董紅亞

(浙江外國語學(xué)院 社會(huì)科學(xué)教研部,浙江 杭州 310023)

回應(yīng)我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從1979年啟動(dòng)改革,近四十年來漸次推進(jìn),但以效率為導(dǎo)向的改革目標(biāo)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的福利、公益屬性存在內(nèi)在矛盾,始終難以平衡好公平和效率的關(guān)系這一改革的核心問題。當(dāng)前,國家明確要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng),讓社會(huì)力量成為主體,但公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前還占據(jù)主體地位①依據(jù)中華人民共和國民政部《2016中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》,截至2015年底,全國共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)27 752家,床位3 581 382張。其中社會(huì)福利院1 717家,床位377 201張;農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)(主要是敬老院)15 587家,床位1 771 284張。兩者相加,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)占總數(shù)的62.4%,床位數(shù)占60%。,其改革直接影響著養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程。改革成效為何不理想?這與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)福利事業(yè)單位的特殊背景有關(guān)。事實(shí)上,我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革是沿著事業(yè)單位和社會(huì)福利社會(huì)化兩個(gè)維度,圍繞政事分開這一政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)進(jìn)行的。因此,改革的核心是所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和收益處置權(quán)等關(guān)系的處理。本文從產(chǎn)權(quán)及委托—代理理論視角來檢視公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革歷程及問題,并以此來探尋深化改革的目標(biāo)路徑。

一、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展歷程

早在改革開放之初,我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能和特點(diǎn)已基本成形,是補(bǔ)缺型福利的主要承擔(dān)者。其中,社會(huì)福利院負(fù)責(zé)接收安置城市流離失所、無依無靠以及其他需要寄養(yǎng)的各類人員,以老年人為主,所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān);敬老院由村集體主辦,負(fù)責(zé)安置農(nóng)村五保老人,資金來源為鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留款。城鄉(xiāng)不同的制度設(shè)計(jì)使其改革路徑不同但又具有共性。從改革背景看,兩者都是沿著事業(yè)單位和社會(huì)福利社會(huì)化兩個(gè)維度推進(jìn),這一點(diǎn)在城市社會(huì)福利院的改革中表現(xiàn)得更為明顯;農(nóng)村敬老院作為集體事業(yè)單位,參照事業(yè)單位運(yùn)行,但長期沒有事業(yè)法人的“名分”。為規(guī)范實(shí)施市場(chǎng)化和社會(huì)化改革,民政部從2011年開始致力推動(dòng)敬老院事業(yè)法人登記工作。從改革內(nèi)容和目標(biāo)看,兩者皆以職能、效率和機(jī)制為三條主線,一直致力于政府職能轉(zhuǎn)變,通過運(yùn)營機(jī)制的改革來強(qiáng)化其公益性職責(zé),提升運(yùn)營管理效率(效益)和服務(wù)品質(zhì)。

(一)社會(huì)福利院的改革發(fā)展

作為城市綜合性的社會(huì)福利事業(yè)單位,社會(huì)福利院的改革沿著事業(yè)單位改革和社會(huì)福利社會(huì)化兩個(gè)維度進(jìn)行,改革的階段性特點(diǎn)和發(fā)展路徑較為明顯。

第一階段,院長負(fù)責(zé)制確立和開放辦院(1979—1986)。這一時(shí)期,全黨工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)。國家要求事業(yè)單位服從服務(wù)于這一中心,以管少、管好、管住為原則,改革人事制度,適當(dāng)下放人事管理權(quán)限,激活事業(yè)單位活力。1979年,民政部在北京召開全國城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議,要求按照《城市社會(huì)福利事業(yè)單位管理工作試行辦法》有計(jì)劃地開展自費(fèi)收養(yǎng)工作,開啟了城市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程。1984年,民政部在福建漳州召開城市社會(huì)福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)后,改革力度明顯加大:一是簡政放權(quán),實(shí)行院長負(fù)責(zé)制;二是按勞分配,實(shí)行承包制;三是對(duì)外開放,開展自費(fèi)收養(yǎng);四是創(chuàng)辦項(xiàng)目,增加經(jīng)濟(jì)收入。

第二階段,法人制度確立和社會(huì)福利社會(huì)化啟動(dòng)(1986—1997)。我國事業(yè)單位在這一時(shí)期的改革具有基礎(chǔ)性意義。一是確立法人制度。1986年頒布并實(shí)施的《民法通則》確立了事業(yè)單位法人制度①事業(yè)單位法人登記管理制度的全面建立要到1998年國務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,該《條例》規(guī)定,對(duì)事業(yè)單位實(shí)行法人登記制度,凡符合法人登記條件的發(fā)給《事業(yè)單位法人證書》。。二是明確改革目標(biāo)和原則,要求探索建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理機(jī)制。1995年,新中國成立以來第一次專門研究和部署事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人事制度改革的“鄭州會(huì)議”強(qiáng)調(diào),堅(jiān)持“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的改革方針。次年,中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》(中辦發(fā)〔1996〕17號(hào)),明確要求遵循政事分開、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化的方向,抓好改革。三是實(shí)行分類管理。1993年開始的工資制度改革把事業(yè)單位工資制度從機(jī)關(guān)分離出來,首次進(jìn)行分類,明確為全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型。在此背景下,1989年,民政部在湖南湘潭召開全國城市社會(huì)福利事業(yè)單位深化改革工作座談會(huì),明確以提高效益、增強(qiáng)活力為中心,改革管理體制,突出面向社會(huì),開展社會(huì)化服務(wù)[1]423:(1)確立院長的法人代表地位,主管民政部門主要負(fù)責(zé)院長的任命(或聘任、選舉)、考核和民主監(jiān)督,院長直接領(lǐng)導(dǎo)班組,提高效率;(2)確定單位類別,大部分福利院被確定為定額補(bǔ)助單位,也有少部分被定為自收自支單位;(3)完善承包責(zé)任制,推行崗位責(zé)任制,引入競(jìng)爭機(jī)制,打破鐵飯碗。這些措施實(shí)施后,各地福利院利用人員、技術(shù)、設(shè)備等方面的優(yōu)勢(shì),開展各類適宜的服務(wù),取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益。

第三階段,泛市場(chǎng)化和社會(huì)福利社會(huì)化全面推進(jìn)(1997—2007)。這一時(shí)期,建立比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為社會(huì)共識(shí)。九屆全國人大一次會(huì)議明確了事業(yè)單位改革的總體思路,要求除教育和基礎(chǔ)科研部門以外,要通過改革,三年走向市場(chǎng)。1998年,在天津召開的全國專業(yè)技術(shù)人員暨事業(yè)單位人事制度改革工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),要通過推行聘用制度、建立崗位管理制度、完善分配制度、健全人事監(jiān)督制度等,增強(qiáng)活力,減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此,國家大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化。國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》(國辦發(fā)〔2000〕19號(hào)),要求深化現(xiàn)有國家、集體興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)改革,探索社會(huì)化管理新路子,按照產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向,逐步建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)福利社會(huì)化的核心是改變國家包辦社會(huì)福利事業(yè)的做法,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化是其中的一個(gè)重要方面[2]。具體舉措為:(1)收養(yǎng)社會(huì)老人,只要付費(fèi),都可入住;(2)實(shí)行企業(yè)化管理,探索工資總額包干、工效掛鉤等多種分配形式,試行生產(chǎn)要素參與分配的辦法;(3)開展多種經(jīng)營,以實(shí)業(yè)養(yǎng)事業(yè);(4)試行外來人員承包制,允許社會(huì)能人交納一定租金進(jìn)行承包。2002年4月,湖北省枝江市社會(huì)福利院率先在全國啟動(dòng)“一院兩制”改革,進(jìn)行整體租賃經(jīng)營,實(shí)施公建民營。此后,北京、福建、浙江等地陸續(xù)開展了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營。社會(huì)福利社會(huì)化的結(jié)果是使原有財(cái)政全額撥款的社會(huì)福利院轉(zhuǎn)為定額補(bǔ)助單位,定額補(bǔ)助單位轉(zhuǎn)為自收自支單位。如遼寧省1998年統(tǒng)計(jì),100%的城市福利院、養(yǎng)老院辦起了經(jīng)濟(jì)實(shí)體,其中沈陽市大東區(qū)社會(huì)福利院開設(shè)經(jīng)營項(xiàng)目,開展有償服務(wù),到1995年底,創(chuàng)收凈值達(dá)100萬元,率先在全國社會(huì)福利系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了自收自支[3]。

第四階段,公益性的提出和社會(huì)福利社會(huì)化思路調(diào)整(2007年至今)。這一階段,國家強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的公益性。黨的十七屆二中全會(huì)提出要分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。2011年,中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號(hào)),明確到2020年要形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系,并按照社會(huì)功能將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。凡從事公益服務(wù)的,繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列,強(qiáng)化其公益屬性。不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的,為公益一類;部分可由市場(chǎng)配置資源的,為公益二類。

為抓好落實(shí),民政部先后于2007年在河北石家莊召開全國民政事業(yè)單位建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì),2010年在江蘇無錫召開全國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì),調(diào)整社會(huì)福利社會(huì)化思路,明確公益性質(zhì),探索推進(jìn)現(xiàn)代管理方式,積極推動(dòng)法人治理或公建民營等,培育發(fā)展專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)[4]。具體舉措為:(1)定好公益屬性,主要收養(yǎng)“三無”五保、低收入和失能老年人;(2)以供養(yǎng)型和護(hù)養(yǎng)型為主,并發(fā)展為示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu);(3)推行工作人員聘用、招聘和職位管理制度;(4)理順與主管部門的關(guān)系,民政部門主要是規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)管,社會(huì)福利機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,享有內(nèi)部人事管理、經(jīng)營決策和收入分配等自主權(quán)。2013年,國務(wù)院制發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號(hào)),要求加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)年底,民政部發(fā)出《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的通知》(民函〔2013〕369號(hào)),明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的兩種辦法,即公建民營和轉(zhuǎn)制為企業(yè),并擇定124家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展試點(diǎn)。各地試點(diǎn)時(shí)都選擇了公建民營的改革方式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),到2014年,全國實(shí)行公建民營機(jī)構(gòu)有40多家,涉及床位1.5萬余張①數(shù)據(jù)來自筆者主持的浙江省民政廳重大委托課題“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營機(jī)制研究”課題組的調(diào)研,課題組通過網(wǎng)絡(luò)、電話問詢和直接調(diào)研等方式收集到全國公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(含敬老院)的數(shù)量。。

(二)農(nóng)村敬老院的改革發(fā)展

敬老院一直是村集體興辦的農(nóng)村集體福利事業(yè)單位。農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí),也并沒有改變這一性質(zhì),相反更加強(qiáng)調(diào)要通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留落實(shí)好五保待遇,辦好敬老院。工作人員大部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府臨時(shí)聘用人員,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府從預(yù)算外資金列支工資,有的直接從五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中列支。20世紀(jì)90年代后,敬老院也開始探索社會(huì)福利社會(huì)化。主要的辦法,一是動(dòng)員社會(huì)各界為敬老院捐款捐物;二是發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè),實(shí)行以副補(bǔ)(養(yǎng))院;三是有條件的可收養(yǎng)社會(huì)老人,彌補(bǔ)五保經(jīng)費(fèi)不足。1997年3月,民政部出臺(tái)《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》,明確了上述做法。2000年開始啟動(dòng)的農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留成為歷史,五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)也隨之由財(cái)政列支。因此,從經(jīng)費(fèi)供給角度看,敬老院也成了國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),但其管理體制仍和社會(huì)福利院不同,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管,縣級(jí)以上民政部門為行業(yè)主管單位①這一管理體制后來在一些縣市有所調(diào)整,敬老院由民政部門直接建設(shè)、直接管理。浙江等一些省份在2011年后還將敬老院管理指導(dǎo)任務(wù)從社會(huì)救助處調(diào)整到社會(huì)福利處,實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。。2006年,國務(wù)院頒布實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,將敬老院改名為“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”,但沒有改變農(nóng)村集體福利事業(yè)單位這一性質(zhì)。各地在落實(shí)財(cái)政保障的同時(shí),繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)化,積極開展以副補(bǔ)院,對(duì)外收養(yǎng)。有的推行承包制,開始實(shí)施公建民營。2010年,民政部出臺(tái)《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》,明確這一機(jī)構(gòu)是“為農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象提供供養(yǎng)服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)”,并強(qiáng)調(diào)“符合條件的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)依法辦理事業(yè)單位法人登記”。實(shí)行院長負(fù)責(zé)制,由主辦機(jī)關(guān)聘任,定期進(jìn)行考核;根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)設(shè)定崗位,實(shí)行崗位責(zé)任制;工作人員由機(jī)構(gòu)聘用,并訂立聘用合同或勞動(dòng)合同。2011年開始,民政部致力于推動(dòng)敬老院事業(yè)法人登記工作。到2013年底,全國已完成50%敬老院的法人登記工作②數(shù)據(jù)來自民政部《2013年民政工作報(bào)告》,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzsyfzbg/mzggbg/201312/20131200570125.shtml,2017年6月13日。。

總體來看,由于地處農(nóng)村,社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求不旺,加之硬件設(shè)施、管理效益、服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不及社會(huì)福利院,敬老院的改革動(dòng)力相對(duì)不足。

二、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革述評(píng)

綜上所述,我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革特點(diǎn)鮮明,它是在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)制度重構(gòu)的背景下,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中進(jìn)行的,其中事業(yè)單位改革是其重要背景和主線。改革的動(dòng)因,前期是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革,激活機(jī)制,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);進(jìn)入2000年后,又加上了應(yīng)對(duì)人口老齡化,滿足社會(huì)老人對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求等因素。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革近四十年來一直沒有中斷,其間重點(diǎn)和方向多有變化,但有三個(gè)較為明確的主題貫穿全過程:一是獨(dú)立的事業(yè)法人追求。這既是搞活機(jī)制的要求,也是事業(yè)單位改革的需要。從院長負(fù)責(zé)制開始到明確事業(yè)法人,到政事分開,包括農(nóng)村敬老院的事業(yè)單位法人登記以及建立內(nèi)部獎(jiǎng)懲制、崗位負(fù)責(zé)制、人員聘任制等,無不體現(xiàn)著這一精神。二是明確的效率導(dǎo)向。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革伊始,效益就被提到議事日程。從社會(huì)福利社會(huì)化的提出,到減少財(cái)政投入、自負(fù)盈虧、財(cái)政資金效益最大化,乃至推進(jìn)公建民營等,提高效率成為一以貫之的改革目標(biāo)。在此目標(biāo)下,先是激發(fā)機(jī)構(gòu)活力,其后轉(zhuǎn)向搞活機(jī)制,再到構(gòu)建面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新機(jī)制等。三是社會(huì)化的發(fā)展機(jī)制。這種社會(huì)化既包括投資主體的多元,也包括服務(wù)對(duì)象的普惠,讓更多的老人能進(jìn)入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),特別是運(yùn)行機(jī)制的民營化,讓社會(huì)力量參與發(fā)展。這一現(xiàn)在被概括為“公建民營”的做法,在當(dāng)時(shí)大多稱為“承包”,旨在搞活機(jī)制,增加服務(wù)供給。

這三個(gè)主題實(shí)際上都沒有完成,或者說因理論準(zhǔn)備不足、研究不充分而難以完成。

第一,有了法人地位但缺乏法人治理結(jié)構(gòu)。盡管明確了事業(yè)法人,但事業(yè)單位整體上還是依附于政府,是國家間接行政組織[5],公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨同樣的問題,最主要的原因是政府沒有厘清職能邊界。民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)當(dāng)主管單位,主要承擔(dān)規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)管職責(zé),但又給予他們?nèi)蚊庵饕?fù)責(zé)人的權(quán)力,并對(duì)財(cái)務(wù)管理、廉政建設(shè)等承擔(dān)責(zé)任。這樣的授權(quán)事實(shí)上很難把握尺度,民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中大多趨緊從嚴(yán),以致公辦機(jī)構(gòu)“有法人之名、無法人之實(shí)”,部分農(nóng)村敬老院更是名實(shí)皆無,無法實(shí)施獨(dú)立的經(jīng)營管理決策。

第二,效率目標(biāo)演變成經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)向。把提高效率作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革目標(biāo)有其合理性和重要意義,傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的機(jī)制確實(shí)不能激發(fā)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的最大潛能[6]119,但這一導(dǎo)向在實(shí)踐中被解讀為經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)導(dǎo)向?！吧鐣?huì)福利事業(yè)單位要撤除圍墻,向全社會(huì)老人開放,大膽走向市場(chǎng),要由依賴國家包辦包攬向依靠養(yǎng)老市場(chǎng)、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的方向轉(zhuǎn)變”,“要轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制,實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理。要按照產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向,深化現(xiàn)有國家辦老年社會(huì)福利事業(yè)單位的改革,從單純供養(yǎng)模式向供養(yǎng)、教育、醫(yī)療、康復(fù)、文娛一體化服務(wù)和服務(wù)、經(jīng)營一體化模式轉(zhuǎn)變”[7]?！敖^大多數(shù)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)工作人員深切意識(shí)到必須面向福利服務(wù)市場(chǎng)自我發(fā)展、自負(fù)盈虧的緊迫性”[8]13。這些想法在當(dāng)時(shí)極富代表性,也在其后深入人心。于是,這一有悖公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本質(zhì)的“共識(shí)”在其后的發(fā)展中定型,形成了制度慣性,致使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)公平的福利性、公益性初衷被背棄,由此產(chǎn)生了兩大副作用:一是福利反導(dǎo)向,影響群體公平。城市社會(huì)福利院由于條件好,更能吸引社會(huì)老人入住,為取得財(cái)政以外的收入,相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)不惜拒收“三無”老人。據(jù)1988年民政部的不完全統(tǒng)計(jì),全國城市社會(huì)福利事業(yè)單位生產(chǎn)總值達(dá)3 000多萬元,純收入達(dá)1 600多萬元,相當(dāng)于年事業(yè)費(fèi)的10%①數(shù)據(jù)來自民政部《全國城市社會(huì)福利事業(yè)單位深化改革工作座談會(huì)紀(jì)要》,http://laws.66law.cn/law-11626.aspx,2017年6月13日。。這些收入的很大一部分是通過自費(fèi)收養(yǎng)老人獲得的。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)以福利性定位,依靠財(cái)政支持,又在缺乏入院評(píng)估輪候的前提下讓社會(huì)老人以較低價(jià)格入住,當(dāng)優(yōu)質(zhì)資源稀缺時(shí),就成了部分有權(quán)者的福利,既制造了福利反導(dǎo)向,又造成了老年群體間的不公平。發(fā)展到2015年底,全國523.5萬城鄉(xiāng)特困人員(即原農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”對(duì)象),只有103萬入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),僅占總數(shù)的19.6%。城鎮(zhèn)社會(huì)福利院自費(fèi)寄養(yǎng)老人8.5萬人,而同期收養(yǎng)的特困老人只有7.1萬人②參見中華人民共和國民政部《2016中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》,(北京)中國統(tǒng)計(jì)出版社2016年版,第 8、342、350、351頁。年鑒顯示,到2015年底,全國有城市“三無”對(duì)象 6.8萬人,農(nóng)村特困人員516.7萬人。2016年,在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的“三無”和特困人員有929 846人,自費(fèi)人員158 926人;在社會(huì)福利院的“三無”和農(nóng)村特困對(duì)象有101 074人(其中兒童29 387人),自費(fèi)85 462人。。其中盡管有一部分特困老人是不愿或不適合入住機(jī)構(gòu),但畢竟占比過低。二是拉大城鄉(xiāng)差距,影響區(qū)域公平。位于城鎮(zhèn)的社會(huì)福利院既有創(chuàng)收,又有財(cái)政投入,以致福利堆積,而敬老院因?yàn)槭寝r(nóng)村集體事業(yè)單位,財(cái)政不投入或投入較少,設(shè)施簡陋,服務(wù)欠缺,廣大農(nóng)村老年人較少享受或根本享受不到應(yīng)有的服務(wù)。

第三,社會(huì)化發(fā)展機(jī)制成為政府推責(zé)手段。社會(huì)化的初衷是想借助社會(huì)力量,多投入,搞活經(jīng)營機(jī)制,增加收入,改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施條件,但不少政府部門卻以社會(huì)化為名甩包袱,把經(jīng)營不好和設(shè)施簡陋、風(fēng)險(xiǎn)隱患大的公辦機(jī)構(gòu)交給社會(huì)主體運(yùn)營,以減少財(cái)政投入;把新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為招商引資項(xiàng)目,收取高額設(shè)施使用費(fèi)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)押金,或要求社會(huì)主體前期投入不菲的改建資金或后期裝修配建資金等。這一招商引資的傾向及做法,加重了接管的社會(huì)主體日后經(jīng)營的壓力和營利的取向,迫使他們不得不通過價(jià)格機(jī)制選擇入住對(duì)象,從而將低收入群體乃至一般收入的老人排除在外,以致背離了公辦機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)和職能。

歸結(jié)起來,這三個(gè)主題涉及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位的本質(zhì)、基本屬性及運(yùn)行機(jī)制,特別是公平和效率的關(guān)系,事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展,也是改革的根本問題。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要不要辦?答案是肯定的。在老齡化先行的歐洲國家有為數(shù)不少的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),均以公益性質(zhì)而存在。即便是美國,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也占到了機(jī)構(gòu)總數(shù)的7%,并占據(jù)了低端養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的80%[9]。問題是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何辦才能在保證其公益性的同時(shí)保持活力和效率,促進(jìn)社會(huì)公平,成為養(yǎng)老服務(wù)健康市場(chǎng)的一部分。對(duì)此,民政部在《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的通知》中明確要求公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營和轉(zhuǎn)制為企業(yè)。楊團(tuán)等學(xué)者較早用公私合作伙伴關(guān)系或協(xié)同理論進(jìn)行了解釋[10]。這一理論雖然能解釋政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系,但不能解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之所以存在的公益性及其實(shí)現(xiàn)問題。如果沒有相應(yīng)的制度保障,無論是公建民營還是轉(zhuǎn)制為企業(yè),公平、公益和效率的矛盾將仍然得不到有效解決。相反,還會(huì)產(chǎn)生諸如公辦、民辦、公建民營機(jī)構(gòu)三者之間新的不平等競(jìng)爭,導(dǎo)致困難老人進(jìn)入公建民營機(jī)構(gòu)更加困難。

三、基于產(chǎn)權(quán)及委托—代理理論視角的改革問題解讀

(一)產(chǎn)權(quán)及委托—代理理論

產(chǎn)權(quán)制度的核心是財(cái)產(chǎn)所有權(quán),傳統(tǒng)理解為靜態(tài)的、法權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)實(shí)體歸屬?，F(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)制度側(cè)重于對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)體的動(dòng)態(tài)經(jīng)營和價(jià)值的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn),它不再是單一的所有權(quán),而是以所有權(quán)為核心派生出經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)等。這些權(quán)利可以由同一主體行使,也可以由財(cái)產(chǎn)所有權(quán)享有者委托行使,由此產(chǎn)生委托—代理關(guān)系[11]4549。1933年,美國學(xué)者伯利和米恩斯率先提出“委托一代理”理論,倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán),讓渡經(jīng)營權(quán)利[12]24。目前,這—理論已從最初對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的描述發(fā)展到公共活動(dòng)領(lǐng)域,成為當(dāng)今研究政府及公共政策的主要工具之一。

國內(nèi)對(duì)委托—代理理論的研究和應(yīng)用始于20世紀(jì)八九十年代的國有企業(yè)改革。隨后,學(xué)界不斷創(chuàng)新研究方法,拓展研究領(lǐng)域,從最初的定性闡述發(fā)展到定量研究,從針對(duì)企業(yè)的、簡單的委托—代理發(fā)展到針對(duì)不同行業(yè)、不同環(huán)境下的多重委托—代理,從應(yīng)用于國有企業(yè)改革發(fā)展到行政管理,從應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展到社會(huì)領(lǐng)域[13]。

委托—代理理論有兩個(gè)基本的假設(shè):一是委托人和代理人都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”;二是委托人與代理人之間信息不對(duì)稱。這種信息不對(duì)稱,在委托方,存在委托鏈條過長、目標(biāo)定位不清、授權(quán)不充分等問題;在代理方,存在內(nèi)部人控制以及消極怠工、假公濟(jì)私等道德風(fēng)險(xiǎn)[14]。單一的委托—代理,如有一方為政府,因政府所具有的強(qiáng)制性和唯一性,無論在決策制定還是執(zhí)行過程中都占有信息和權(quán)力優(yōu)勢(shì),意味著責(zé)任的不對(duì)等,極易出現(xiàn)逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn)問題,最后導(dǎo)致決策低效,政府失靈[15]。多重的委托—代理中,政府身兼代理人和委托人,信息非均衡分布狀態(tài)更為嚴(yán)重,也就增加了公共領(lǐng)域委托—代理的風(fēng)險(xiǎn)[16]。從代理人角度看,由于國有產(chǎn)權(quán)代理人的利益沒有真正與其經(jīng)營績效結(jié)合起來,往往以經(jīng)營權(quán)侵蝕所有權(quán)的短期行為來替代[17],除貨幣利益最大化外,代理人還有名譽(yù)、權(quán)力等非貨幣化的利益追求,執(zhí)行公共政策時(shí),他們會(huì)以“工資、職位津貼、公眾聲望、權(quán)力”以及“輕松地管理”等為由,改變或放棄委托人設(shè)定的目標(biāo)[18]398?？梢哉f,這種風(fēng)險(xiǎn)是全鏈條的、系統(tǒng)性的[19],由此造成委托—代理的失效、失范。

要解決這種風(fēng)險(xiǎn),需要建立激勵(lì)和約束機(jī)制以促使代理人按照委托人的利益最大化目標(biāo)而行事。激勵(lì)和約束是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面,“激勵(lì)起一個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)的作用,約束起一個(gè)剎車的作用”[20]。法瑪?shù)拇砣耸袌?chǎng)聲譽(yù)模型即是如此。在競(jìng)爭的市場(chǎng),代理人的市場(chǎng)價(jià)值取決于其過去的經(jīng)營業(yè)績,代理人必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé),改進(jìn)自己在市場(chǎng)上的聲譽(yù),才能提高未來的收入。其他的激勵(lì)措施包括貨幣和非貨幣收入。約束機(jī)制主要表現(xiàn)為完善法人治理結(jié)構(gòu),去行政化、推進(jìn)代理人職業(yè)化,加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等[21]。這是公民將所有權(quán)委托出去后,保留對(duì)公共權(quán)力行使者的選擇與監(jiān)督權(quán)利的基本依據(jù)[22]。

委托—代理關(guān)系還可以是雙向的,這種雙向基于代理人具有的專業(yè)能力,故有著合作決策的必要[23]。當(dāng)具有競(jìng)爭關(guān)系的多人參與委托代理時(shí),委托人的業(yè)務(wù)能力顯得十分重要,需要花心思去提高[24]。這對(duì)作為委托人的政府部門提出了提高履職能力的更高要求。

(二)基于委托—代理關(guān)系視角的公辦機(jī)構(gòu)改革問題解讀

推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革,就是要改革過去集投資建設(shè)、經(jīng)營管理于一體的事業(yè)單位管理體制,通過委托—代理關(guān)系,實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,政府承擔(dān)對(duì)福利設(shè)施的投資建設(shè),把設(shè)施的運(yùn)營和服務(wù)供給交由專業(yè)組織,既確保實(shí)現(xiàn)公益性,又解決管理效率和服務(wù)品質(zhì)問題。從實(shí)踐看,這種委托—代理是多重的。在我國,國有財(cái)產(chǎn)屬于人民,人民將自己的權(quán)利委托給政府,構(gòu)成第一層委托—代理。政府將一部分權(quán)利授予事業(yè)單位、國有企業(yè)行使,形成第二層委托—代理。如果行業(yè)專業(yè)性強(qiáng),事業(yè)單位無合適專業(yè)團(tuán)隊(duì),無法有效運(yùn)營,就可以再繼續(xù)授權(quán),產(chǎn)生第三層委托—代理關(guān)系,即事業(yè)單位將所有權(quán)留在自身,將經(jīng)營管理權(quán)交給社會(huì)主體。相比第二層委托—代理關(guān)系中雙方千絲萬縷的行政牽絆,這一層的委托人與代理人在地位上相對(duì)平等,也可以在更廣的范圍內(nèi)篩選合宜的專業(yè)主體,因此理論上講第三層委托—代理更為中立、開放和專業(yè),但并不意味著第二層委托—代理不可行。只要委托—代理雙方權(quán)責(zé)清晰、利益對(duì)稱、激勵(lì)考核機(jī)制健全,也就是達(dá)到現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求,無論第二還是第三層委托—代理都是其中的選項(xiàng)。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革前,國家同時(shí)承擔(dān)出資者、所有者、經(jīng)營者、管理者的角色,扮演了全能政府角色。改革之初,政府逐步將經(jīng)營管理權(quán)、部分收益分配權(quán)等交由民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的院長等負(fù)責(zé)人行使,但公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多沒有獨(dú)立法人,只是行政任命管理,還不是嚴(yán)格意義上的委托—代理。到了改革的第二、三階段,名義上具備獨(dú)立法人的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和收益分配權(quán),形成了第二層委托—代理,但在事業(yè)單位管理體制下,這一層的委托方即主管的民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,代理方即社會(huì)福利院、農(nóng)村敬老院等,雙方是上下級(jí)行政關(guān)系,地位不對(duì)等。雖然公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有法人資格但沒有建立起事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),從而造成委托—代理低效或失效。一是法定分權(quán)和賦權(quán)不足。政府部門管理隨意性較大,經(jīng)常以行政手段干預(yù)事業(yè)單位經(jīng)營管理和收益分配,缺乏激勵(lì)機(jī)制或不按激勵(lì)機(jī)制行事,致使市場(chǎng)機(jī)制對(duì)代理成本的約束作用難以發(fā)揮,制度激勵(lì)功能弱化,反而增加了控制成本、信息成本。二是委托目標(biāo)偏離。這涉及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位問題。作為代理方的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),其職責(zé)是保障基本養(yǎng)老,本應(yīng)由財(cái)政投入保障其日常運(yùn)行以體現(xiàn)公益屬性,但委托方設(shè)定了“以事業(yè)辦實(shí)業(yè),以實(shí)業(yè)補(bǔ)事業(yè),辦好實(shí)業(yè)養(yǎng)事業(yè)”的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo),公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因而陷入兩難困境,要履行公益屬性,就要保障基本,收養(yǎng)農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”等特困老人,收的人數(shù)越多,要求的財(cái)政支持越大,用于收養(yǎng)自費(fèi)的社會(huì)老人的床位越少,經(jīng)濟(jì)效益越差;反之,收養(yǎng)社會(huì)老人越多,經(jīng)濟(jì)效益越好,公益性就難以實(shí)現(xiàn),而且擠占了民辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間,扭曲了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。到第四階段,委托方調(diào)整了委托目標(biāo),將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)明確定為公益屬性,雖與代理人應(yīng)有的職能、屬性保持一致,但委托方給出的公益性內(nèi)涵并不清晰,只是列舉式地?cái)U(kuò)大了收住對(duì)象,從“三無”五保到低收入、失能老年人等,對(duì)如何促進(jìn)公平、履行公益職能,則缺乏相應(yīng)措施。三是管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)性不夠。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員大多在體制內(nèi)選擇,來源受到很大限制,尤其是農(nóng)村敬老院院長往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員兼任或由已退休的村干部擔(dān)任,文化層次大多較低。城鎮(zhèn)社會(huì)福利院的院長還有行政級(jí)別,由民政局任命或聘任,經(jīng)常更換,流動(dòng)性很大。這也在不同程度上造成了委托—代理關(guān)系的低效。

在這種情況下,國家在改革的第四階段進(jìn)行了政策調(diào)整,積極推進(jìn)公建民營,也就是第三層的委托—代理關(guān)系,保留財(cái)產(chǎn)所有權(quán),將經(jīng)營管理權(quán)和收益分配權(quán)交給獨(dú)立的第三方社會(huì)主體。公建民營雖然在理論上講是一種更為有效的、可行的委托—代理關(guān)系,也是福利制度改革的國際趨勢(shì),但從各地實(shí)踐來看,由于委托人對(duì)公辦機(jī)構(gòu)的目標(biāo)定位不清,有走偏的傾向。一是委托變成了政府甩包袱,規(guī)約缺失,公建民營變成了事實(shí)上的“民辦機(jī)構(gòu)”,成為社會(huì)資本逐利的工具;二是招商又引資,委托—代理關(guān)系變成了混合制,由此強(qiáng)化了社會(huì)主體營利動(dòng)機(jī),使委托—代理關(guān)系變形變味,增加了國有資產(chǎn)流失的可能性,模糊了社會(huì)公益目標(biāo)。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托—代理關(guān)系改革的低效或變形,從根本上說是沒有厘清政府、事業(yè)單位和社會(huì)主體的責(zé)權(quán)邊界,明晰各方的權(quán)利義務(wù);同時(shí),作為委托人的政府對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的定位也不夠清晰。從操作層面講,還存在委托—代理實(shí)施規(guī)制缺失、激勵(lì)和約束機(jī)制不健全等問題。

四、深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和路徑

(一)確定科學(xué)的改革目標(biāo)

當(dāng)前,我國正在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一改革總目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)多元主體共治,強(qiáng)調(diào)民主基礎(chǔ)上的政府、社會(huì)組織、企業(yè)的參與和互動(dòng)[25]。2016年 12月,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕91號(hào)),明確了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的多元供給機(jī)制。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為其中一員,仍有其存在的獨(dú)特價(jià)值,但必須進(jìn)一步深化改革,以履行其應(yīng)有職能?；谖小砝碚摰姆治?改革的目標(biāo)有三:一是成為真正獨(dú)立的事業(yè)法人;二是全面強(qiáng)化公益屬性;三是在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮調(diào)控市場(chǎng)、化解風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特作用。

1.從權(quán)利分置入手確立獨(dú)立自主的事業(yè)法人

獨(dú)立的事業(yè)法人地位是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受委托,承擔(dān)代理責(zé)任,確保委托—代理關(guān)系有效的基礎(chǔ)。要按照中發(fā)5號(hào)文件要求,繼續(xù)推進(jìn)政事分開,使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為自主決策、自我管理的獨(dú)立法人,但這種分開不是簡單的去行政化,或轉(zhuǎn)變成獨(dú)立的非政府組織[26],而是通過權(quán)利分置,厘清政府和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限邊界,形成有效的委托—代理關(guān)系。政府享有舉辦權(quán),承擔(dān)出資者、組織者、監(jiān)管者的角色,落實(shí)到具體職能,就是“掌舵”養(yǎng)老服務(wù)行業(yè),制定規(guī)則,規(guī)劃布局,包括公辦機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要建立起完善的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等,滿足具有公共性質(zhì)且差異性明顯的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是國務(wù)院2005年頒布實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》首次提出的。2012年,中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室事業(yè)單位登記管理局局長李松武專文做過解釋。他認(rèn)為,事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位宗旨為目標(biāo),實(shí)行舉辦權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離,以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu),由一系列激勵(lì)和約束機(jī)制組成的制度安排;核心是建立不以舉辦權(quán)為基礎(chǔ)的決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)科學(xué)運(yùn)行、相互協(xié)調(diào);目的是確保事業(yè)單位公益屬性,有效解決公益服務(wù)的公平和效率問題[27]?？梢?事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是獨(dú)立的事業(yè)法人的基礎(chǔ)和核心。建立法人治理結(jié)構(gòu),是從內(nèi)在機(jī)制上真正激活事業(yè)單位,是委托—代理關(guān)系中約束機(jī)制的直接體現(xiàn)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要成為真正獨(dú)立的事業(yè)法人,必須建立起相應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu),從而完善第二層委托—代理關(guān)系。

2.以公平為取向強(qiáng)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,要求事業(yè)單位以發(fā)展和公平為雙重目標(biāo)與動(dòng)力[28]。對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言,要通過發(fā)展更加突出地負(fù)起促進(jìn)社會(huì)公平的責(zé)任。這種發(fā)展不是從數(shù)量上進(jìn)行擴(kuò)張,繼續(xù)增加機(jī)構(gòu)和床位供給,而是以公平為取向,通過機(jī)制創(chuàng)新,進(jìn)行科學(xué)定位,強(qiáng)化其公益屬性。2011年國家在事業(yè)單位分類改革中已明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性,但從這幾年的實(shí)踐看,并沒有完全落到實(shí)處,主要原因在于各方對(duì)公益性缺乏深刻把握。公益是公共利益,將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性從福利性改為公益性,不僅僅是對(duì)象的擴(kuò)大,更是職能定位的變化,是公平性的增強(qiáng)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公平性問題,是在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步發(fā)展壯大、不斷開放中產(chǎn)生的,或者說是在社會(huì)福利社會(huì)化過程中出現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)收住特困對(duì)象即“三無”五保老人,盡管名為福利性,實(shí)質(zhì)是托底的,是一種社會(huì)救濟(jì),不僅設(shè)施條件差,而且供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低。當(dāng)國家投入增多,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)增加,條件改善,而收養(yǎng)對(duì)象不經(jīng)篩選評(píng)估,為所謂的“有錢”“有權(quán)”人時(shí),公益性、公平性問題也就隨之凸顯。要解決好這一問題,首先是要明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收住對(duì)象。養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是人對(duì)人的照護(hù),身體狀況是決定性因素,唯因失能失智、生活無法自理,才需要他人提供照護(hù)。而照護(hù)失能失智老人需要一定的技術(shù)和設(shè)施條件,故入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一種較好的選擇。其次是要明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收住對(duì)象。公辦意味著財(cái)政投入,意味著在公共服務(wù)中解決困難人群所需,因此,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就應(yīng)收住經(jīng)濟(jì)困難的失能失智老人。這里蘊(yùn)含著身體條件、收入狀況兩個(gè)要素,前者解決照護(hù)服務(wù)的等級(jí),后者體現(xiàn)福利的梯度原則。再次是要建立篩選評(píng)估機(jī)制,通過家計(jì)調(diào)查,把那些需要照護(hù)但其收入不足以購買照護(hù)服務(wù)的失能失智老人篩選出來。最后是要建立照護(hù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。政府養(yǎng)老服務(wù)的資金要從補(bǔ)機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)向補(bǔ)人頭,根據(jù)評(píng)估后的照護(hù)服務(wù)等級(jí)進(jìn)行支付,在區(qū)域內(nèi)實(shí)行“費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”,做到精準(zhǔn)保障。這樣,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性才能真正明確,既解決福利反導(dǎo)向問題,做到相對(duì)公平,又能促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭,實(shí)現(xiàn)公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位發(fā)展,在提升服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)縮小城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差距。公益性的清晰定位有利于委托方、代理方共同執(zhí)行,發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障基本、化解風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)控市場(chǎng)等獨(dú)特作用。

3.在多元主體協(xié)同互補(bǔ)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局中發(fā)揮獨(dú)特作用

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,就是要在科學(xué)定位各類主體職能基礎(chǔ)上做到協(xié)同互補(bǔ)。對(duì)于走向市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)而言,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起著保障基本、化解風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)控市場(chǎng)等作用,有其存在的獨(dú)特價(jià)值。市場(chǎng)化并不能包治百病,完全市場(chǎng)化可能形成壟斷,造成普通老人、低收入老人住不起,無處養(yǎng)老;機(jī)構(gòu)舉辦者追求利潤,可能導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降,老年人權(quán)益難以保障。同時(shí),民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也會(huì)因經(jīng)營管理不善而暫?；蚪K止服務(wù),使入住老人無處可去、無人照護(hù),引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?？梢?一定數(shù)量的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在,能夠起到防止市場(chǎng)失靈的作用。這也是本文所要強(qiáng)調(diào)的完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),保證第二層委托—代理關(guān)系有效性的原因所在。目前,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的另一問題,是與民辦非企業(yè)法人登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)系處理。兩者看起來在屬性上高度重疊,都屬非營利的公益性機(jī)構(gòu),但實(shí)際上是不同的。民辦非企業(yè)法人登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盡管為非營利性,但基于我國實(shí)際情況,其資金來源單一,主要是舉辦者的自有資金,以謀生為目的,對(duì)政府扶持高度依賴,經(jīng)營性收費(fèi)是其維持日常運(yùn)營和發(fā)展的重要資金來源,因此仍存在經(jīng)濟(jì)效益的追求,也有終止服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以財(cái)政保障為基礎(chǔ),確立其公益屬性后,不會(huì)發(fā)生類似的問題,因而可以起到防止社會(huì)失靈的作用。

(二)明確改革發(fā)展的路徑

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要履行好職責(zé),從產(chǎn)權(quán)及委托—代理理論看,實(shí)際上有兩條路徑:一是著眼第二層委托—代理,建設(shè)具有法人治理結(jié)構(gòu)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。經(jīng)過近四十年的改革發(fā)展,我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培育了一大批養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。過去由于是行政隸屬,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人因行政崗位輪崗的要求,經(jīng)常被調(diào)換工作崗位,導(dǎo)致目前稀缺的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)管理人才流失,這是非?？上У摹０l(fā)揮好他們的作用,就是要加強(qiáng)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè),讓這支專業(yè)團(tuán)隊(duì)按照事業(yè)單位的本質(zhì)屬性去經(jīng)營管理,實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)的公平和效率。二是著眼第三層委托—代理,重點(diǎn)是明晰養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革的宗旨,明確公建民營機(jī)構(gòu)的職能,厘清委托—代理雙方的責(zé)權(quán)、健全激勵(lì)考核機(jī)制以保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建”應(yīng)有的公益性,同時(shí)發(fā)揮“民營”優(yōu)勢(shì),提高經(jīng)營管理效率和養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。公營和民營各有優(yōu)缺點(diǎn),兩種運(yùn)營方式的并存有利于市場(chǎng)制衡。公建民營作為一種新生事物,在當(dāng)前規(guī)制還不清晰和健全的情況下,還是應(yīng)該謹(jǐn)慎把握其推進(jìn)的力度。

(三)重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

現(xiàn)代型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指具有法人治理結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。所謂法人治理結(jié)構(gòu)是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,分設(shè)法人權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),明確相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和利益。這是委托—代理關(guān)系的應(yīng)有之義,也是治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

在改革過程中,要以法人治理結(jié)構(gòu)為核心,按照權(quán)利分置的改革思路,推動(dòng)事業(yè)性質(zhì)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從傳統(tǒng)型走向現(xiàn)代型,以約束機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)公益屬性。一是要建好理事會(huì)。要充分體現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宗旨和屬性,由政府部門代表、入住機(jī)構(gòu)的老年人代表和其他方面代表參加,保證人數(shù)均衡,采取“票決制”的決策方式,以防止任何利益方壟斷理事會(huì)的決策權(quán)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人為當(dāng)然理事;政府部門代表由民政或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府等委派,負(fù)責(zé)舉辦方意圖的貫徹;老年人代表,即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所在社區(qū)、護(hù)理人員等利益相關(guān)方代表,原則上推選產(chǎn)生。二是要建好管理層。作為理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),管理層由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由理事會(huì)任命或提名,并按照人事管理權(quán)限報(bào)有關(guān)部門備案或批準(zhǔn);其他主要管理人員的任命和提名,視情況采取不同方式;院長作為執(zhí)行層的代表,主要執(zhí)行理事會(huì)的決策,承擔(dān)相應(yīng)的職能。三是建好監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？蓡卧O(shè)監(jiān)事會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)理事、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等履職情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),政府應(yīng)建立合理的薪酬體系,激勵(lì)管理層履行公益服務(wù)職能,把社會(huì)效益放在首位。

對(duì)于公建民營機(jī)構(gòu),同樣也要引導(dǎo)其建立法人治理結(jié)構(gòu),以保證公益性和效率的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)登記的性質(zhì),民辦非企業(yè)依法建立相應(yīng)的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì);企業(yè)則建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),形成相應(yīng)的激勵(lì)、監(jiān)督和制衡機(jī)制。

(四)深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政府責(zé)任重大

需要指出的是,全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng),目的是增加養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中一支獨(dú)特的力量,如何發(fā)揮其應(yīng)有的作用,政府責(zé)任重大。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步深化改革,在路徑上具有多樣性和復(fù)雜性。只要能實(shí)現(xiàn)公平和效率并舉的目標(biāo),都是可以探索實(shí)踐的。關(guān)鍵是作為委托方的政府要主動(dòng)削減自己的權(quán)利,約束自己的行為,牢固樹立法治理念和契約精神,同時(shí),扮演好出資人的角色,唯有如此,才能保障公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有自主權(quán),包括決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、用工權(quán)和分配權(quán)等,才能確立其獨(dú)立的事業(yè)法人地位;要督促指導(dǎo)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)確立公平導(dǎo)向,建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu);要派出代表參加理事會(huì)參與重大業(yè)務(wù)決策,發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障基本、調(diào)控市場(chǎng)、化解風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特作用,確保公益屬性的實(shí)現(xiàn);要把公建民營作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)選方式之一,通過有效的規(guī)制,在實(shí)現(xiàn)公益性的同時(shí),提高資源利用效率,并通過評(píng)估、監(jiān)督檢查以及上繳一定額度設(shè)施使用費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)保證金等,確保國有資產(chǎn)安全和入住老年人的權(quán)益。

[1]陳良瑾:《中國社會(huì)工作百科全書》,北京:中國社會(huì)出版社,1994年。[Chen Liangjin,Encyclopedia of Social Work in China,Beijing:China Social Press,1994.]

[2]鄭功成:《中國社會(huì)福利發(fā)展論綱——從傳統(tǒng)福利模式到新型福利制度》,《社會(huì)保障制度》2001年第1期,第2-9 頁。[Zheng Gongcheng,″On the Development of Social Welfare in China:From the Traditional Welfare Model to a New Welfare System,″Social Security System,No.1(2001),pp.2-9.]

[3]張仁民:《論社會(huì)福利事業(yè)單位改革思路》,《民政論壇》1998年第4期,第1-4 頁。[Zhang Renming,″On the Reform Ways of Social Welfare Institutions,″Civil Administration Forum,No.4(1988),pp.1-4.]

[4]竇玉沛:《加快建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系》,《中國社會(huì)報(bào)》2010年 11月 12日,B1版。[Dou Yupei,″Speed up the Establishment and Improvement of Social Pension Service System,″China Community Newspaper,20101112,p.B1.]

[5]管仲軍:《面向現(xiàn)代公益事業(yè)組織的事業(yè)單位分類改革研究》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期,第 1-6頁。[Guan Zhongjun,″Research on the Classification Reform of Public Institution Oriented to Modern Public Welfare Organizations,″Journal of Beijing Administrative College,No.2(2014),pp.1-6.]

[6]陶立群:《中國老年人社會(huì)福利》,北京:中國社會(huì)出版社,2002年。[Tao Liqun,Chinese Elderly Social Welfare,Beijing:China Social Press,2002.]

[7]楊瑞云:《重慶市“國家辦老年社會(huì)福利事業(yè)單位改革與發(fā)展”研討會(huì)綜述》,《重慶社會(huì)科學(xué)》2000年第1期,第78-79 頁。[Yang Ruiyun,″Summary of the Seminar on Reform and Development of State-run Elderly Social Welfare Institutions in Chongqing,″Chongqing Social Sciences,No.1(2000),pp.78-79.]

[8]王振耀:《社會(huì)福利和慈善事業(yè)》,北京:中國社會(huì)出版社,2009年。[Wang Zhenyao,Social Welfare and Philanthropy,Beijing:China Society Press,2009.]

[9]程啟智、羅飛:《中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革改制路徑選擇》,《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第 2期,第48-52頁。[Cheng Qizhi&Luo Fei,″The Choice of Ways to Reform the Public Pension Institutions in China,″Journal of Hebei University of Economics and Business,No.2(2016),pp.48-52.]

[10]楊團(tuán):《公辦民營與民辦公助——加速老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的政策分析》,《人文雜志》2011年第 11期,第124-135 頁。[Yang Tuan,″Public Private Ownership and Private Helpers:Policy Analysis on Accelerating the Construction of Senior Citizens'Service Organizations,″The Journal of Humanities,No.11(2011),pp.124-135.]

[11]張維迎:《企業(yè)理論與中國企業(yè)改革》,北京:北京大學(xué)出版社,1999年。[Zhang Weiying,Enterprise Theory and Chinese Enterprise Reform,Beijing:Peking University Press,1999.]

[12]陳國富:《委托—代理與機(jī)制設(shè)計(jì)》,天津:南開大學(xué)出版社,2003年。[Chen Guofu,Principa-lAgency and Mechanism Design,Tianjin:Nankai University Press,2003.]

[13]趙蜀蓉、陳紹剛、王少卓:《委托代理理論及其在行政管理中的應(yīng)用研究述評(píng)》,《中國行政管理》2014年第 12期,第 119-122 頁。[Zhao Shurong,Chen Shaogang&Wang Shaozhuo,″The Theory of Agency by Agreement and Its Application in Administration,″Chinese Administration,No.12(2014),pp.119-122.]

[14]潘饒敏:《協(xié)同創(chuàng)新中心激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建研究——基于委托—代理理論》,《高教探索》2015年第9期,第22-26頁。[Pan Raomin,″A Study on Construction of Incentive Mechanism in Collaborative Innovation Center:Based on Principa-lAgent Theory,″Higher Education Exploration,No.9(2015),pp.22-26.]

[15]夏義堃:《非對(duì)稱信息環(huán)境下政府決策行為分析》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第 6期,第840-843頁。[Xia Yikun,″Analysis of Government Decision Making under Asymmetric Information Environment,″Journal of Wuhan University(Philosophy and Social Science Edition),No.6(2005),pp.840-843.]

[16]焦克源、張婷:《我國社會(huì)救助制度實(shí)踐的流弊與治理——基于委托—代理理論的分析視角》,《理論與現(xiàn)代化》2012年第 6期,第 115-120 頁。[Jiao Keyuan&Zhang Ting,″The Abuses and Governance of Our Social Assistance System Practice:Based on the Analysis of Principa-lAgent Theory,″Theory and Modernization,No.6(2012),pp.115-120.]

[17]易憲容:《國有產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與激勵(lì)兼容機(jī)制》,《財(cái)經(jīng)論叢》1995年第 2期,第 1-7頁。[Yi Xianrong,″State-owned Property Rights,Market Economy and Incentive Compatible Mechanism,″Collected Essays on Finance and Economics,No.2(1995),pp.1-7.]

[18][美]丹尼斯·C·繆勒:《公共選擇理論(第 3版)》,北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2010年。[Muller D.C.,Public Choice(3rd Edition),Beijing:China Social Sciences Press,2010.]

[19]王曙光、徐余江:《混合所有制經(jīng)濟(jì)與國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新——基于委托—代理關(guān)系視角的研究》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第 6期,第 96-102 頁。[Wang Shuguang&Xu Yujiang,″Mixed Ownership Economy and Innovation of State-owned Assets Management Mode:Based on the Perspective of Principa-lagent Relationship,″Journal of the Party School of the Central Committee of the C.P.C,No.6(2016),pp.96-102.]

[20]錢穎一:《激勵(lì)與約束》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1999年第 5期,第 7-13 頁。[Qian Yingyi,″Incentives and Constraints,″Comparative Economic&Social Systems,No.5(1999),pp.7-13.]

[21]張磊:《基于委托—代理模型的國有資本經(jīng)營收益激勵(lì)約束機(jī)制研究》,《學(xué)?！?013年第5期,第 68-73頁。[Zhang Lei,″A Study on Incentive and Restrictive Mechanism of State-owned Capital Operating Income Based on Principa-lagent Model,″Learn Sea,No.5(2013),pp.68-73.]

[22]劉壽明、陸維臣:《公共領(lǐng)域中的委托代理理論及其拓展》,《求索》2009年第 4期,第 69-70頁。[Liu Shouming&Lu Weichen,″The Principa-lagent Theory in Public Domain and Its Development,″ Seeker,No.4(2009),pp.69-70.]

[23]王慧霞、李偉紅、楊淑君:《基于委托—代理理論的企業(yè)所有者與經(jīng)理人合作決策模型》,《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第 3期,第 112-114 頁。[Wang Huixia,Li Weihong&Yang Shujun,″Cooperative Decision Model of Enterprise Owner and Manager Based on Principa-lAgent Theory,″Journal of Hebei University(Philosophy and Social Science Edition),No.3(2010),pp.112-114.]

[24]謝會(huì)芹、譚德慶、劉軍:《具有競(jìng)爭關(guān)系的多參與人委托代理問題研究》,《運(yùn)籌與管理》2011年第 8期,第194-199頁。[Xie Huiqin,Tan Deqing&Liu Jun,″A Study on the Mult-iparticipant Agency by Competition with Competitive Issues,″Operations and Management,No.8(2011),pp.194-199.]

[25]辛向陽:《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個(gè)基本問題》,《理論探討》2014年第2期,第27-31頁。[Xin Xiangyang,″Three Basic Issues of Advancing the National Governance System and Modernizing Governance Capability,″Theoretical Discussion,No.2(2014),pp.27-31.]

[26]王永明:《社會(huì)治理結(jié)構(gòu)語境中 NGO的發(fā)展困境及其化解》,《學(xué)會(huì)》2008年第8期,第 19-22頁。[Wang Yongming,″The Development Predicament and Resolution of NGOs in the Context of Social Governance Structure,″Xuehui,No.8(2008),pp.19-22.]

[27]李松武:《建立健全法人治理結(jié)構(gòu) 創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制》,《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2012年第1期,第 63-66 頁。[Li Songwu,″Establish and Improve the System of Corporate Governance Innovation Institutions and Institutions,″Chinese Institutional Reform and Management,No.1(2012),pp.63-66.]

[28]范思凱、鄧泉國:《單位組織變革視野下的事業(yè)單位改革研究》,《改革與戰(zhàn)略》2014年第4期,第31-35頁。[Fan Sikai&Deng Quanguo,″A Study on the Reform of Public Institutions under the Organizational Reform,″Reformation&Strategy,No.4(2014),pp.31-35.]