鄭玉梁， 馬 奔

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610041)

利益主體權(quán)責(zé)關(guān)系視角下舊城品質(zhì)可持續(xù)提升策略研究

鄭玉梁， 馬 奔

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610041)

文章從我國舊城品質(zhì)提升過程中由于各利益主體權(quán)責(zé)不清從而導(dǎo)致城市更新活動演變?yōu)椤耙淮涡浴备脑旃こ痰默F(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，在城市品質(zhì)要素的構(gòu)成、城市品質(zhì)提升的事權(quán)關(guān)系等基礎(chǔ)分析上，重構(gòu)了不同利益主體在舊城更新中的權(quán)責(zé)關(guān)系，并以成都市少城片區(qū)有機(jī)更新為例，提出了基于權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)的城市品質(zhì)提升策略。

利益主體； 城市品質(zhì)； 舊城更新； 權(quán)責(zé)關(guān)系

城市有機(jī)更新實(shí)際操作中，各類利益主體在舊城更新中的事權(quán)范圍并不明晰，責(zé)任履行的機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致城市更新活動演變?yōu)椤耙淮涡浴钡母脑旃こ?，這種現(xiàn)象與城市更新的本質(zhì)理念并不切合。本文從梳理利益主體權(quán)責(zé)關(guān)系出發(fā)，試圖構(gòu)建一套整合多方權(quán)責(zé)的有機(jī)更新機(jī)制，規(guī)范并引導(dǎo)各利益主體的更新行為，以使得舊城品質(zhì)得到可持續(xù)的提升。

1 城市品質(zhì)要素構(gòu)成

城市品質(zhì)是反映城市居民生活質(zhì)量、城市文化內(nèi)涵和城市整體形象的統(tǒng)一體。依據(jù)人對于城市的需求層次，可以將城市品質(zhì)分為三個(gè)層次，即功能性層次、美觀性層次和文化性層次[1](表1)。

表1 城市品質(zhì)要素細(xì)分

2 城市品質(zhì)提升的事權(quán)關(guān)系

2.1 利益主體的界定

2.1.1 地方政府

地方政府主要通過公共政策制定與項(xiàng)目實(shí)施的方式推動開展舊城更新。地方政府的定義包含兩個(gè)維度。一是按照行政事權(quán)橫向劃分，參與到更新活動中規(guī)劃、審批、建設(shè)等環(huán)節(jié)的各個(gè)行政部門。二是從縱向結(jié)構(gòu)劃分，包括市、區(qū)、街道、社區(qū)等對城市更新項(xiàng)目行使對應(yīng)事權(quán)的不同等級管理機(jī)構(gòu)。

2.1.2 投資經(jīng)營者

投資經(jīng)營者是受自利性驅(qū)動而參與到城市建設(shè)中的主體，從參與城市更新的范圍上來區(qū)分，包括負(fù)責(zé)大片區(qū)整體更新改造的大型開發(fā)商、單個(gè)地塊開發(fā)建設(shè)的地產(chǎn)開發(fā)商以及緊鄰城市公共空間的店鋪經(jīng)營者。

2.1.3 公眾

公眾即是指居住、生活、工作以及短暫到訪舊城區(qū)域的個(gè)體。城市更新活動會不同地程度影響這些群體在區(qū)域中的生活和體驗(yàn)質(zhì)量，他們是舊城更新中最為重要的利益主體，代表了廣大人民群眾對于舊城品質(zhì)的訴求。

2.2 傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的城市品質(zhì)提升行動中的現(xiàn)實(shí)特征

(1) 文化性層次：傳統(tǒng)行政手段難以賦予地方文化鮮活生命力。在文化性要素方面，地方政府需要承擔(dān)保護(hù)地方文化遺產(chǎn)、彰顯地方文化內(nèi)涵的責(zé)任。文化彰顯單依靠地方政府并不能將很好的實(shí)現(xiàn)地方文化資源活化利用、文化氛圍與城市生活充分融合的目標(biāo)。對于投資經(jīng)營者來說，圍繞地方文化資源進(jìn)行商業(yè)活動和相關(guān)建設(shè)是提升自身價(jià)值和形象的較好選擇，也能在一定程度上彌補(bǔ)地方政府在文化展示上的短板。但投資經(jīng)營者對文化資源的利用也需要在系統(tǒng)框架下進(jìn)行，才能在整體層面取得最好成效。

(2) 美觀性層次：地方政府有限的管理精力難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)和高效的管控。在美觀性要素方面，地方政府所慣常使用的控制與整改措施可以從整體層面收得較好的城市形象效果。但在管理成本和精力的制約下，地方政府在街道環(huán)境、店招牌匾、住宅樓外立面附屬設(shè)施等一些較為細(xì)節(jié)的城市形象影響要素上并不能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控，需要投資經(jīng)營者、社區(qū)居民在一定的導(dǎo)引規(guī)范下進(jìn)行自主整治改造。

(3) 功能性層次：有限空間資源和不健全的政策機(jī)制影響城市品質(zhì)提升效率。在功能性要素方面，受制于舊城空間的有限，政府在空間資源調(diào)配上往往顯得捉襟見肘。投資經(jīng)營者的自主經(jīng)營活動能提供豐富的業(yè)態(tài)，也能夠?yàn)檎疁p輕公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的壓力。但同時(shí)，影響居民正常生活、與片區(qū)定位不符、影響公共環(huán)境的業(yè)態(tài)功能需要在系統(tǒng)規(guī)則框架下進(jìn)行疏解和置換,對于這類情況，政府層面并無健全的配套機(jī)制予以解決。

2.3 傳統(tǒng)權(quán)責(zé)關(guān)系中城市更新活動的局限性

在城市更新的傳統(tǒng)權(quán)責(zé)關(guān)系中，各利益主體的響應(yīng)空間明確，利益類型多元化且存在沖突，形成劃分清晰的事權(quán)范圍以及“各掃門前雪”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在此背景下，受制于分散產(chǎn)權(quán)以及利益平衡機(jī)制的缺失，多元主體通力合作存在局限性，城市更新推進(jìn)緩慢。

2.3.1 地方政府——主導(dǎo)公益性城市空間

地方政府在舊城更新中處于絕對主導(dǎo)地位，基于政治理性與社會理性，通過公共財(cái)政支出對市政基礎(chǔ)設(shè)施、廣場、綠地等公益性城市空間要素進(jìn)行系統(tǒng)提升。其中，主要收益包含三個(gè)方面：一是公共環(huán)境收益，促使城市與地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次與品質(zhì)特色的提升，直接提升了城市競爭力，并間接提升區(qū)域內(nèi)未出讓的土地收益。二是社會和諧收益，以城市品質(zhì)提升為民生工程，提升政府在開發(fā)商以及居民心目中的社會輿論與形象地位。三是政績工程收益，在面臨更高層級政府部門的績效考核時(shí)，難免體現(xiàn)出“公司化”特征，通過“城市更新”為代表的資源密集型城市管理行為展示政府能力。

2.3.2 投資者——主導(dǎo)經(jīng)營性城市空間

投資者與開發(fā)商是市場的參與者，也是城市更新項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)實(shí)施者，基于經(jīng)濟(jì)理性，以商業(yè)經(jīng)營收益作為唯一目標(biāo)，優(yōu)化其產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)城市空間的形象，并積極提升業(yè)態(tài)，營造良好的體驗(yàn)空間。明確的利益訴求導(dǎo)致開發(fā)商對于城市更新中各項(xiàng)規(guī)劃控制指標(biāo)較為敏感，其積極性也由商業(yè)盈利所支配。一方面，為了共同提升城市品質(zhì)，開發(fā)商有意愿配合政府與公眾，塑造優(yōu)質(zhì)城市空間環(huán)境；另一方面，開發(fā)商在城市更新中傾向于回避與政府界定不清的公共義務(wù)，尤其對于公益性城市空間的更新改造，以節(jié)約開發(fā)建設(shè)成本為主要考量。

2.3.3 住區(qū)居民——主導(dǎo)私有性城市空間

城市居民往往是被動拆遷對象，基于經(jīng)濟(jì)理性，追求符合自身利益的更新行為，體現(xiàn)“嚴(yán)以律人、寬以待己”的特征。針對私有性城市空間，居民更新動力為提升內(nèi)部居住環(huán)境與生活便捷程度，通過增設(shè)電梯、附屬配套設(shè)施、整治綜合環(huán)境等行為實(shí)現(xiàn)，部分私有產(chǎn)權(quán)居民致力于美化房屋內(nèi)部環(huán)境，以提升房屋出租價(jià)值。但總體來講，住區(qū)居民對公益性城市空間的品質(zhì)提升缺乏影響，也過于維護(hù)個(gè)人自身利益，期望直接獲取交通更便捷、環(huán)境更優(yōu)美、鄰里更和諧的收益，也能夠分享到土地價(jià)值提升帶來的私有房產(chǎn)的增值收益。

3 不同利益主體在舊城更新中的權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)

3.1 利益主體權(quán)責(zé)聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建

當(dāng)前利益主體權(quán)責(zé)關(guān)系下，地方政府與開發(fā)商之間在舊城更新中針對規(guī)劃條件開展博弈，存在制度性沖突；地方政府與住區(qū)居民之間可能因公共利益界定不清，使得更新活動中居民利益可能受到侵犯，造成分配性沖突；開發(fā)商與住區(qū)居民之間因權(quán)利空間再分配缺乏規(guī)則、利益分享缺乏公平機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)歸屬感消失、社會網(wǎng)絡(luò)斷裂。為推動舊城有機(jī)更新，持續(xù)提升城市品質(zhì)，基于地方政府、開發(fā)商、住區(qū)居民現(xiàn)有沖突特征，突破傳統(tǒng)權(quán)責(zé)空間劃分，將舊城區(qū)域作為有機(jī)整體，構(gòu)建三方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制(圖1)。

圖1 利益聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建與機(jī)構(gòu)設(shè)置

首先是堅(jiān)持人性尺度，以優(yōu)化空間布局、提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主要目標(biāo)，確定片區(qū)更新與品質(zhì)提升的總體發(fā)展定位。其次是設(shè)置專業(yè)機(jī)構(gòu)，代理各利益主體。由規(guī)劃部門牽頭，聯(lián)合建設(shè)等相關(guān)部門成立片區(qū)有機(jī)更新聯(lián)席會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、組織、推動片區(qū)內(nèi)的有機(jī)更新活動；由街道辦牽頭，當(dāng)?shù)鼐用衤?lián)合成立片區(qū)業(yè)主自治管理委員會，監(jiān)督片區(qū)內(nèi)的有機(jī)更新活動；成立片區(qū)有機(jī)更新經(jīng)營管理公司，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)片區(qū)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營。最后是完善社區(qū)規(guī)劃師制度，以規(guī)劃師作為利益聯(lián)結(jié)的核心主體，秉持社會經(jīng)濟(jì)雙重理性，以專業(yè)能力傳達(dá)有機(jī)更新理念、指導(dǎo)各類權(quán)責(zé)空間的有機(jī)更新。

3.2 立足品質(zhì)要素提升的利益主體角色劃分

基于功能性、美觀性、文化性的品質(zhì)要素層次與具體類型，確定品質(zhì)提升的主要目標(biāo)。由政府主導(dǎo)的品質(zhì)要素包括功能結(jié)構(gòu)、公共設(shè)施、街道景觀、環(huán)境綠化、文化遺存等內(nèi)容，主要體現(xiàn)了政府部門對于城市基本公共產(chǎn)品的供給，從而提升城市運(yùn)行效率。由開發(fā)商主導(dǎo)的品質(zhì)要素包括建筑形態(tài)、街道景觀、文化展示等內(nèi)容，主要體現(xiàn)對于片區(qū)亮點(diǎn)的塑造，提升片區(qū)獨(dú)特性、差異性，保持片區(qū)活力與發(fā)展?jié)摿?。由公眾主?dǎo)的品質(zhì)要素包括住區(qū)設(shè)施、社區(qū)氛圍等內(nèi)容，以提升便利性與宜居性為目標(biāo)，從硬件設(shè)施的改造和文化氛圍的營造，主要由社區(qū)居民為主導(dǎo)角色。品質(zhì)要素提升的利益主體角色劃分見表2。

表2 品質(zhì)要素提升的利益主體角色劃分

4 基于利益主體權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)的舊城品質(zhì)提升——以成都市少城片區(qū)為例

4.1 功能性層次的提升

4.1.1 功能結(jié)構(gòu)

依據(jù)少城片區(qū)的總體定位，將少城分為文化旅游發(fā)展區(qū)、創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)區(qū)、居住生活區(qū)等三個(gè)功能分區(qū)，在少城有機(jī)更新導(dǎo)則中明確各個(gè)功能分區(qū)的主導(dǎo)業(yè)態(tài)類型、業(yè)態(tài)形式及建設(shè)方式等，并明確具體的支持政策和限制條件。

4.1.2 公共設(shè)施

少城片區(qū)公共服務(wù)配套的缺口集中在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、旅游基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和體育運(yùn)動設(shè)施等三個(gè)方面。地方政府需要制定包括拆舊建新、功能置換、閑置空間挖潛等在內(nèi)的保障措施，推動養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、旅游基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和小型運(yùn)動場地的建設(shè)實(shí)施。另一方面，還需要在公共服務(wù)設(shè)施緊缺但可利用空間有限的地區(qū)針對性推行共建政策，通過容積率補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠措施鼓勵(lì)開發(fā)投資商負(fù)擔(dān)一部分公共服務(wù)配套的建設(shè)。最后，居民自治委員會需要統(tǒng)籌和梳理當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際訴求，及時(shí)反映對片區(qū)內(nèi)公服設(shè)施的需求。

在道路交通方面，首先地方政府需要對片區(qū)內(nèi)道路公共空間進(jìn)行人行化改造，包括道路斷面、交叉口、停車空間、慢行步道、道路附屬設(shè)施等方面。其次，根據(jù)少城南北向道路聯(lián)系較少的特征，地方政府需同當(dāng)?shù)鼐用?、投資開發(fā)商等群體協(xié)商的基礎(chǔ)上，打通南北向人行通道。最后，在投資經(jīng)營者對其權(quán)益地塊進(jìn)行改造、重建、新建時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)明確其機(jī)動車出入口設(shè)置原則，避免不合理的機(jī)動車出入口加重片區(qū)交通擁堵。

4.1.3 住區(qū)設(shè)施

首先需由地方政府針對既有住宅增設(shè)電梯、既有住宅重建、老舊居住區(qū)增設(shè)公共配套設(shè)施、老舊居住區(qū)綜合環(huán)境整治等常見住區(qū)設(shè)施更新訴求建立完善的機(jī)制保障，明確各項(xiàng)更新的申報(bào)條件、申請主體、申請要件和申報(bào)程序。然后，由居民自治委員會統(tǒng)籌片區(qū)內(nèi)居民的更新訴求，由居民為主導(dǎo)進(jìn)行相應(yīng)的更新活動。

4.2 美觀性層次的提升

4.2.1 建筑風(fēng)貌與建筑形態(tài)

地方政府須明確少城片區(qū)內(nèi)各功能區(qū)對應(yīng)的建筑的形制、色彩、材質(zhì)及建筑構(gòu)件的相應(yīng)要求，以及寬窄巷子歷史文化保護(hù)控制區(qū)、少城格局控制區(qū)以及濱河區(qū)等建筑形態(tài)分區(qū)內(nèi)的建筑高度、建筑密度、建筑布局模式、建筑后退紅線距離、容積率等對應(yīng)要求，要求對應(yīng)分區(qū)內(nèi)的投資開發(fā)者和居民進(jìn)行更新活動時(shí)均按照以上具體風(fēng)貌和形態(tài)控制要求執(zhí)行。

4.2.2 街道景觀

地方政府應(yīng)依據(jù)街道功能特色，對標(biāo)識系統(tǒng)、街道小品、人行空間、公共設(shè)施、行道樹等公共部分進(jìn)行統(tǒng)一整治改造。對于商場、店鋪及居民小區(qū)臨街面等公共空間與私人空間交接處，提出包括門前盆栽綠化、店招牌匾、建筑附屬設(shè)施的自主營造范式，由對應(yīng)利益主體進(jìn)行自主設(shè)計(jì)和更新。

4.2.3 環(huán)境綠化

地方政府須推動片區(qū)內(nèi)規(guī)劃綠地的實(shí)施，并在街巷邊角空間增設(shè)微綠地。同時(shí)，地方政府須明確提出片區(qū)內(nèi)圍墻設(shè)置的范式，引導(dǎo)相關(guān)利益主體對消極墻面進(jìn)行垂直綠化或破墻見綠。

4.3 文化性層次的提升

4.3.1 文化遺存保護(hù)

地方政府須承擔(dān)少城文化保護(hù)的主要責(zé)任。對少城獨(dú)特的路網(wǎng)格局進(jìn)行保護(hù)，禁止調(diào)整少城自清康熙年間所形成的道路寬度、長度和走向，對于目前商業(yè)街至商業(yè)后街已被現(xiàn)狀建設(shè)截?cái)嗟牟糠?，在未來所涉及地塊重建時(shí)應(yīng)當(dāng)按照原有路網(wǎng)格局予以恢復(fù)。另外，對片區(qū)內(nèi)歷史文化街區(qū)、歷史建筑和院落、歷史構(gòu)筑物、古樹名木等文化遺存進(jìn)行普查和登記，對于已經(jīng)納入相關(guān)法定保護(hù)名錄的遺產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

4.3.2 文化內(nèi)涵展示

地方政府應(yīng)當(dāng)同投資開發(fā)商和居民共同展示少城文化內(nèi)涵。首先，對于存在物質(zhì)文化遺產(chǎn)的更新地塊，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)投資開發(fā)商結(jié)合對應(yīng)文化遺產(chǎn)內(nèi)涵進(jìn)行包括特色業(yè)態(tài)設(shè)置、特色景觀營造等在內(nèi)的展示措施；其次，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)舉辦體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣墓?jié)事節(jié)慶活動，如廟會、花燈集市、書畫展覽、音樂節(jié)、跳蚤市場等。最后，對于能夠充分體現(xiàn)休閑氛圍的特色商業(yè)形式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合投資開發(fā)者的實(shí)際需要和居民正常生活的合理保障予以政策支撐，如將店鋪外立面至人行道之間的一定范圍劃為合理外擺區(qū)。

[1] 周凱龍. 基于城市品質(zhì)提升的肇東城市中心區(qū)更新規(guī)劃研究[D].浙江大學(xué),2013.

[定稿日期]2017-11-22

鄭玉梁(1988～)，男，碩士研究生，工程師，研究方向?yàn)榕f城更新；馬奔(1989～)，男，碩士研究生，工程師，研究方向?yàn)榕f城更新。

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