王檑

淺談PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程管理措施

王檑

要想對PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程管理做出有效的管控，那么工作人員首先需要對項(xiàng)目的識別和篩選工作引起重視，按照當(dāng)前市場運(yùn)營規(guī)律，對市場化的項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行精確的區(qū)分。而在合作伙伴的選擇過程中，應(yīng)該按照核心能力和誠信方面的內(nèi)容來進(jìn)行判斷，同時(shí)通過財(cái)務(wù)、技術(shù)、管理等方面的內(nèi)容做出一個(gè)綜合，選擇合適的社會投資者。

根據(jù)相關(guān)的文件內(nèi)容可知，在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行PPP模式的時(shí)候，可以將市場的機(jī)制全面發(fā)揮出來，對公共服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行提升，幫助公共利益實(shí)現(xiàn)最大化的突破，同時(shí)在應(yīng)用上，還可以打破行業(yè)的準(zhǔn)入限制，激發(fā)出地方的經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)作力。在大好的發(fā)展形式下，政府對于其模式的運(yùn)作，也感受到了一些掣肘，并且一些市場決策的作用，也未能得到有效的發(fā)揮，甚至還存在著認(rèn)知誤區(qū)，所以在以后的發(fā)展里，也必須要將深化改革、不斷創(chuàng)新的理念融入其中。

一、PPP項(xiàng)目的識別和篩選

關(guān)于PPP項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)設(shè)定，中央政府和地方政府之間存在著一些認(rèn)知差異。在運(yùn)行PPP項(xiàng)目模式的時(shí)候，中央政府的目的主要是為了對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，盡可能地滿足公共需求，幫助地方政府改變職能；而地方政府則是由于財(cái)力的限制，更多的是希望能夠藉由PPP項(xiàng)目模式可以消除一些債務(wù)壓力，有些甚至是為了進(jìn)行融資，所以地方政府希望所有公共項(xiàng)目都能夠成為PPP項(xiàng)目，所以要求也相對較低。但是在實(shí)際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，并非是所有的公共技術(shù)設(shè)施項(xiàng)目都適用于PPP模式，所以進(jìn)行識別和篩選工作，也是很有必要的。

1.完全市場化的項(xiàng)目

在進(jìn)行PPP項(xiàng)目模式的時(shí)候，要將其中所有建設(shè)項(xiàng)目，按照市場化的程度來進(jìn)行細(xì)分處理，使得完全市場化的項(xiàng)目，在總體中占比為50%左右，同時(shí)也應(yīng)該采取市場化的手段來進(jìn)行管理，交由到社會資本的手中來進(jìn)行運(yùn)作，政府的職能，要用在優(yōu)化市場環(huán)境的內(nèi)容中，通過行政審核、許可、備案等手段來對整個(gè)內(nèi)容進(jìn)行掌控。

2.使用者付費(fèi)不足的項(xiàng)目

對于那些使用者付費(fèi)不足，政府可以提供一些可行性較高的補(bǔ)貼，并且按照PPP的模式來對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)模化的運(yùn)作，這里所針對的也多是狹義的PPP項(xiàng)目。會占到整體建設(shè)項(xiàng)目的30%，這類型項(xiàng)目的靈活性較強(qiáng)，投資規(guī)模較大，且具有長期的穩(wěn)定需求。按照特許經(jīng)營的內(nèi)容，適用于燃?xì)狻⒐╇?、公路、醫(yī)療和養(yǎng)老等內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在對這類型項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式識別的時(shí)候，需要避免三類項(xiàng)目，一類是方案不夠清晰，一類是項(xiàng)目經(jīng)營年限和后期維護(hù)成本缺少系統(tǒng)化測算，還有一類則是盲目提高政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的隨意性項(xiàng)目。

3.政府付費(fèi)類項(xiàng)目

對于政府付費(fèi)類項(xiàng)目，國家發(fā)改委有明文規(guī)定，政府可以通過服務(wù)購買的方式來引入一些社會資本，然后在運(yùn)營期向這些社會資本支付費(fèi)用。這種類型的項(xiàng)目可以對政府的財(cái)政壓力予以緩解。在利用PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行識別和分析的時(shí)候，需要對運(yùn)營期內(nèi)的財(cái)政收支情況進(jìn)行評估，關(guān)注那些潛在的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容。在對流程進(jìn)行管理的時(shí)候，首先可以將政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目和土地的出讓收入掛鉤，其次是構(gòu)建一套政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目和周邊土地進(jìn)行聯(lián)動開發(fā)，降低長期性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇

在運(yùn)行PPP項(xiàng)目的前期，投資額度較大，且整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營周期較長，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，所以在運(yùn)作流程管理的時(shí)候，政府可以和社會投資者建立起“共贏”的合作關(guān)系。

1.合作伙伴的類別

在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，其牽涉到的環(huán)節(jié)較多，像融資、設(shè)計(jì)、施工、管理、運(yùn)營等方面，都需要合作伙伴的參與，在不同的階段，合作伙伴需要承擔(dān)不同的職責(zé)，要想在整個(gè)運(yùn)作流程中發(fā)揮出良好的作用，那么必須要組建一個(gè)PPP項(xiàng)目的合作團(tuán)隊(duì)，這樣才能對實(shí)際質(zhì)量，以及后續(xù)的效益作出保障。在項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，可以將合作伙伴分為核心合作伙伴、一般合作伙伴，以及邊緣合作伙伴這三種。核心合作伙伴是進(jìn)行PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主體存在，同時(shí)也是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)人和決策者；而一般合作伙伴主要參與到PPP項(xiàng)目各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)的工作中，能夠?qū)?xiàng)目的運(yùn)作起到重要影響，像銀行、承包方與運(yùn)營商之類的；而邊緣合作伙伴主要是參與到項(xiàng)目的某一個(gè)環(huán)節(jié)，對項(xiàng)目整體的成敗不會起到較大的作用，像擔(dān)保機(jī)構(gòu)、供貨商。

2.選擇合作伙伴的原則

在對合作伙伴進(jìn)行選擇的時(shí)候，首先需要遵循核心能力的原則性內(nèi)容，項(xiàng)目運(yùn)作要兼顧社會上的資本收益和公共利益，并且在二者之間尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，政府部門需要對社會投資者的優(yōu)勢內(nèi)容進(jìn)行整合，像融資能力、項(xiàng)目策劃能力和運(yùn)營能力等，這些資源優(yōu)勢必須是政府部門所欠缺的內(nèi)容，在選擇合作伙伴的時(shí)候，應(yīng)該根據(jù)這些企業(yè)的核心競爭能力進(jìn)行選擇。第二點(diǎn)則是信譽(yù)原則。在選擇合作伙伴的時(shí)候，應(yīng)該選擇那些社會信譽(yù)和商業(yè)信譽(yù)較好的企業(yè)進(jìn)行合作，并且在項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，也應(yīng)該加強(qiáng)自身的誠信建設(shè)，這樣才能推動PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)間較長，其中很可能會出現(xiàn)政策變更、負(fù)責(zé)人員調(diào)動的情況，為了對社會投資者的收益做出保障，必須要加強(qiáng)自身的法制建設(shè)和誠信建設(shè)。

三、PPP項(xiàng)目的流程設(shè)計(jì)

在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，會涉及到政府部門和金融機(jī)構(gòu)、社會投資者，以及承包商之間的博弈，所以需要就私人利益和公共利益之間尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)。繁雜的項(xiàng)目運(yùn)作程序和多元化的風(fēng)險(xiǎn)控制需求，也會給管控和流程簡化之間帶來矛盾。

1.在流程簡化和流程控制之間尋求平衡

簡化流程可以提升管理效率，降低管理成本，而進(jìn)行流程控制則是為了對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，如何在二者之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，是管理工作中的重點(diǎn)內(nèi)容。首先，在對流程進(jìn)行簡化的時(shí)候，不能超出項(xiàng)目可接受的風(fēng)險(xiǎn)范圍，在項(xiàng)目的識別和準(zhǔn)備階段，其操作流程難以簡化，所以在項(xiàng)目運(yùn)作模式成熟之后，可以總結(jié)相關(guān)的操作經(jīng)驗(yàn)，在可承受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，對那些經(jīng)常出現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行流程上的控制，而那些風(fēng)險(xiǎn)小，且出現(xiàn)不頻繁的內(nèi)容，則可以省略。其次，要對審批的流程進(jìn)行簡化，建立方案聯(lián)評聯(lián)審的機(jī)制，用以對審查工作的效率進(jìn)行提升。有關(guān)部門也應(yīng)該簡化辦理的手續(xù)，優(yōu)化整個(gè)辦理程序，加強(qiáng)相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容，減少PPP項(xiàng)目的流程審批工作，在提升項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，簡化整個(gè)工作流程。

2.完善PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化工作流程

在前期的項(xiàng)目管控中，不管是社會資本還是政府資本，都應(yīng)該按照財(cái)政部的頂層設(shè)計(jì)與制度規(guī)定，來完善前期的準(zhǔn)備工作。對于那些內(nèi)容較為復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，可以為其量身制定出競爭性的磋商采購方式，對政府的采購需求進(jìn)行明確，同時(shí)在完成磋商工作之后，要形成一個(gè)條理明晰的采購文件來，讓所有的投資人，根據(jù)其進(jìn)行綜合的報(bào)價(jià)與審核。在這個(gè)過程中，如果政府和行業(yè)的實(shí)施機(jī)構(gòu)專業(yè)力量不夠，那么可以聘請一些中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行處理，達(dá)到相應(yīng)的基礎(chǔ)支持。在操作流程中，首先要確立標(biāo)準(zhǔn)化的PPP合同語言，對參與者之間的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，確保項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行；其次要利用明確的制度內(nèi)容，對合作伙伴之間的責(zé)任展開明確說明，確保政府具有和社會投資者同等的法律地位。

四、結(jié)語

總而言之，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善，各地都對PPP模式進(jìn)行大力推行，借助市場化的工具和手段，將財(cái)政資金的運(yùn)用發(fā)揮出杠桿效果，并順勢引導(dǎo)社會資本流入到公共服務(wù)的領(lǐng)域之中。

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