莫貴疆++黃培豐++支靜??

摘要：政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。隨著近幾年我國(guó)PPP項(xiàng)目的大力推廣，越來越多的政府和社會(huì)資本參與其中，如何科學(xué)、系統(tǒng)、高效地開展PPP工作，推動(dòng)項(xiàng)目早日落地已成為各方的必修課，為此，結(jié)合多年P(guān)PP項(xiàng)目咨詢服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，從政府角度闡述如何高效開展PPP工作，供讀者參考。

關(guān)鍵詞：PPP；特許經(jīng)營(yíng)；政府

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.02.066

隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，加上國(guó)家部委、地方省、市出臺(tái)的鼓勵(lì)指導(dǎo)意見，各地政府緊緊抓住政策機(jī)遇期，發(fā)起了一批PPP項(xiàng)目，但是由于缺乏系統(tǒng)的籌劃，導(dǎo)致發(fā)起的PPP項(xiàng)目參差不齊，對(duì)社會(huì)資本方吸引力不足，項(xiàng)目簽約率始終不高。作者結(jié)合多年的PPP咨詢工作經(jīng)驗(yàn)，建議地方政府從以下幾個(gè)方面推動(dòng)PPP工作，供大家交流探討。

1重視PPP相關(guān)法律和政策研究

表1國(guó)家部委出臺(tái)的PPP鼓勵(lì)性意見和規(guī)范性文件（部分）

01《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）

02《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號(hào)）

03《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）

04《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）

05財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）

06財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的通知（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）

07《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委令25號(hào)）

08《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）

09《國(guó)家能源局關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（國(guó)能新能〔2015〕8號(hào)）

10《民政部關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（民發(fā)〔2015〕33號(hào)）

11《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》（建城〔2016〕208號(hào)）

12《財(cái)政部 發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金〔2016〕32號(hào)）

13《國(guó)家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》（國(guó)能法改〔2016〕96號(hào)）

14《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）

15《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）

16財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）

17國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）

18《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）

……

地方政府在推進(jìn)PPP工作首先需要規(guī)避的就是決策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在決策無依據(jù)、政策有遺漏，出問題難以追責(zé)。因此，2014年以來，發(fā)改、財(cái)政、住建等部委先后出臺(tái)了一系列與PPP相關(guān)的鼓勵(lì)性意見和規(guī)范性文件，地方省級(jí)政府和部門也出臺(tái)了適合當(dāng)?shù)氐闹笇?dǎo)意見，作者初步統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月底，僅國(guó)家部委出臺(tái)的規(guī)范性文件就有一百多個(gè)（見表1），充分運(yùn)用這些法律法規(guī)和制度性文件，一方面可作為政府決策依據(jù)，另一方面能降低地方政府的法律和失職風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們建議地方政府應(yīng)組織專人及時(shí)收集、整理和學(xué)習(xí)這些相關(guān)文件。

2重視PPP工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)

PPP是一個(gè)十分復(fù)雜的流程，涉及發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、金融辦、國(guó)資委、環(huán)保、規(guī)劃、法制辦等多個(gè)部門，因此，推動(dòng)地方PPP項(xiàng)目實(shí)施，應(yīng)優(yōu)先抓好PPP工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)和各行業(yè)部門的職能完善。有些地方PPP工作推進(jìn)速度快，很大程度上是當(dāng)?shù)亟⒘烁咝У墓芾韰f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。作者曾經(jīng)拜訪貴州某個(gè)縣，當(dāng)?shù)睾茉缇徒M建了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其核心成員由發(fā)改局、財(cái)政局、投促局和法制辦等組成，形成了發(fā)改局審查項(xiàng)目方案，財(cái)政局論證物有所值和財(cái)政承受能力，投促局抓市場(chǎng)測(cè)試，法制辦審核項(xiàng)目合同的行政管理體系，確保了當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的合法合規(guī)且快速落地。

3重視PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），由財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，并根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃，但在實(shí)踐過程中，我們遇到部分地方財(cái)政部門由于缺乏人手，未做好前期統(tǒng)籌規(guī)劃工作，導(dǎo)致一些地方短短幾年就推出上百億的PPP項(xiàng)目，支出責(zé)任幾乎觸及當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出10%的紅線，社會(huì)資本或金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)控需要，又要求地方政府出具擔(dān)保函、承諾函等違規(guī)文件，變相增加地方債務(wù)，形成了惡性循環(huán)，可見，統(tǒng)籌地方PPP項(xiàng)目實(shí)施十分重要，部分地方逐漸意識(shí)到PPP項(xiàng)目合作的長(zhǎng)期性，開始制定PPP發(fā)展規(guī)劃或行動(dòng)方案，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)?-5年內(nèi)PPP工作，有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，也讓社會(huì)資本看到政府政策的可預(yù)見性。當(dāng)然，除了做好PPP發(fā)展規(guī)劃或行動(dòng)方案外，地方政府也可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰?，適時(shí)開展PPP項(xiàng)目征集等工作。endprint

4重視兩報(bào)告和一方案的編制

PPP項(xiàng)目除了按照基本建設(shè)程序完成立項(xiàng)等報(bào)批手續(xù)以外，還需要編制物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告和實(shí)施方案（兩報(bào)告和一方案）。其中，物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告論證項(xiàng)目是否適合采用PPP模式，財(cái)政承受能力論證報(bào)告論證項(xiàng)目是否在當(dāng)?shù)刎?cái)政可承受范圍內(nèi)，實(shí)施方案作為指導(dǎo)政府采用PPP模式實(shí)施的依據(jù)，把前期的可行性研究報(bào)告和后期的招標(biāo)文件、PPP項(xiàng)目合同結(jié)合一起，是PPP項(xiàng)目全生命周期的基本框架，在PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程中起到了承上啟下的作用。因此，建議高度重視兩報(bào)告和一方案的編制。

5重視潛在社會(huì)資本方的意見

PPP項(xiàng)目是未來10至30年的合作，與其說是一場(chǎng)婚禮更像是一場(chǎng)婚姻，美滿的婚姻離不開前期的充分溝通和交流。國(guó)家發(fā)改委在 《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）就提出：實(shí)施方案編制過程中，應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方的意見和建議。政府不能一味地站在自身角度思考問題，我們常說一些PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本吸引力不足，很大程度上與此有關(guān)。為了體現(xiàn)充分溝通且公平公正，部分地方政府嘗試了市場(chǎng)測(cè)試方案，即將項(xiàng)目的邊界條件對(duì)外公開發(fā)布，潛在的社會(huì)資本以書面形式向政府提出意見或建議，政府方根據(jù)其中合理的意見或建議調(diào)整邊界條件，從而修改和完善項(xiàng)目的實(shí)施方案。盡管市場(chǎng)測(cè)試不是政府采購(gòu)社會(huì)資本的必須流程，但是這種方式能夠較好的提升潛在社會(huì)資本的吸引力，也為后期順利地開展采購(gòu)工作打下良好的基礎(chǔ)。

6重視PPP人才培養(yǎng)

PPP涉及工程建設(shè)、行業(yè)技術(shù)、金融等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，要求政府不僅知曉工程管理、還要精通投融資和法律。盡管政府部門在實(shí)踐當(dāng)中可以委托專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)，但是我們?nèi)匀幌Ｍ胤秸軌蚺囵B(yǎng)1-2名懂PPP的復(fù)合型人才，一方面政府作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的主體責(zé)任單位，不應(yīng)該也不能置身事外，政府每年支出多少補(bǔ)貼，承擔(dān)多大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府心里應(yīng)該有筆明白賬；另一方面，政府主導(dǎo)和掌握PPP項(xiàng)目推進(jìn)速度，做好項(xiàng)目統(tǒng)籌調(diào)度，也同樣需要一批懂PPP的復(fù)合型人才。

7總結(jié)

PPP項(xiàng)目的推進(jìn)不可能是一蹴而就，需要政府科學(xué)、系統(tǒng)和高效組織實(shí)施，只有這樣，才能為PPP項(xiàng)目落地功奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）[Z].2014-12-02.endprint