劉中蘭+黃曉路+黃凱麗+陳崗崗+李月+張?bào)A斐

摘要：集中連片特困地區(qū)覆蓋了全國(guó)絕大部分貧困群體，正面臨著資源富足與深度貧困耦合的矛盾，是實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。要解決耦合矛盾，關(guān)鍵在于把國(guó)家扶貧攻堅(jiān)政策與片區(qū)礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，制定資源扶貧政策，鼓勵(lì)企業(yè)將礦產(chǎn)資源收益分配向貧困群眾適當(dāng)傾斜，構(gòu)建礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配常態(tài)機(jī)制。以烏蒙山片區(qū)為例，深入研究該片區(qū)礦產(chǎn)資源概況、開發(fā)歷史以及當(dāng)前扶貧收益分配存在的問題，指出建立礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配常態(tài)機(jī)制可以從構(gòu)建“片長(zhǎng)制”體制、創(chuàng)新分配途徑、拓寬公眾參與渠道以及完善法律法規(guī)等方面著手，發(fā)揮片區(qū)資源“紅利”以達(dá)到扶貧攻堅(jiān)目的。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；扶貧開發(fā)；收益分配；烏蒙山片區(qū)

中圖分類號(hào)：TD98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）23-4672-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.23.062

Abstract： The special poverty areas are cover most poverty population in China，and facing contradiction that abundant resources coupling with deep poverty，which is the focus and difficult of achieve the goal of building moderately prosperous society by 2020. To solve the contradiction，it should combine national poverty alleviation policy with the advantages of mineral resources to distributes mineral resources income for poor people reasonably， and forms mineral resources poverty alleviation development income distribution normal mechanism finally. By taking example of Wumeng Mountain Area，that constructing “Area Leader System”，path innovation， public participation and improve the laws and regulations are effective measures to form the mechanism，so that poverty population can share resources bonuses.

Key words： mineral resources；poverty alleviationand；profit distribution；Wumeng Mountain area

近年來，央地政府及其部門不斷出臺(tái)精準(zhǔn)政策助力烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和扶貧攻堅(jiān)。國(guó)務(wù)院早在2012年就通過《烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》確立了烏蒙山片區(qū)作為全國(guó) “國(guó)家重要能源基地”“扶貧、生態(tài)與人口統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)新區(qū)”“長(zhǎng)江上游重要生態(tài)安全屏障”的戰(zhàn)略定位；國(guó)土資源部于2014年通過了《國(guó)土資源部關(guān)于支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的若干意見》，出臺(tái)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源開發(fā)等15項(xiàng)具體政策支持烏蒙山片區(qū)片區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)工作。中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局于2016年就出臺(tái)《中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局支撐服務(wù)烏蒙山精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)地質(zhì)調(diào)查實(shí)施方案（2016-2020年）》，2017年提出推進(jìn)烏蒙山片區(qū)非金屬礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)戰(zhàn)略，旨在全力精準(zhǔn)支撐“十三五”期間烏蒙山片區(qū)貧困群眾的脫貧致富。

基于此背景，分析了烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史和收益分配存在的問題，構(gòu)建了該片區(qū)礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)的收益分配的常態(tài)化機(jī)制的建議，從理論方面可以豐富資源扶貧的理論；從實(shí)踐方面可以破解烏蒙山片區(qū)資源富足與深度貧困耦合難題，讓百姓共享資源開發(fā)紅利，并為中國(guó)其他集中連片特困地區(qū)發(fā)揮礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，建立合理的礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配機(jī)制提供借鑒。

1 烏蒙山片區(qū)概況及礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史

1.1 烏蒙山片區(qū)概況

烏蒙山片區(qū)，是全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，位于云貴高原與四川盆地結(jié)合部，國(guó)土總面積約10.7萬(wàn)km2，總?cè)丝诔? 000萬(wàn)，集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)于一體，是國(guó)家新一輪扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一。片區(qū)涉及三省10市（州）的38縣（市、區(qū)、鎮(zhèn)）（表1）。雖然片區(qū)礦產(chǎn)資源富集，但片區(qū)發(fā)展脫貧臨重重困局：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，片區(qū)內(nèi)有32個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，6個(gè)省級(jí)重點(diǎn)貧困縣；交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，資源開采技術(shù)落后，生態(tài)環(huán)境脆弱、承載能力有限，自然災(zāi)害頻發(fā)；社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，貧困問題與生態(tài)問題、民族問題交織等[1]?？傮w而言，片區(qū)貧困面廣、量大、程度深，減貧脫貧難度大。

1.2 烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史

烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源富足，目前已發(fā)現(xiàn)大、中、小、礦點(diǎn)458處（不含煤），累計(jì)探明鉛鋅資源量946.5萬(wàn)t、磷資源量67.43億t、鐵礦石量40 512萬(wàn)t、煤炭?jī)?chǔ)量490億t、銅資源量27.2萬(wàn)t。作為中國(guó)深度貧困地區(qū)，同時(shí)也是中國(guó)西南地區(qū)重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)，六十多年來片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)歷了以下4個(gè)階段[2]，見表2。

2 烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)中收益分配問題分析

2.1 片區(qū)礦產(chǎn)資源扶貧工作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全

橫向來看，烏蒙山片區(qū)涉及到3省38縣（市、區(qū)、鎮(zhèn)），無(wú)論是省級(jí)政府層面還是縣級(jí)及以下政府層面，目前均未形成統(tǒng)一的、常態(tài)化的礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制，更沒有成立一個(gè)能夠從宏觀上協(xié)調(diào)3省礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧的政府機(jī)構(gòu)或部門?？v向來看，國(guó)家出臺(tái)的扶貧政策宏觀上缺乏對(duì)社會(huì)各類扶貧力量、扶貧資源的有效整合，片區(qū)扶貧掛職干部和駐村干部的扶貧作用還沒有充分發(fā)揮出來，支持貧困地區(qū)的綠色通道尚未完全打通[3]；部省廳上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，省廳在落實(shí)國(guó)土資源部的支持政策，協(xié)調(diào)省內(nèi)資源加大對(duì)烏蒙山片區(qū)傾斜方面的作用發(fā)揮不足；省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門對(duì)做好烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)與扶貧工作缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，以至于在礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中存在著各自為政的現(xiàn)象，開發(fā)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品上趨同，未發(fā)揮出本地特色礦產(chǎn)資源的優(yōu)勢(shì)。endprint

2.2 礦產(chǎn)資源收益分配的制度和途徑存在缺陷

一方面中國(guó)現(xiàn)有礦產(chǎn)資源收益分配制度存在性質(zhì)與功能界定不清楚?！兜V產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行專項(xiàng)管理并納入國(guó)家預(yù)算，其性質(zhì)是一種財(cái)產(chǎn)性收益，是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式；其用途應(yīng)是補(bǔ)充國(guó)家資金保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，但由于地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償費(fèi)征收與開采回采率系數(shù)掛鉤政策，再加上實(shí)際生產(chǎn)中部分礦產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一從量計(jì)征銷售收入核定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行未完全與市場(chǎng)吻合，再加上沒有真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家喪失資源的補(bǔ)償功能[4]。因此，資源補(bǔ)償費(fèi)在立法上遠(yuǎn)沒有真正補(bǔ)償國(guó)家所有者的權(quán)益，也沒有實(shí)現(xiàn)收益央地共享最大化，更未實(shí)現(xiàn)全民的收益在全社會(huì)進(jìn)行分配。另一方面通過研究烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的歷史階段及其特征，發(fā)現(xiàn)片區(qū)居民在礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中獲益形式主要有兩種，一是為礦工提供生活資料獲取微薄收入，二是受雇為基層礦工獲得工資收入。雖然開礦能夠滿足礦區(qū)貧困群眾就業(yè)需求，但是惡劣的開采環(huán)境以及開礦所帶來的生態(tài)環(huán)境破壞等給工人身體造成傷害甚至生命危險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終因病返貧致貧概率較大。

2.3 片區(qū)礦產(chǎn)資源收益分配內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制缺乏

實(shí)踐證明，如果礦產(chǎn)資源出讓和開發(fā)缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，那么礦產(chǎn)資源就可能淪為權(quán)錢交易的私有資源，而產(chǎn)權(quán)不明晰容易為實(shí)際掌握自然資源的政府相關(guān)人員創(chuàng)造權(quán)力尋租的腐敗機(jī)會(huì)，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源收益被少數(shù)人占有，造成礦產(chǎn)資源收益分配的不公平。目前，國(guó)家采取依法賦權(quán)國(guó)土資源部門以委托代理人方式對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)施監(jiān)管[5]，然而委托代理實(shí)質(zhì)是將一種私權(quán)交給一個(gè)肩負(fù)維護(hù)公共收益職責(zé)的機(jī)關(guān)，容易形成特權(quán)階層對(duì)公共資源占有，一旦該機(jī)關(guān)既是私權(quán)利的享有者又是保護(hù)者時(shí)，勢(shì)必會(huì)滋生權(quán)力濫用和尋租行為[6]。當(dāng)前，烏蒙山片區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)既缺乏來自內(nèi)部的監(jiān)督，也缺乏來自群眾和社會(huì)媒體等團(tuán)體的監(jiān)督，實(shí)際生產(chǎn)生活過程中，權(quán)力濫用和權(quán)力尋租時(shí)有發(fā)生，在缺乏內(nèi)外監(jiān)督的情況下礦產(chǎn)資源收益很難得到有效的分配和發(fā)揮扶貧的作用。

2.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)權(quán)關(guān)系法律規(guī)范尚不明確

在中國(guó)礦產(chǎn)資源實(shí)行國(guó)家所有制，不依附于土地。但由于礦產(chǎn)資源和土地資源互相滲透、互相融合，同是自然地理中緊密聯(lián)系的兩種資源，所以現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中開發(fā)利用這兩種資源時(shí)，政策設(shè)計(jì)上的土地所有權(quán)和采礦行政許可審批權(quán)以及土地使用權(quán)和采礦權(quán)容易形成權(quán)力沖突。特別是在農(nóng)村礦區(qū)，利益矛盾和調(diào)整，不僅涉及到地方政府與農(nóng)民集體之間礦業(yè)權(quán)與相關(guān)土地權(quán)利，也涉及到礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)。國(guó)家層面，法律法規(guī)上協(xié)調(diào)這兩種權(quán)利的沖突的條文尚不完善；地方層面，普遍采用收益調(diào)整來解決沖突，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民不僅獲得收益少，而且還要承擔(dān)開采后造成的土地生態(tài)環(huán)境破壞后果。

3 結(jié)論與建議

理想的礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配機(jī)制需要合理協(xié)調(diào)國(guó)家、企業(yè)和民眾的收益分配。研究并改革目前的礦產(chǎn)資源收益分配制度，推動(dòng)礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)的研究，是當(dāng)前礦產(chǎn)資源領(lǐng)域重要課題，建立常態(tài)化的礦產(chǎn)資源收益扶貧分配機(jī)制已成為研究趨勢(shì)。

3.1 構(gòu)建“片長(zhǎng)制”協(xié)調(diào)片區(qū)礦產(chǎn)資源收益分配

借鑒當(dāng)前的“河長(zhǎng)制”，并結(jié)合中國(guó)當(dāng)前有14個(gè)大集中連片特困地區(qū)的扶貧國(guó)情和2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，臨時(shí)構(gòu)建“片長(zhǎng)制”，將片區(qū)10市（州）的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理權(quán)限集中起來，變?cè)瓉淼牡V產(chǎn)資源管理權(quán)力“三足鼎立”的局面為“一枚印章”管礦產(chǎn)資源開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧的局面；成立烏蒙山片區(qū)一級(jí)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，縱向上為國(guó)務(wù)院扶貧辦直屬單位，橫向上為協(xié)調(diào)三省10市（州）之間政府礦管事務(wù)關(guān)系的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理全片區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)行為和礦產(chǎn)資源收益的合理分配；設(shè)立“片長(zhǎng)”，為片區(qū)一把手，承擔(dān)全片區(qū)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)和片區(qū)貧困群眾精準(zhǔn)脫貧的職責(zé)?！捌L(zhǎng)制”將分散的權(quán)力集中起來，能夠使片區(qū)的礦產(chǎn)資源得到高效配置，使有限的資源在三省10市（州）之間互通有無(wú)，更重要的是能夠集中資源的力量致力于片區(qū)的扶貧脫貧工作，協(xié)調(diào)片區(qū)礦產(chǎn)資源收益分配，真正發(fā)揮礦產(chǎn)資源在國(guó)家扶貧中的作用。

3.2 創(chuàng)新多種途徑促進(jìn)礦產(chǎn)資源收益的合理分配

針對(duì)片區(qū)資源富足的情況，一是政府對(duì)于連片特困地區(qū)礦產(chǎn)資源扶貧應(yīng)予以政策上的傾斜，在扶貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期實(shí)行與非連片特困地區(qū)差別化的政策，降低礦企準(zhǔn)入門檻，允許信譽(yù)好、零事故的小礦企業(yè)單獨(dú)或整合進(jìn)入特困地區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開采活動(dòng)，為當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是針對(duì)礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)中收益可能大部分被礦企帶走的問題，而少部分用來扶貧的問題，國(guó)家可以在深度貧困地區(qū)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行礦產(chǎn)資源所有權(quán)和土地所有權(quán)方面實(shí)行兩權(quán)統(tǒng)一模式，依附在土地地表的資源由擁有土地所有權(quán)的村集體所有，改變深度貧困地區(qū)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的形式，村集體通過公開招標(biāo)的形式引進(jìn)礦企開發(fā)或者由村集體組建礦企開發(fā)資源，真正的將資源開發(fā)收益落實(shí)到戶。三是支持開展和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，探索礦區(qū)村集體及群眾以征地拆遷款、補(bǔ)償提留款、銀行無(wú)息貸款等多種形式入股礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)[7]，建立分紅長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)群眾擁有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收入。四是結(jié)合本國(guó)實(shí)際借鑒國(guó)外科學(xué)經(jīng)驗(yàn)，探索公益基金除外的礦產(chǎn)資源收益基金分配多元分配模式，如建立礦產(chǎn)資源主權(quán)財(cái)富基金[8]、自然資源基金、煤炭基金、石油基金等模式。

3.3 構(gòu)建礦產(chǎn)資源收益分配公眾參與的監(jiān)督機(jī)制

建立公眾參與機(jī)制是保障公民參政議政、民主協(xié)商的重要途徑，新公共管理范式下西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過立法或制定規(guī)章條例將公眾在參與國(guó)家事務(wù)中的地位予以確認(rèn)，國(guó)家礦產(chǎn)資源管理活動(dòng)中就很好體現(xiàn)了公眾參與。如英國(guó)法律規(guī)定地方政府在編制礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃時(shí)，必須將規(guī)劃方案通過媒體予以公開，接受公眾質(zhì)詢；礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目申請(qǐng)必須在地方主流報(bào)紙上進(jìn)行公示，主動(dòng)告知公眾相關(guān)信息并接受公眾監(jiān)督[9]。因此，可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合烏蒙山片區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新多種途徑構(gòu)建片區(qū)礦產(chǎn)資源收益分配公眾參與機(jī)制。一是成立由政界、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和社會(huì)民眾代表組成的礦產(chǎn)資源收益分配管理委員會(huì)，其中民意代表必須占到 1/4，且真正來源于社會(huì)普通民眾，以此制衡利益集團(tuán)力量，有效克服“政府俘獲”和“專家專斷”現(xiàn)象[10]，讓政府聽到社會(huì)民眾的聲音，從而制定出更加符合民心、更加公平公正、更加科學(xué)的礦產(chǎn)資源扶貧政策。二是完善礦產(chǎn)資源管理的聽證制度。聽證程序是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，也是行政程序法的核心內(nèi)容，更是公眾參與政策制定的有效渠道。要健全和完善現(xiàn)有的聽證制度，把公眾聽證作為礦產(chǎn)資源開發(fā)和收益分配決策過程的必要環(huán)節(jié)。三是利用“互聯(lián)網(wǎng)+礦產(chǎn)”平臺(tái)促進(jìn)公眾參與。網(wǎng)絡(luò)成為公眾參與政府決策、參與政府社會(huì)治理和監(jiān)督政府行為的有效途徑。結(jié)合政府礦產(chǎn)資源交易大數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)合理的指標(biāo)體系，創(chuàng)建礦產(chǎn)資源管理政策效用及政府績(jī)效的評(píng)價(jià)制度，以此促進(jìn)公眾參與和監(jiān)督。endprint

3.4 制定《礦產(chǎn)資源扶貧條例》明確其法律地位

目前，礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配法律法規(guī)不健全，中國(guó)應(yīng)針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的收益、權(quán)屬等從法律層面上予以確立，落實(shí)礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)馁Y金，不能讓人民既承擔(dān)礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的環(huán)境成本，又承擔(dān)因?yàn)榈V產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生存問題。因此，對(duì)于礦業(yè)權(quán)與這些礦業(yè)用土地權(quán)利及其相鄰?fù)恋氐臋?quán)利的效力沖突如何協(xié)調(diào)，應(yīng)盡快從法律上予以明確，如制定《礦產(chǎn)資源扶貧條例》。一是明確礦區(qū)民眾收益分配主體法律地位，健全中國(guó)目前模糊的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)及相關(guān)制度，清楚界定礦產(chǎn)資源開發(fā)中的收益主體，并明確各收益主體的法律地位，尤其是礦區(qū)居民在資源開發(fā)中的分配地位，保障收益分配的實(shí)現(xiàn)有法可依。二是明確礦企收益分配的法律程序和比例，中國(guó)尚未出臺(tái)相關(guān)分配制度來明確企業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)或比例，企業(yè)分配行為得不到約束，多數(shù)企業(yè)是受群體性事件以及社會(huì)輿論壓力的驅(qū)使下作出收益讓渡的承諾，而企業(yè)最終是否會(huì)進(jìn)行收益分配、分配比例是多少，則完全由企業(yè)自己決定。因此，需要以法律的形式明確礦企收益分配的法律程序和比例。

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