宋真真++安濟(jì)文

摘 要：2013年大連作為試點(diǎn)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作。2016年11月國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》的通知，在全國(guó)深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。作者陳述了大連市在試點(diǎn)期間的開(kāi)展此項(xiàng)工作的主要做法，提出在開(kāi)展此項(xiàng)工作中應(yīng)完善的政策建議，以期對(duì)各地開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地；再開(kāi)發(fā)；大連市；試點(diǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：S-0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20171232079

“十三五”開(kāi)局以來(lái)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化2個(gè)維度上，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、僵尸企業(yè)清理以及引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模、優(yōu)化城市空間布局一直是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)，而這些舉措的發(fā)力點(diǎn)離不開(kāi)低效用地再開(kāi)發(fā)的支撐。

大連市作為國(guó)家實(shí)施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略重點(diǎn)城市，東北亞重要航運(yùn)中心、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展龍頭，良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)及國(guó)家級(jí)新區(qū)金普新區(qū)、長(zhǎng)興島石化產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，必定會(huì)帶來(lái)大連經(jīng)濟(jì)的較快增長(zhǎng)，對(duì)土地的需求也將進(jìn)一步加大。但大連市資源緊缺與土地利用粗放問(wèn)題并存。土地保護(hù)和建設(shè)用地保障的矛盾的矛盾日益突出，過(guò)去那種單純靠爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)保障建設(shè)用地的做法已難以為繼，盤(pán)活存量、開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，走內(nèi)部挖潛、盤(pán)活存量，大力提高土地利用效率是保障用地需求的必由之路。

1 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的核心政策

1.1 開(kāi)發(fā)范圍

城鎮(zhèn)低效用地主要包括城鎮(zhèn)中布局零散、用地粗放、用地不合理的存量建設(shè)用地，重點(diǎn)是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后、規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村，及列為農(nóng)村土地綜合整治示范工程的村莊、廢棄礦山用地等類(lèi)用地。

1.2 核心政策

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)是指對(duì)以上用地的2次開(kāi)發(fā)。國(guó)土資源部和遼寧省對(duì)城鎮(zhèn)低效用地試點(diǎn)工作進(jìn)行2方面的政策突破：

1.2.1 可采取多種方式推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)

除政府收購(gòu)、收回后的土地按現(xiàn)行供地政策進(jìn)行供地外，原土地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織及社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體收購(gòu)相鄰?fù)恋貙?shí)施再開(kāi)發(fā)的，可采取協(xié)議出讓方式供地，緩解拆遷、收儲(chǔ)難等問(wèn)題。納入到城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)范圍的土地均可按上述政策進(jìn)行2次開(kāi)發(fā)改造。

1.2.2 可以解決歷史遺留問(wèn)題

由于歷史各種原因，現(xiàn)實(shí)中存在符合相關(guān)規(guī)劃、沒(méi)有手續(xù)的建設(shè)用地，可按照土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后可按土地現(xiàn)狀進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。

2 大連市主要做法

2013年12月大連市被確定為城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)市，試點(diǎn)期限內(nèi)（2014—2017年）大連市再開(kāi)發(fā)范圍重點(diǎn)是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、大連全域城市化確定的19個(gè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及新市區(qū)組團(tuán)、黃海區(qū)域組團(tuán)、渤海區(qū)域組團(tuán)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)及獐子島鎮(zhèn)等9鎮(zhèn)。

2.1 摸清家底是基礎(chǔ)

大連市城鎮(zhèn)低效用地基礎(chǔ)調(diào)查是遼寧省“一區(qū)一帶”土地管理制度改革開(kāi)展的一項(xiàng)重要工作任務(wù)， 2014年大連市全面開(kāi)展低效用地調(diào)查工作，重點(diǎn)調(diào)查大連市土地利用現(xiàn)狀及低效用地再開(kāi)發(fā)的潛力。采用矢量數(shù)據(jù)與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行摸底調(diào)查，查清城鎮(zhèn)低效用也的現(xiàn)狀、分布、類(lèi)型、潛力等，全面摸清城鎮(zhèn)低效用地家底，深入分大連市低效用地再開(kāi)發(fā)利用潛力。在此基礎(chǔ)上將全域符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的城鎮(zhèn)低效用地落在2次調(diào)查土地利用現(xiàn)狀圖、影像圖、土地利用總體規(guī)劃圖上，建立了城鎮(zhèn)低效用地監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)并實(shí)行開(kāi)放式動(dòng)態(tài)管理，每半年對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。

2.2 編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是前提

為確保城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，明確改造利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排和保障措施，根據(jù)國(guó)家、省相關(guān)文件要求，大連市組織編制了《大連市城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（2014-2017）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”）。“規(guī)劃”以推進(jìn)大連全域城市化和沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為主線，按照“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率、綜合利用”的總要求，以盤(pán)活低效用地為突破口，分析城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀，確定規(guī)劃目標(biāo)與再開(kāi)發(fā)布局?！耙?guī)劃”針對(duì)不同改造類(lèi)型進(jìn)行功能引導(dǎo)和強(qiáng)度控制，并制定相對(duì)應(yīng)的再開(kāi)發(fā)模式，并確定城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目與再開(kāi)發(fā)時(shí)序安排，穩(wěn)妥推進(jìn)再開(kāi)發(fā)工作順利進(jìn)行，加強(qiáng)規(guī)劃的管控作用。

2.3 細(xì)化政策是保障

結(jié)合大連市低效用地具體情況和工作開(kāi)展中遇到的困難，聯(lián)合規(guī)劃、農(nóng)委、財(cái)政等多部門(mén)進(jìn)行研討，制定城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作實(shí)施細(xì)則（征求意見(jiàn)稿），對(duì)低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中土地確權(quán)登記、再開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、歷史遺留用地的認(rèn)定與處理（處罰）、土地征收與完善用地手續(xù)、建設(shè)用地供應(yīng)、批后監(jiān)管等環(huán)節(jié)都作出了詳細(xì)了規(guī)定，對(duì)低效用地再開(kāi)發(fā)改造報(bào)批中部分問(wèn)題如邊角地、夾心地、插花地的處理等進(jìn)行了政策細(xì)化，并制定了試點(diǎn)工作鼓勵(lì)措施，闡述了相關(guān)法律責(zé)任，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作順利開(kāi)展提供了制度保障。

2.4 存量與新增掛鉤是手段

目前，大連市新增建設(shè)用地規(guī)?？臻g嚴(yán)重不足，轉(zhuǎn)變擴(kuò)張式用地方式為內(nèi)涵保障建設(shè)用地是大連市建設(shè)用地保障的必然選擇。為充分盤(pán)活存量，做好城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作，大連市采用存量與新增掛鉤的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作，將使用二調(diào)上調(diào)繪為建設(shè)用地的用地，原則上均劃入城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍，并按建設(shè)用地管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，在編制年度供地計(jì)劃時(shí)，將上述用地單獨(dú)列出；建設(shè)用地報(bào)批中涉及歷史遺留的集體建設(shè)用地（以二調(diào)現(xiàn)狀圖為準(zhǔn)），只辦理征收手續(xù)。未納入城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍的地塊，市局國(guó)土管理部門(mén)將不予受理；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于未按要求使用存量建設(shè)用地，繼續(xù)使用新增指標(biāo)，實(shí)施占補(bǔ)平衡等行為的，市級(jí)將相應(yīng)核減該地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模。

2.5 提高土地效率是核心

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的目的是在保障建設(shè)用地的同時(shí)不斷提高土地利用效率，提高集約節(jié)約用地水平。再開(kāi)發(fā)土地供應(yīng)方面。根據(jù)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的方針政策，低效用地再開(kāi)發(fā)地塊的供應(yīng)重點(diǎn)保障民生項(xiàng)目用地、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地及重點(diǎn)工程用地，優(yōu)先保障現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)裝備制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等用地；嚴(yán)格限制和禁止向高耗能、高污染、低產(chǎn)出、產(chǎn)能過(guò)剩及重復(fù)建設(shè)等不符合產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)保政策的項(xiàng)目供地；加強(qiáng)再開(kāi)發(fā)地塊的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度的把控。在符合城市規(guī)劃的前提下，按照項(xiàng)目性質(zhì)，在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的投資強(qiáng)度與使用強(qiáng)度最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，盡可能提高投資強(qiáng)度和使用強(qiáng)度；對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在部、省工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)基礎(chǔ)上，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用強(qiáng)度和投資強(qiáng)度提高30%，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)提高20%，其他地區(qū)提高15%。通過(guò)對(duì)再開(kāi)發(fā)地塊項(xiàng)目類(lèi)型和再開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的控制，全面提高再開(kāi)發(fā)地塊土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用水平。

3 結(jié)語(yǔ)

在大連市推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作的過(guò)程中，也遇到了許多問(wèn)題，諸如納入試點(diǎn)范圍的土地權(quán)力關(guān)系復(fù)雜，再開(kāi)發(fā)的過(guò)程中需兼顧平衡各方利益，協(xié)調(diào)難度大、成本高；歷史遺留用地的用地手續(xù)不全導(dǎo)致項(xiàng)目擱置等問(wèn)題，還需結(jié)合各地實(shí)際發(fā)揮好地方事權(quán)細(xì)化國(guó)家政策，制定各地城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作實(shí)施細(xì)則，保證工作順利進(jìn)行。

作者簡(jiǎn)介：宋真真（1984-），女，工程師。