shí)意愿的判定，這是制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。按照生態(tài)補(bǔ)償主體的行為關(guān)系，補(bǔ)償意愿是指行為主體的支付意愿和受償意愿，支付意愿是指受訪(fǎng)者對(duì)一項(xiàng)環(huán)境改善項(xiàng)目或政策愿意支付的最大支出；受償意愿是指受訪(fǎng)者對(duì)一項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量損失愿意接受的最小補(bǔ)償。⑤通過(guò)對(duì)京津冀地區(qū)居民霧霾治理中生態(tài)補(bǔ)償意愿的實(shí)際調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)支付意愿和受償意愿出現(xiàn)了極不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，應(yīng)引起足夠重視。在500份隨機(jī)發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷中，北京市100份、天津市100份、河北省300份，回收有效問(wèn)卷415份，無(wú)效和未收回問(wèn)卷85份，有效問(wèn)卷占比83%。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，415份有效問(wèn)卷中，受償意愿高達(dá)82%，支付意愿僅有37%；在0—1000元的價(jià)值區(qū)間內(nèi)，受訪(fǎng)者的支付意愿均值為79.83元/年，受償意愿均值為659.24元/年，受償意愿是支付意愿的8.26倍，支付意愿和受償意愿出現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象。因此，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)如何得到各方的認(rèn)可，就成為霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和得以有效實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題。

三、霧霾協(xié)同治理中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

1.從頂層設(shè)計(jì)的宏觀視角構(gòu)建起霧霾協(xié)同治理“區(qū)域一體化”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制府際協(xié)作運(yùn)行系統(tǒng)

這是霧霾協(xié)同治理的第一步，也是其根本任務(wù)，有利于京津冀生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組依據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)環(huán)境和生態(tài)地位的差異性，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生態(tài)脆弱地帶和具有重要生態(tài)意義的區(qū)域，可合理增大生態(tài)補(bǔ)償力度；通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)的功能疏解，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供替代的工作機(jī)會(huì)及受益機(jī)會(huì)，以平衡其損失，彌補(bǔ)其生態(tài)修復(fù)成本的差異；通過(guò)多元化補(bǔ)償主體參與、協(xié)作和磋商機(jī)制，平衡利益分配問(wèn)題；通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償基金池，解決生態(tài)補(bǔ)償資金縱向轉(zhuǎn)移支付較多，橫向轉(zhuǎn)移支付無(wú)力的問(wèn)題；通過(guò)擴(kuò)大資金來(lái)源，將國(guó)家和各地政府財(cái)政預(yù)算撥款、大氣損害賠償金、環(huán)境稅中大氣污染部分、社會(huì)融資、非政府組織的捐贈(zèng)及個(gè)人捐款等統(tǒng)一集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)多源匯集，集中管理；通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償基金日常管理、發(fā)放和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的建立，實(shí)現(xiàn)基金的創(chuàng)收和單一出口支付，提高發(fā)放效率和發(fā)放過(guò)程的合理合法性。最終通過(guò)府際協(xié)作，建立利益損害的預(yù)警和磋商機(jī)制，統(tǒng)籌相關(guān)科研力量，成立滿(mǎn)足三地需求的污染輻射和監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室、評(píng)估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一制定空氣環(huán)境質(zhì)量協(xié)作規(guī)劃，科學(xué)確定補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。詳見(jiàn)圖1。

綜上所述，構(gòu)建科學(xué)完備的京津冀霧霾協(xié)同治理“區(qū)域一體化”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制府際協(xié)作運(yùn)行系統(tǒng)，從“頂層設(shè)計(jì)、多元主體參與、生態(tài)補(bǔ)償金共建、府際協(xié)作、監(jiān)督問(wèn)責(zé)”五個(gè)方面進(jìn)行體系性制度設(shè)計(jì)，其科學(xué)性表現(xiàn)在：多元性有效避免了單一元素所帶來(lái)的制度缺失和弊端；能夠全面有效地解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過(guò)程中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)的確定難問(wèn)題；能夠切實(shí)保障和平衡補(bǔ)償對(duì)象的利益分配問(wèn)題；進(jìn)而從總體上解決京津冀地區(qū)霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失問(wèn)題。以霧霾重災(zāi)區(qū)的京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立為例證，對(duì)全國(guó)霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立無(wú)疑具有一定的參考和參照價(jià)值。

2.建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和制度環(huán)境

這是霧霾協(xié)同治理的基礎(chǔ)性保障。法律法規(guī)的缺失是限制和阻礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重要原因之一。實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”“依法施政”，法要先行，這必然要求霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須法制化。第一，全國(guó)各霧霾協(xié)同治理地區(qū)，都應(yīng)盡快使各區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道，以法律形式制定和確立組織體系、補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法等。第二，生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施在做到有法可依的同時(shí)，也要建設(shè)相關(guān)的制度環(huán)境，通過(guò)霧霾協(xié)同治理管理水平的提升和方法的創(chuàng)新，確保補(bǔ)償機(jī)制有效穩(wěn)定實(shí)施，切實(shí)保障多元主體參與。第三，為國(guó)際組織、非政府組織和社會(huì)資本進(jìn)入該區(qū)域霧霾協(xié)同治理提供投資的平臺(tái)，建立良好的制度環(huán)境。第四，生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是生態(tài)的保護(hù)和修復(fù)，需要全社會(huì)的參與和監(jiān)督，為此，區(qū)域內(nèi)的協(xié)同治理，要重視面向區(qū)域內(nèi)廣大人民群眾進(jìn)行環(huán)保理念的宣傳工作，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識(shí)，自覺(jué)抵制破壞生態(tài)環(huán)境的不良行為，營(yíng)造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的良好社會(huì)風(fēng)尚。

3.建立穩(wěn)定的投融資體制機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)到位

這是構(gòu)建霧霾協(xié)同治理長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵。要建立穩(wěn)定可靠的投融資體制機(jī)制，多渠道多元化籌措資金，確保用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金充足，能保證依法依規(guī)持續(xù)足額發(fā)放。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》指出：“中央財(cái)政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過(guò)提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以?xún)A斜?！辈⒁蟆案魇〖?jí)人民政府要建立省級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，加大對(duì)省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的支持力度”⑥。由此可見(jiàn)，中央財(cái)政和各省級(jí)人民政府財(cái)政，以及市地級(jí)財(cái)政等預(yù)算內(nèi)投資應(yīng)成為霧霾協(xié)同治理中生態(tài)補(bǔ)償資金的主體部分；再通過(guò)吸納生態(tài)補(bǔ)償縱向劃撥、橫向轉(zhuǎn)移支付的資金融入，形成多渠道多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金籌措機(jī)制；同時(shí)要為國(guó)際組織、非政府組織和社會(huì)資本引入該地區(qū)霧霾協(xié)同治理提供投融資平臺(tái)和渠道，這應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來(lái)源；另外，其顯性受益人、隱性受益人和污染制造者履行應(yīng)付費(fèi)的融資也是重要的資金補(bǔ)充部分。這樣將國(guó)家和各級(jí)地方政府預(yù)算撥款、大氣污染損害賠償金、環(huán)境稅中大氣污染部分稅收、社會(huì)融資、非政府組織捐贈(zèng)及個(gè)人捐款等多渠道籌措的資金集中統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)多源匯集，建立起府際協(xié)作、多元主體參與、生態(tài)補(bǔ)償金共建的生態(tài)補(bǔ)償“基金池”，從而建立起穩(wěn)定可靠的投融資體制機(jī)制，確保霧霾協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)到位。

4.拓展和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

這是使霧霾協(xié)同治理更具科學(xué)性的必備要求。區(qū)域霧霾協(xié)同治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)該是多樣的。具體來(lái)說(shuō)有以下四種方式：一是政策補(bǔ)償。以京津冀地區(qū)為例，縱向補(bǔ)償要求上級(jí)政府給予下級(jí)政府相應(yīng)的權(quán)利和機(jī)會(huì)補(bǔ)償，對(duì)北京市、天津市和河北省實(shí)行差異性政策補(bǔ)償。二是資金補(bǔ)償。這是比較直接和常見(jiàn)的補(bǔ)償方式，可通過(guò)縱向及橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持、征收或減免相關(guān)稅費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)。三是實(shí)物補(bǔ)償。對(duì)受償?shù)貐^(qū)相應(yīng)的生產(chǎn)生活資料的補(bǔ)償，也可以是物質(zhì)資源、先進(jìn)設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施代建、對(duì)口幫扶等。四是智力技術(shù)補(bǔ)償。由補(bǔ)償者對(duì)受償者提供智力服務(wù)，無(wú)償為其進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和支持，以提高受償者的生產(chǎn)能力和治污能力，提升其組織管理水平。總之，補(bǔ)償方式應(yīng)與受償?shù)貐^(qū)所承擔(dān)的大氣污染生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)任務(wù)的多少以及重要性聯(lián)系起來(lái)，在資金直接補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，以項(xiàng)目為主要補(bǔ)償載體，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，支持異地開(kāi)發(fā)、加大專(zhuān)項(xiàng)資金配套力度，使生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合起來(lái)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)支持、科技培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是重要生態(tài)功能區(qū)發(fā)揮自身生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，從生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)中培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，形成健康的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)血型”和“造血型”補(bǔ)償方式的共進(jìn)雙贏。

5.準(zhǔn)確界定補(bǔ)償?shù)闹?、客體關(guān)系和建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

這是達(dá)到霧霾治理、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境修復(fù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得和諧共贏局面的必由之路。建立霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先必須公平公正地準(zhǔn)確界定補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體。界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w就是解決“誰(shuí)補(bǔ)償”的問(wèn)題，即生態(tài)服務(wù)的受益者；界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w就是解決“補(bǔ)償誰(shuí)”的問(wèn)題，即生態(tài)服務(wù)的提供者。就京津冀霧霾協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償而言，補(bǔ)償主體應(yīng)是國(guó)家公權(quán)主體，它既是管理者，也是生態(tài)服務(wù)受益者的代表，同時(shí)還是生態(tài)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，具體來(lái)說(shuō)就是中央政府、京津冀三地?。ㄊ校┘?jí)地方政府。補(bǔ)償客體應(yīng)是京津冀三地霧霾治理、空氣質(zhì)量保護(hù)的貢獻(xiàn)者，主要應(yīng)包括三類(lèi)：第一類(lèi)是霧霾治理區(qū)域內(nèi)的地方政府和居民，由于國(guó)家對(duì)京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善要求，對(duì)相關(guān)重點(diǎn)區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)設(shè)置了較多限制，致使相關(guān)重點(diǎn)區(qū)域的地方財(cái)政收入減少，居民就業(yè)和收入受到影響，這些受影響的政府與居民就成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w；第二類(lèi)是京津冀及周邊地區(qū)減排企業(yè)和主動(dòng)升級(jí)新型治污技術(shù)的企業(yè)⑦；第三類(lèi)是基于霧霾污染治理而進(jìn)行環(huán)保技術(shù)研發(fā)的單位和個(gè)人。

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是解決“補(bǔ)償多少”的問(wèn)題，它是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者與受損者談判、博弈后的一種結(jié)果，是在受益者最小化成本和受損者最大化補(bǔ)償之間尋求一種雙方都能接受的解決方案。筆者認(rèn)為，第一，要解決受限制的發(fā)展權(quán)的測(cè)算問(wèn)題。同氣候變化談判中涉及的CO2排放權(quán)即是發(fā)展權(quán)一樣，廢氣排放權(quán)也是一種發(fā)展權(quán)。⑧這種發(fā)展權(quán)是可以被量化的，量化方法就是依照我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算區(qū)域內(nèi)各地區(qū)每季度為霧霾協(xié)同治理所付出的廢氣排放減少量。第二，要科學(xué)測(cè)算霧霾污染物的單位治理成本。參照污染排放企業(yè)去除大氣污染物所花費(fèi)的費(fèi)用，運(yùn)用“治理成本系數(shù)法”將污染處理設(shè)施的處理效益引入到污染治理成本的核算中，計(jì)算出各污染物的治理成本系數(shù)；根據(jù)治理成本系數(shù)在各種污染物之間進(jìn)行分?jǐn)?，以此得到大氣各種污染物的治理成本；進(jìn)而根據(jù)各污染物的去除量測(cè)算出每種污染物的單位治理成本。污染因子權(quán)重也就是污染物因子的排放量占總廢氣排放量的比重。由此，基于發(fā)展權(quán)的視角，我國(guó)霧霾治理中的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方式是基于量化的發(fā)展權(quán)乘污染因子單位治理成本，計(jì)算出污染因子治理總成本；進(jìn)而通過(guò)污染物因子權(quán)重，測(cè)算出大氣污染各污染因子的治理成本，也是減排成本或喪失的發(fā)展權(quán)成本。其計(jì)算公式為：生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)=喪失發(fā)展權(quán)的機(jī)會(huì)成本=損失發(fā)展權(quán)×污染因子單位治理成本×污染物因子權(quán)重。這個(gè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式具有普遍的適用性。

值得注意的是，這種以喪失的發(fā)展權(quán)成本為標(biāo)準(zhǔn)的霧霾治理生態(tài)補(bǔ)償，時(shí)間跨度不宜過(guò)長(zhǎng)，每季度測(cè)算一次較為合理。這種計(jì)算方法，相對(duì)于已有的那種僅以霧霾每下降1微克/立方米補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)額資金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該說(shuō)是更為全面、合理和科學(xué)。

綜上所述，構(gòu)建我國(guó)區(qū)域性霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，正處于起步的制度建設(shè)階段，暫無(wú)成功的“范本”可供借鑒和參照，涉及的具體難題和問(wèn)題還會(huì)不少，諸如更小區(qū)域或地方、部門(mén)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定與計(jì)算問(wèn)題，區(qū)域上游、下游受損地區(qū)補(bǔ)償對(duì)象的確定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算問(wèn)題等，都需要在區(qū)域霧霾協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)真正建立后，在進(jìn)行具體的調(diào)查研究后精準(zhǔn)解決。筆者認(rèn)為，構(gòu)建我國(guó)霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如能首先從以上五個(gè)主要方面的對(duì)策和思路上去精準(zhǔn)施策，其他一些微觀層面的問(wèn)題也會(huì)迎刃而解。構(gòu)建我國(guó)霧霾協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是踐行習(xí)近平總書(shū)記新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)思想的重要舉措，也是我國(guó)生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值化的內(nèi)在規(guī)律要求，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理、保護(hù)和修復(fù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成和諧共贏局面、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)，都是利在當(dāng)代、功在千秋的。

注釋

①《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_4561.htm，2013年9月13日。

②周亮、周成虎、楊帆等：《2000—2011年中國(guó)PM2.5時(shí)空演化特征及驅(qū)動(dòng)因素解析》，《地理學(xué)報(bào)》2017年第11期。

③④⑥《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm，2016年5月13日。

⑤徐大偉、劉春燕、常亮：《流域生態(tài)補(bǔ)償意愿的WTP與WTA差異性研究：基于遼河中游地區(qū)居民的CVM調(diào)查》，《自然資源學(xué)報(bào)》2013年第3期。

⑦京津冀及周邊地區(qū)的界定：2017年環(huán)保部根據(jù)京津冀大氣污染傳輸通道的特性，提出京津冀及周邊地區(qū)，也即“2+26”城市，具體包括：北京市，天津市，河北省石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢臺(tái)、邯鄲市，山西省太原、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、晉城市，山東省濟(jì)南、淄博、濟(jì)寧、德州、聊城、濱州、菏澤市，河南省鄭州、開(kāi)封、安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽(yáng)市。

⑧丁仲禮、段曉男、葛全勝等：《2050年大氣CO2濃度控制：各國(guó)排放權(quán)計(jì)算》，《中國(guó)科學(xué)》（D輯：地球科學(xué)）2009年第8期。

責(zé)任編輯：澍 文