□ 張曉山

縮短農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革陣痛期

□ 張曉山

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時(shí), 要正視市場化導(dǎo)向的糧食價(jià)格形成機(jī)制改革與糧食生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平下降所形成的矛盾, 農(nóng)地“三權(quán)分置”并行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革預(yù)期目標(biāo)與糧食價(jià)格形成機(jī)制改革所形成的矛盾, 市場導(dǎo)向的糧食價(jià)格機(jī)制改革和政策性糧食去庫存與國有糧食企業(yè)的利益矛盾等, 盡量縮短改革陣痛期。建議通過綜合配套的改革舉措, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 最終提高我國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

中央農(nóng)村工作會議提出：在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時(shí)要注意, 在方向性問題上不能出偏差, 不能犯顛覆性的錯(cuò)誤, 必須守住確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題的三條底線。為此, 有必要分析推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所面臨的形勢和改革遇到的矛盾和挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前的形勢

調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是減少無效供給, 增加有效供給, 解決部分主要農(nóng)產(chǎn)品局部、階段性的過剩問題。什么是有效供給?從供需角度分析, 國內(nèi)生產(chǎn)的大部分農(nóng)產(chǎn)品還是符合需求的。2015年, 國內(nèi)糧食供給是6.2億噸, 需求大約是6.4億噸, 糧食供給與需求之間存在2000多萬噸的缺口。2016年全國糧食總產(chǎn)量61623.9萬噸, 比2015年減少520.1萬噸, 減少0.8%。我國生產(chǎn)的稻谷和小麥基本上能滿足需求, 但飼料糧和植物油等產(chǎn)品的供需仍然存在缺口。

從價(jià)格的競爭力角度考慮, 我國許多農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,尤其是糧食價(jià)格, 不具備競爭力, 不能形成有效供給。2015年國內(nèi)玉米產(chǎn)量22458萬噸, 世貿(mào)組織配額管理的玉米進(jìn)口量僅473萬噸。玉米生產(chǎn)出來主要用于飼料,國內(nèi)畜牧業(yè)也需要飼料糧, 但國產(chǎn)玉米價(jià)格太高, 于是企業(yè)轉(zhuǎn)而購買進(jìn)口的玉米替代品作為飼料。2015年非配額管理的高粱進(jìn)口1070萬噸, 同比增長85.3%;大麥進(jìn)口1073萬噸, 同比增長98.3%;木薯進(jìn)口938萬噸, 同比增長8.4%;玉米酒糟 (DDGS) 進(jìn)口682萬噸, 同比增長26%。這幾項(xiàng)加起來總共進(jìn)口4236萬噸。這就造成國內(nèi)生產(chǎn)的玉米大量壓在庫里, 不斷陳化。在整體糧食供需格局中, 在進(jìn)口糧食價(jià)格的“天花板”和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的“地板”雙重?cái)D壓下, 糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“進(jìn)口入市, 收購入庫”的現(xiàn)象。以最低收購價(jià)或臨時(shí)收儲價(jià)收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價(jià)銷售,壓在庫里, 使得倉儲費(fèi)用和貸款貼息成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。原有的以稻谷小麥最低收購價(jià)及玉米臨時(shí)收儲價(jià)為基石的糧食安全政策必須調(diào)整和改革, 但改革遇到了新的矛盾和挑戰(zhàn)。

二、改革中遇到的新矛盾和挑戰(zhàn)

（一）市場化導(dǎo)向的糧食價(jià)格形成機(jī)制改革與糧食生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平下降形成矛盾。2003～2015年糧食產(chǎn)量12連增, 12年間玉米的播種面積增加約2.1億畝, 產(chǎn)量增加1.09億噸, 占整個(gè)糧食產(chǎn)量增量的57%。但據(jù)國家糧油信息中心數(shù)據(jù), 2015～2016年度,國家臨儲玉米收購量達(dá)1.2543億噸, 除去臨儲拍賣和臨儲轉(zhuǎn)國儲等消化的庫存, 尚剩余約8300萬噸。加上2014～2015年度結(jié)余的1.5億噸, 目前玉米臨儲量仍在2.3億噸以上?！俺梢灿衩? 敗也玉米”。進(jìn)口入市、收購入庫的現(xiàn)象不能再繼續(xù)下去。玉米生產(chǎn)成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn), 玉米播種面積的削減勢在必行。

2016年玉米收儲制度改革, 玉米的臨時(shí)收儲制度正式取消。在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時(shí)收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制, 也就是“價(jià)補(bǔ)分離”：玉米價(jià)格由市場形成, 生產(chǎn)者隨行就市出售玉米, 各類市場主體自主入市收購。同時(shí)建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度, 對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼, 以保持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植收益基本穩(wěn)定。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù), 2015年, 玉米播種面積5.7175億畝, 谷物播種面積14.35億畝, 玉米占谷物播種面積的比重為39.86%。玉米產(chǎn)量22458.0萬噸, 占谷物產(chǎn)量的比重為39.2%。2016年, 玉米播種面積5.5140億畝, 產(chǎn)量21955.4萬噸。玉米播種面積削減了2039萬畝, 減了3.56%;產(chǎn)量減少了502.6萬噸, 減了2.24%。

在玉米價(jià)格機(jī)制調(diào)整的區(qū)域上, 重點(diǎn)是“鐮刀彎”地區(qū), 這一區(qū)域涉及到河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江等13個(gè)省 (自治區(qū)) 的部分地區(qū)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù), 2015年這一區(qū)域玉米播種面積1.56億畝, 比2005年增加了7000多萬畝, 是過去十年來玉米面積增加最多、發(fā)展最快的地區(qū), 但是這一區(qū)域有部分是玉米非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。2017年2月6日, 國新辦就一號文件情況舉行的發(fā)布會上, 中農(nóng)辦副主任韓俊在答記者問時(shí)指出, 中央財(cái)政給東北四省區(qū)下達(dá)了390億元的補(bǔ)貼資金。按照2014年的玉米種植面積, 相當(dāng)于每畝補(bǔ)170元, 按照平均畝產(chǎn)來折算, 1斤糧食相當(dāng)于補(bǔ)0.2元。如果按照390億元, 每畝平均170元補(bǔ)貼計(jì)算, 2016年通過“價(jià)補(bǔ)分離”政策享受財(cái)政補(bǔ)貼的東北三省和內(nèi)蒙古這四省區(qū)是2.3億多畝玉米播種面積, 全國還有3.2億多畝玉米的種植者享受不到財(cái)政補(bǔ)貼。由于取消了玉米的臨時(shí)收儲制度, 2016年國產(chǎn)玉米價(jià)格與進(jìn)口玉米價(jià)格基本接近。筆者到基層調(diào)研發(fā)現(xiàn), 玉米濕糧也就1元/公斤, 13%標(biāo)準(zhǔn)含水量的玉米1.4元/公斤,而玉米臨時(shí)收儲價(jià)最高時(shí)2.24元/公斤, 2015年也是2元/公斤。玉米收儲制度改革后, 沒有享受到補(bǔ)貼的3.2億多畝玉米種植者、經(jīng)營者的收入在不同程度上受到影響。

2014年農(nóng)民人均可支配收入實(shí)際增長9.2%;2015年, 實(shí)際增長7.5%;2016年, 實(shí)際增長6.2%。農(nóng)民增收勢頭逆轉(zhuǎn)的趨向應(yīng)該引起關(guān)注。2016年農(nóng)村居民人均工資性收入5022元, 名義增長9.2%。農(nóng)民工人均月收入水平增長6.6%。以上數(shù)據(jù)說明, 2016年農(nóng)民增收還是主要依靠打工收入, 如果沒有這部分收入的增長, 農(nóng)民人均可支配收入的增長率還會更低。

國家統(tǒng)計(jì)局局長寧吉就2016年全年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問中指出, 2012～2015年, 我國居民收入的基尼系數(shù)分別為0.474、0.473、0.469和0.462。2016年是0.465, 比2015年提高了0.003。基尼系數(shù)之所以有所擴(kuò)大, 原因之一就是農(nóng)村一部分只靠糧食生產(chǎn)收入為主的農(nóng)民, 由于糧價(jià)下跌, 收入略有減少。在推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制改革時(shí), 相當(dāng)一部分糧食生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平下降的現(xiàn)象應(yīng)該引起重視。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”并行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革預(yù)期目標(biāo)與糧食價(jià)格形成機(jī)制改革產(chǎn)生矛盾。農(nóng)地“三權(quán)分置”并行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革的預(yù)期目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 推動適度規(guī)模經(jīng)營, 提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。同時(shí)促進(jìn)新型經(jīng)營主體 (如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、專業(yè)合作社帶頭人及農(nóng)業(yè)企業(yè)等) 發(fā)育, 也就是培育新型職業(yè)農(nóng)民。這部分人有能力進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新, 從而提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。近年來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物化成本上升, 勞動成本上升, 部分糧食價(jià)格下跌, 而土地租金的下降相對滯后, 這就造成糧食生產(chǎn)經(jīng)營大戶經(jīng)營虧損, 承包越多, 虧損越多。除了玉米之外, 2月17日, 國家發(fā)改委公布了2017年生產(chǎn)的早秈稻 (三等, 下同) 、中晚秈稻和粳稻最低收購價(jià)格分別為每50公斤130元、136元和150元。與2016年相比, 各品種每公斤收購價(jià)格依次下調(diào)0.06元、0.04元和0.10元。最低收購價(jià)在很大程度上是一種托市價(jià), 起到風(fēng)向標(biāo)的作用。稻谷的最低收購價(jià)下調(diào), 其市場價(jià)也很有可能隨之下降。2016年全年稻谷產(chǎn)量20693.4萬噸,占全年糧食產(chǎn)量的33.6%, 占全年谷物產(chǎn)量的36.6%。稻谷收購價(jià)每公斤少幾分錢, 對于小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶來說, 收入變動不會太大, 但對于從事稻谷規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主來說, 影響將相當(dāng)大。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者赴皖黑粵贛吉鄂湘等地的糧食主產(chǎn)區(qū),走訪數(shù)十位基層干部和種糧大戶。他們普遍反映, 受產(chǎn)量減少和價(jià)格下跌等因素影響, 2016年的種糧效益出現(xiàn)下滑, 一些地方虧損嚴(yán)重, 大戶心態(tài)呈消極觀望、減租退租和安全感低等特征。

我國的政策是要積極培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體, 促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 但這一政策正好遇到主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革所導(dǎo)致的部分種糧農(nóng)民收入下降的問題, 兩項(xiàng)改革任務(wù)出現(xiàn)的矛盾必須妥善處理, 一些地區(qū)出現(xiàn)的專業(yè)化種植大戶退租、退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象, 關(guān)系到糧食安全的基礎(chǔ), 應(yīng)引起重視。

（三）糧食價(jià)格形成機(jī)制改革和糧食收儲制度改革要聯(lián)動, 市場導(dǎo)向的糧食價(jià)格機(jī)制改革和政策性糧食去庫存與國有糧食企業(yè)的利益相沖突, 國有糧食企業(yè)的改革亟須提上日程。從長遠(yuǎn)來看, 稻谷、小麥最低收購價(jià)政策必須朝著建立市場導(dǎo)向的重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制這個(gè)方向改革。實(shí)行價(jià)格和補(bǔ)貼分離的辦法, 既能實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場信號調(diào)整種植品種結(jié)構(gòu)的目標(biāo), 又能不讓農(nóng)民利益受到損失, 種糧積極性不受影響, 從而使糧食安全的基礎(chǔ)不動搖。但這需要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革和收儲制度改革聯(lián)動, 加快糧食流通體制改革, 尤其是國有糧食企業(yè)的改革。

現(xiàn)在的糧食流通體制改革是鼓勵多元主體收糧,鼓勵企業(yè)和農(nóng)民多存糧, 穩(wěn)步有序推進(jìn)政策性糧食庫存消化, 努力減少政策性庫存增量。同時(shí)要深化國有糧食企業(yè)改革, 建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度, 積極穩(wěn)妥有序發(fā)展混合所有制糧食經(jīng)濟(jì)。但在現(xiàn)行體制中, 中儲糧和委托收購?fù)惺屑Z的地方國有糧庫的利益與儲備和保管糧食的多少、時(shí)間長短緊密相關(guān)。糧食流通體制改革和去庫存化的舉措必將觸動現(xiàn)存的既得利益格局。

三、政策建議

（一）在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域要縮短改革陣痛期, 降低農(nóng)民承擔(dān)的改革成本, 實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收入和保障有效供給的雙重目標(biāo)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要盡量縮短改革陣痛期, 讓改革的成本較少地由從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民來承擔(dān)。對于那些由于糧食價(jià)格下跌和糧食收儲制度改革而收入下降的農(nóng)民, 要積極引導(dǎo)他們進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整, 如玉米改種大豆或雜糧, 籽粒玉米改種青貯或黃貯飼料玉米等。在縱向上推進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合, 使從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民能獲取二、三產(chǎn)業(yè)的增值利潤。在橫向上通過發(fā)展旅游觀光等產(chǎn)業(yè), 為農(nóng)民提供更多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會, 增加他們來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。

（二）改革現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策, 通過綜合配套的改革舉措, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。改革現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策, 應(yīng)適應(yīng)新形勢設(shè)計(jì)必要的貿(mào)易保護(hù)措施, 用足黃箱政策, 創(chuàng)新綠箱政策。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)覆蓋面, 提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障水平。但從根本上看, 我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能僅靠補(bǔ)貼, 還是要培育內(nèi)生動力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還要靠綜合配套的改革舉措, 通過適度規(guī)模經(jīng)營提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率;通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率;通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系和提高農(nóng)民的組織化程度等綜合配套措施, 降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本、交易成本及流通成本;通過大力培育新型職業(yè)農(nóng)民, 補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)人才匱乏這一最大的短板, 最終提高我國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

（來源：中國國情國力 ）