蔣 碩

(西華大學(xué)建設(shè)與管理工程學(xué)院，四川成都 610039)

PPP框架下我國高鐵建設(shè)的障礙與建議
——基于韓國高鐵PPP案例

蔣 碩

(西華大學(xué)建設(shè)與管理工程學(xué)院，四川成都 610039)

國內(nèi)對PPP模式研究和應(yīng)用還處在初期階段，當(dāng)前并沒有一個比較成熟的思路將PPP模式應(yīng)用到高鐵項目的建設(shè)之中，所以這個時候參照其他國家的高鐵建設(shè)PPP模式具有很大的現(xiàn)實意義。韓國高鐵項目建設(shè)已經(jīng)有多年的歷史，當(dāng)初韓國正是采用PPP模式進行高速鐵路建設(shè)，并且取得了一定程度上的成功，所以借鑒韓國高鐵建設(shè)PPP模式對于我國探索高鐵建設(shè)PPP模式具有重大意義。

PPP模式; 障礙分析; 韓國高鐵建設(shè); 啟示

鐵路建設(shè)作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，一直以來都是以政府投資為主，導(dǎo)致資金來源單一。長期以來，資金嚴(yán)重短缺、融資渠道狹窄等一系列問題構(gòu)成了對我國鐵路建設(shè)的高度制約[1]?，F(xiàn)如今我國高鐵建設(shè)規(guī)模不斷增長且資金需求巨大，僅僅依靠原有的融資方式，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實需要，導(dǎo)致高鐵建設(shè)的融資問題日益凸顯。不僅如此，在傳統(tǒng)模式的框架下，高鐵建設(shè)高成本、低效率等問題也越來越引起全社會的關(guān)注。因此，必須探索新的融資與建設(shè)方式，為我國高鐵建設(shè)籌集到更多資金的同時降低資金成本，減輕政府財政壓力與承擔(dān)的風(fēng)險，是加快我國高鐵建設(shè)并且保證高鐵建設(shè)持續(xù)性發(fā)展的根本途徑[2]。

當(dāng)前，我國高鐵建設(shè)面臨的首要困境在于高鐵建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏，所以將PPP模式引入我國高鐵建設(shè)越來越引起人們的重視。通過PPP模式可以吸引大量民間資本，擴大融資渠道，解決當(dāng)前資金嚴(yán)重匱乏的局面。同時，PPP模式具有強大的管理功能，通過公共部門與民營企業(yè)合作，形成優(yōu)勢互補的局面，可以解決當(dāng)前我國高鐵建設(shè)高成本、低效率的問題[3]。

1 我國高鐵建設(shè)采用PPP模式存在的障礙

盡管政府層面大力推廣PPP模式，但是PPP模式應(yīng)用于我國高鐵項目的建設(shè)發(fā)展依然緩慢，只有很少的一些項目采用了這一模式。PPP模式應(yīng)用于我國高鐵建設(shè)正面臨著一些障礙。

1.1 民營企業(yè)對參與高鐵建設(shè)顧慮大

首先，高速鐵路與傳統(tǒng)意義上的鐵路不同，高速鐵路的特點在于裝備現(xiàn)代化程度高、技術(shù)含量高、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、建設(shè)成本高、建設(shè)周期長。其次，高速鐵路與高速公路不同，民營企業(yè)投資高速公路就只需要修路，而高速鐵路既需要投資修路，又需要投資車輛。再有，高速鐵路作為國家重要基礎(chǔ)設(shè)施，帶有一定的公益性。這樣的特點導(dǎo)致高速鐵路投資數(shù)額大、投資周期長、投資回收期長。根據(jù)我國社會科學(xué)研究院調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國高速鐵路建設(shè)每公里造價高達上億元，這樣巨額投資讓很多民營企業(yè)感到很大壓力，不敢輕易介入高鐵項目建設(shè)。

1.2 全生命周期內(nèi)的風(fēng)險大且復(fù)雜

高速鐵路建設(shè)全生命周期中存在著各式各樣的風(fēng)險。高鐵項目作為一種大型的基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)風(fēng)險層次劃分理論，高鐵項目全生命周期中的風(fēng)險可以劃分為國家層面的風(fēng)險、市場層面的風(fēng)險、項目層面的風(fēng)險。每一層面的風(fēng)險又包括多種風(fēng)險，每一種類的風(fēng)險又可以擁有不同的外在表現(xiàn)形式。

國家層面的風(fēng)險主要包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、自然風(fēng)險、社會風(fēng)險。例如政治風(fēng)險的外在表現(xiàn)形式可以是政府信用風(fēng)險、政府審批延誤風(fēng)險、政府干預(yù)風(fēng)險；市場層面的風(fēng)險主要包括金融風(fēng)險、融資風(fēng)險。例如融資風(fēng)險的外在表現(xiàn)形式可以是融資極其困難或融資成本過高、融資環(huán)境惡劣；項目層面的風(fēng)險主要包括設(shè)計風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險。例如建設(shè)風(fēng)險的外在表現(xiàn)形式可以是項目無法按期完工、完工后不符合相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)成本顯著增加。

1.3 其他方面的原因

除上述兩個主要原因之外，法律制度不健全、鐵路系統(tǒng)制度不完善、風(fēng)險分擔(dān)不合理和專業(yè)人才、機構(gòu)的缺乏等原因也構(gòu)成障礙，嚴(yán)重制約著我國高鐵項目采用PPP模式進行建設(shè)。

2 韓國高鐵建設(shè)PPP模式典型案例分析

國內(nèi)對PPP模式研究和應(yīng)用還處在初期階段，當(dāng)前并沒有一個比較成熟的思路將PPP模式應(yīng)用到高鐵項目的建設(shè)之中，所以這個時候參照其他國家的高鐵建設(shè)PPP模式具有很大的現(xiàn)實意義。韓國高鐵項目建設(shè)已經(jīng)有多年的歷史，當(dāng)初韓國正是采用PPP模式進行高速鐵路建設(shè)，并且取得了一定程度上的成功，所以借鑒韓國高鐵建設(shè)PPP模式對于我國探索高鐵建設(shè)PPP模式具有重大意義。

2.1 項目概況

韓國高速鐵路英文全稱為Korea Train Express，簡稱KTX，包含東西兩條線路，東線是KTX的主線，即漢城—釜山(俗稱京釜線)，全長420 km，西線是漢城—木浦(俗稱湖南線)，全長411.4 km。韓國國內(nèi)專門負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)全國高速鐵路的項目管理公司為韓國KHRC，英文全稱為Korea High Speed Rail Construction Authority，即韓國高速鐵路建設(shè)公團[4]。在韓國高鐵的建設(shè)過程中，KHRC不僅負(fù)責(zé)高鐵項目的建設(shè)，還要負(fù)責(zé)融資。

2.2 項目參與方

在韓國高速鐵路PPP方案中，其中主要的參與方有：

(1)政府。負(fù)責(zé)發(fā)布支持高鐵項目的政策和措施，選定高鐵項目并執(zhí)行項目的運作程序，對民營企業(yè)授予特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議并在宏觀層面對高鐵項目進行管理。

(2)項目管理公司。此項目中為韓國KHRC，即韓國高速鐵路建設(shè)公團。

(3)承包商。高速鐵路的建設(shè)由韓國當(dāng)?shù)氐氖┕挝慌cKHRC簽訂施工承包合同。高鐵機車車輛的研發(fā)制造由大宇、現(xiàn)代和法國的阿爾斯通組成的聯(lián)合公司負(fù)責(zé)。電路設(shè)施建設(shè)及供電工作由西技萊克公司負(fù)責(zé)。信號建設(shè)由CS Transport與韓國三星等組成的聯(lián)合公司負(fù)責(zé)。高鐵管理人員由法國鐵路工程咨詢公司負(fù)責(zé)。

(4)運營公司。職責(zé)是對已完成的高鐵項目進行運營及管理。

(5)貸款方。

2.3 項目融資結(jié)構(gòu)分析

韓國高鐵融資渠道多元，而且融資結(jié)構(gòu)合理，重視通過激勵機制吸引民間資本參與高鐵建設(shè)，類比于我國鐵路建設(shè)目前單一的融資渠道，應(yīng)該值得我國政府深思(表1)。

表1 韓國高鐵融資結(jié)構(gòu)

2.4 韓國高速鐵路PPP項目值得借鑒的經(jīng)驗

2.4.1 有效識別風(fēng)險并建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制

在韓國高速鐵路建設(shè)初期，在韓國國內(nèi)鐵路系統(tǒng)領(lǐng)域討論最為激烈的話題是項目存在哪些風(fēng)險以及這些風(fēng)險應(yīng)該如何分擔(dān)。為此，韓國政府專門授權(quán)韓國鐵路建設(shè)公團邀請國內(nèi)外優(yōu)秀的高鐵領(lǐng)域項目管理專家和學(xué)者聚在一起探討。經(jīng)過專家們的一番交流之后，針對韓國建設(shè)高速鐵路實際情況，得到本國建設(shè)高鐵的主要風(fēng)險是：技術(shù)風(fēng)險，建設(shè)風(fēng)險，運營風(fēng)險，財務(wù)風(fēng)險，環(huán)境風(fēng)險以及上述風(fēng)險任意組合而成的風(fēng)險。經(jīng)過后期大量調(diào)查研究，專家們一致認(rèn)為風(fēng)險分擔(dān)的基礎(chǔ)在于：確定關(guān)鍵風(fēng)險，評估各參與方的風(fēng)險承擔(dān)能力，判定風(fēng)險在誰的控制范圍之內(nèi)，由誰處理風(fēng)險對整個項目最有利，誰能享有處理風(fēng)險的最大收益，明確風(fēng)險發(fā)生將由誰負(fù)責(zé)，并基于這個思路對所有這些風(fēng)險以及合同框架的設(shè)計進行專業(yè)分析，最終建立一種合理風(fēng)險分擔(dān)的機制。

2.4.2 確保各項目參與方權(quán)責(zé)明確

韓國高速鐵路項目建設(shè)因為采用PPP模式，所以整個建設(shè)期間項目參與眾多。從大的方面來講，項目涉及投資方、建設(shè)方其中，投資方中又包括多個投資主體，建設(shè)方中又包含多個承包商和分包商，所以在高鐵建設(shè)過程中，必須對項目各參與方建立有效的權(quán)責(zé)管理機制。為此韓國政府出臺了很多法律法規(guī)，明確各參與方的決策范圍、決策權(quán)限和負(fù)擔(dān)的責(zé)任，并且規(guī)范了投資主體的投資行為，使得投資主體能夠為他們的投資行為負(fù)責(zé)，在他們享受投資收益的時候承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險和責(zé)任。

2.4.3 成立專門的PPP模式管理機構(gòu)

韓國高速鐵路項目作為韓國建國以來規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)初期政府就意識到成立專門的PPP管理機構(gòu)是韓國高鐵PPP項目的重要保障。于是，韓國政府委托韓國鐵路建設(shè)公團發(fā)起成立的PPP模式管理機構(gòu)，該機構(gòu)由大量的專家學(xué)者組成。后來證實該機構(gòu)對于韓國高鐵的整個建設(shè)過程起到了決定性的作用。比如，在項目建設(shè)初期，通過專家團隊大量的研究和論證，逐步完善了韓國高鐵建設(shè)環(huán)節(jié)的競爭監(jiān)督機制，風(fēng)險分擔(dān)機制和責(zé)任追究機制，解決了很多實際工程中的問題。

3 結(jié)束語

通過查閱相關(guān)資料，綜合當(dāng)前我國PPP模式存在的障礙及韓國高鐵建設(shè)PPP模式典型案例分析，筆者認(rèn)為雖然當(dāng)前我國高鐵建設(shè)運用PPP模式還沒有全面普及，但是在未來我們國家一定會像英國、法國、加拿大、韓國等國家一樣將PPP模式引入我國高鐵建設(shè)。我們應(yīng)該認(rèn)識到在PPP模式框架下，我國高鐵建設(shè)應(yīng)該由政府主導(dǎo)，充分吸收引進國外高鐵建設(shè)的先進的技術(shù)和先進的項目管理模式，鼓勵私營企業(yè)與社會資本參與高鐵建設(shè)，同時克服風(fēng)險分擔(dān)不合理、法律法規(guī)不健全、政府職能定位不當(dāng)。對于推進我國高鐵建設(shè)的政策建議，具體包括：(1)加快政府職能的轉(zhuǎn)變；(2)樹立長遠(yuǎn)意識，加強風(fēng)險防范；(3)建立健全適應(yīng)高鐵建設(shè)PPP模式的法律法規(guī)；(4)加強對項目各參與方的監(jiān)管與激勵；(5)加強專業(yè)人才的培養(yǎng)，加快專業(yè)機構(gòu)的建設(shè)；(6)平等原則選擇合作對象，充分引入競爭機制。這也是從政府建設(shè)層面、制度建設(shè)層面、項目建設(shè)層面提出的合理化建議。希望有朝一日，PPP模式可以將我國高鐵建設(shè)帶入一個更高的高度，超越傳統(tǒng)的政府投融資模式，并真正實現(xiàn)其物有所值的理念。

[1] 孫長杰.PPP模式在我國高速鐵路建設(shè)中的應(yīng)用研究[D].東北財經(jīng)大學(xué)，2012.

[2] 何軍.高速鐵路PPP投融資模式研究[D].北京交通大學(xué)，2010.

[3] 吳琦.高速鐵路PPP融資模式研究[D].昆明理工大學(xué)碩士論文，2014.

[4] 馬威.我國基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的研究與分析[D].財政部財政科學(xué)研究所，2014.

[定稿日期]2017-07-05

蔣碩(1992～)，男，碩士研究生，研究方向為工程造價全過程管理、工程項目管理、工程審計等。

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