_劉彥寧

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。黨的十九大把堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容，明確了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)，同時(shí)對(duì)深化依法治國(guó)實(shí)踐作出全面部署。立法是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)，是實(shí)行法治的前提。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，這是新時(shí)代對(duì)立法工作的綱領(lǐng)性要求，也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的行動(dòng)指南和根本遵循。地方立法工作必須毫不動(dòng)搖地以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神為指導(dǎo)，自覺將科學(xué)立法、民主立法、依法立法貫穿于立法全過(guò)程和各方面，全面推進(jìn)良法善治。

一、對(duì)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的認(rèn)識(shí)

立法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，又要強(qiáng)調(diào)民主性，更要強(qiáng)調(diào)合法性，三者相輔相成，不可或缺?？茖W(xué)立法要求立法過(guò)程中尊重和體現(xiàn)規(guī)律，既要體現(xiàn)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，科學(xué)合理地規(guī)范權(quán)力與責(zé)任，界定權(quán)利與義務(wù)，使立法符合實(shí)際，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，同時(shí)又要體現(xiàn)立法工作本身的規(guī)律，遵循立法程序，注重立法技術(shù)，切實(shí)提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。民主立法要求立法過(guò)程中堅(jiān)持人民主體地位，在立法工作中貫徹黨的群眾路線，通過(guò)座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等途徑推動(dòng)和保障公民有序參與立法，使立法更好地匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益和需求。依法立法要求依照立法權(quán)限和立法程序立法，始終把維護(hù)法制統(tǒng)一作為高壓線，遵守憲法法律設(shè)定的程序和權(quán)限邊界，在審議修改法規(guī)時(shí)牢牢把握“不抵觸”原則。十九大報(bào)告中首次將依法立法與科學(xué)立法、民主立法相并列，體現(xiàn)了我們黨立法原則的重大變化，這是在新時(shí)代對(duì)立法工作提出的更高要求。科學(xué)立法更多地體現(xiàn)在內(nèi)容上，民主立法更多地體現(xiàn)在過(guò)程中，而依法立法主要體現(xiàn)在機(jī)制上，是科學(xué)立法民主立法的前提和保障，三者結(jié)合既是對(duì)立法工作的基本要求，也是提高立法質(zhì)量、維護(hù)法制統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)良法善治的根本途徑。

二、科學(xué)立法、民主立法、依法立法工作中存在的主要問(wèn)題和原因

總的來(lái)看，各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法工作中，把科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求貫穿于地方立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷完善工作機(jī)制和相關(guān)制度，立法質(zhì)量不斷提高，立法工作取得了一定成績(jī)。但也存在一些問(wèn)題和不足，歸納起來(lái)有以下幾個(gè)方面。

立法選項(xiàng)重點(diǎn)不夠突出，針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限把握不準(zhǔn)。主要原因是尚未確立科學(xué)合理的立法選項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)征集到的法規(guī)項(xiàng)目不能充分進(jìn)行合法性、必要性、科學(xué)性、可行性、立項(xiàng)條件成熟度的研究論證，確立的立法選項(xiàng)針對(duì)性不強(qiáng)，重點(diǎn)也不夠突出。對(duì)設(shè)區(qū)的市在立法選項(xiàng)中是否超越立法法規(guī)定的權(quán)限范圍，認(rèn)識(shí)不是很清晰，往往需要向有關(guān)方面進(jìn)行請(qǐng)示或溝通。存在這樣的問(wèn)題，既有認(rèn)識(shí)不到位的原因，也有研究不深入、論證不充分的因素，同時(shí)也與立法理論探索的漸進(jìn)過(guò)程和認(rèn)知差異有關(guān)。

維護(hù)法制統(tǒng)一的任務(wù)仍然繁重?？偟膩?lái)說(shuō)，能夠按照立法權(quán)限開展工作，嚴(yán)格遵守“不抵觸”原則。但在立法實(shí)踐中，有時(shí)對(duì)維護(hù)統(tǒng)一性和強(qiáng)調(diào)靈活性上把握不準(zhǔn)，尤其是對(duì)于一些似是而非的事項(xiàng)，往往更多地從自身角度考慮，存在打“擦邊球”和“隱形突破”的情形。另外法規(guī)的修改廢止工作不夠及時(shí)，一定程度上影響了法制統(tǒng)一。

部門利益法制化傾向仍然存在。實(shí)踐中，雖然通過(guò)各種形式廣泛征求社會(huì)各方面對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的意見建議，由于各種原因，最終立法項(xiàng)目的絕大多數(shù)，還是由政府提出并由政府相關(guān)部門起草，形成的法規(guī)草案較多地顯現(xiàn)了部門化特征，將部門利益內(nèi)含其中，而對(duì)管理相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的條款往往不夠充分。

民眾參與地方立法的廣度和深度不夠。一是在現(xiàn)行立法體制下，提出議案的主體范圍過(guò)于狹窄，公民、社會(huì)團(tuán)體組織缺乏參與立法的積極性和熱情。二是采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式聽取有關(guān)部門、組織和公民的意見，但由于公眾參與的程序和相關(guān)制度不夠完善，實(shí)踐中效果并不理想。三是在立法公開方面尚未形成完善規(guī)范的制度設(shè)計(jì)。立法信息公開程度不夠，公開渠道有限，制約了公眾參與立法的積極性。即使是公開，也是通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)全文公布法規(guī)草案，征求意見的針對(duì)性不強(qiáng)，反饋意見少，效果不盡如人意。

立法精細(xì)化、系統(tǒng)化有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，客觀形勢(shì)發(fā)生了重大變化，尤其是上位法的出臺(tái)、修改，法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的變化，造成地方性法規(guī)的部分規(guī)定與上位法規(guī)定不盡一致；有的法規(guī)的原則性、指導(dǎo)性條款過(guò)多，操作性不強(qiáng)；部分地方性法規(guī)設(shè)定的行政審批許可事項(xiàng)不符合當(dāng)前中央提出的充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用精神，需要進(jìn)一步修改完善。

立法觀念有待進(jìn)一步改進(jìn)。有關(guān)部門起草法規(guī)草案，存在貪大求全的思想，有的為追求體例結(jié)構(gòu)完整，過(guò)多照抄照搬上位法和其他省區(qū)相關(guān)法規(guī)條款，特色不明顯，尤其是民族自治地方的立法權(quán)限、立法優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)；法規(guī)草案中重行政管理，輕服務(wù)，重行政處置、行政許可的設(shè)定，輕管理相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)象也時(shí)有存在。

立法服務(wù)力量還不能完全適應(yīng)當(dāng)前地方立法服務(wù)工作需要。立法工作本身，是一項(xiàng)繁重的腦力勞動(dòng)。從人大立法工作層面來(lái)看，工作頭緒多，任務(wù)繁重。目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠健全，人員力量不足，制約了立法服務(wù)工作的進(jìn)一步開展。

三、推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的對(duì)策建議

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法工作正確的政治方向。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，也是地方立法必須始終堅(jiān)持的政治原則。要始終堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善立法規(guī)劃和計(jì)劃，妥善解決立法中的重大問(wèn)題，加快制定和修改深化行政體制改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、健全城鄉(xiāng)一體化治理機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)管理、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革、加快生態(tài)文明建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的法規(guī)，努力將黨的重大決策和改革主張通過(guò)法定程序成為全體人民的共同意志和行為規(guī)范，逐步形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制。要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合、各方協(xié)調(diào)，立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者相結(jié)合，人民群眾有序參與的立法工作格局和體制機(jī)制。在人大主導(dǎo)立法工作方面：一是在法規(guī)立項(xiàng)階段，要堅(jiān)持從本地實(shí)際出發(fā)，注重自主立法項(xiàng)目，對(duì)擬列入計(jì)劃立法項(xiàng)目的必要性、可行性、緊迫性進(jìn)行論證和評(píng)估，科學(xué)選定立法項(xiàng)目，確定年度立法計(jì)劃。二是要拓寬法規(guī)起草渠道，積極推行立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者“三結(jié)合”的法規(guī)起草方式；對(duì)于綜合性較強(qiáng)、涉及多個(gè)部門，或者關(guān)系改革發(fā)展的重大立法項(xiàng)目，可以由有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與起草單位共同起草。進(jìn)一步完善委托第三方起草法規(guī)的工作制度，提高委托起草法規(guī)草案比重。三是在立法調(diào)研階段，要牢牢把握對(duì)法規(guī)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的決策權(quán)，焦點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)制度要在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上果斷決策，作好取舍。四是確定法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)具體的法律關(guān)系主體、客體、程序以及實(shí)施法規(guī)的環(huán)境和條件予以具體和明確，要盡量減少一般原則性的規(guī)范，充實(shí)、細(xì)化具體的實(shí)體規(guī)范，增強(qiáng)法規(guī)條款設(shè)置的針對(duì)性，增強(qiáng)可操作性。五是把握客觀規(guī)律，正確處理立法數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，慎立多修，綜合運(yùn)用立、改、釋、廢等方式，維護(hù)法制統(tǒng)一。六是探索法規(guī)草案在常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)前的立法評(píng)估工作，邀請(qǐng)立法工作機(jī)構(gòu)以外的專家學(xué)者、管理相對(duì)人等，對(duì)法規(guī)條文的科學(xué)性、制度設(shè)計(jì)的合理性、立法的社會(huì)影響等進(jìn)行評(píng)估，避免出現(xiàn)立法決策失誤和瑕疵。繼續(xù)開展立法后評(píng)估，加強(qiáng)立法監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作，提高立法質(zhì)量。七是積極探索“蹲點(diǎn)調(diào)研”和“體驗(yàn)調(diào)研”等立法調(diào)研新方式。八是切實(shí)調(diào)動(dòng)發(fā)揮好市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)參與立法工作的積極性，形成合力，共同做好立法工作。

加強(qiáng)公眾參與，不斷拓寬民主立法的渠道。一是拓寬立法入口渠道，保障公民、社會(huì)團(tuán)體和其他組織的立法建議權(quán)，從立法入口上保證他們的立法意愿。二是進(jìn)一步深化完善公民參與立法的制度措施。完善公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議制度，人大常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)時(shí)，邀請(qǐng)公民旁聽，提出書面意見。探索實(shí)行立法聽證的簡(jiǎn)易程序，進(jìn)一步明確立法聽證范圍，提高立法聽證實(shí)效。鼓勵(lì)公眾通過(guò)信函、電話、電子郵件等形式對(duì)法規(guī)草案提出意見和建議。三是改進(jìn)公布法規(guī)草案方式方法，增強(qiáng)征求意見的針對(duì)性。公開征求法規(guī)草案意見建議時(shí)，一并公布法規(guī)的立法背景，法規(guī)中擬解決的重點(diǎn)問(wèn)題、擬采取的立法措施等有關(guān)說(shuō)明，增強(qiáng)針對(duì)性，便于公民發(fā)表意見。四是加大立法信息公開力度，拓展信息溝通渠道。在通過(guò)報(bào)刊、人大網(wǎng)公開征求法規(guī)草案意見建議的基礎(chǔ)上，充分利用好現(xiàn)代通訊方式，建立地方立法工作微博、微信平臺(tái)，隨時(shí)公布地方立法資訊，方便公民獲取地方立法信息，發(fā)表意見，也便于立法工作機(jī)構(gòu)及時(shí)、廣泛收集社會(huì)各方面的意見建議，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。

牢牢守住法制統(tǒng)一底線，堅(jiān)決做到依法立法。維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求，也是地方立法必須遵循的原則和底線。維護(hù)法制統(tǒng)一就必須樹立依法立法的理念，在工作中體現(xiàn)合法性要求，遵循“不抵觸”原則，依程序和權(quán)限立法，不逾越紅線。一是不越權(quán)，也就是不超越立法權(quán)限。要加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限問(wèn)題的研究，遵循“無(wú)授權(quán)不立法”的原則，嚴(yán)格按照立法法規(guī)定的三個(gè)方面事項(xiàng)審慎確定立法項(xiàng)目，避免出現(xiàn)違法爭(zhēng)權(quán)、越權(quán)立法等現(xiàn)象。二是不抵觸，也就是不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。要把不抵觸作為“高壓線”，深刻吸取《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》部分內(nèi)容嚴(yán)重違反上位法規(guī)定，在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，牢牢守住地方性法規(guī)不得跟上位法相抵觸這個(gè)“底線”。三是依照立法程序立法。遵守法定程序之所以重要，是因?yàn)槌绦蛐砸?guī)定反映了科學(xué)方法和民主原則，科學(xué)民主的實(shí)質(zhì)必須通過(guò)相應(yīng)的程序表現(xiàn)出來(lái)。依程序立法要求立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中一定要遵守憲法法律設(shè)定的程序，按照相關(guān)立法工作流程進(jìn)行立法，這既是保證立法質(zhì)量的需要，也是立法行為具有合法性的必要條件。

轉(zhuǎn)變立法觀念，樹立正確的立法價(jià)值取向。立法價(jià)值取向，是立法者基于公眾的價(jià)值觀在規(guī)范行為、協(xié)調(diào)矛盾、平衡利益關(guān)系時(shí)所持的基本價(jià)值立場(chǎng)。立法者的價(jià)值取向，直接影響著法規(guī)功能的實(shí)現(xiàn)程度。堅(jiān)持正確的立法價(jià)值取向，是提高立法質(zhì)量的前提和必要條件。從事立法工作，一是要樹立“以人為本”“以人民為中心”的價(jià)值取向。立法理念應(yīng)當(dāng)由以政府權(quán)力、公民義務(wù)為本位，向以公民權(quán)利、政府責(zé)任為本位轉(zhuǎn)變；由注重方便政府管理、約束管理相對(duì)人的“管理型立法”，向注重保護(hù)管理相對(duì)人合法權(quán)益、規(guī)范和約束政府行為的“維權(quán)型立法”轉(zhuǎn)變。二是要樹立“公平正義”的價(jià)值取向。在立法過(guò)程中，要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益與不同階層、不同群體實(shí)際利益的結(jié)合點(diǎn)，通過(guò)法規(guī)來(lái)界定利益范圍、指導(dǎo)利益分配、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從而化解社會(huì)矛盾，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。三是要樹立“推動(dòng)引領(lǐng)”的價(jià)值取向。推動(dòng)引領(lǐng)改革實(shí)踐，要著力提高立法的針對(duì)性，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開展立法工作；要著力提高立法的及時(shí)性，針對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問(wèn)題以及人民群眾的重大關(guān)切，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)；要著力探索作出適度的前瞻性、預(yù)期性制度安排，通過(guò)立法積極引領(lǐng)社會(huì)關(guān)系發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)改革實(shí)踐。四是樹立“地方特色”的價(jià)值取向。地方立法的生命力主要體現(xiàn)在“地方性”上，尤其作為民族自治地方的立法機(jī)關(guān)，立法中更應(yīng)當(dāng)突出“地方特色”，使制定的法規(guī)符合當(dāng)?shù)厍闆r，解決實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，要在立法上用足用好憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的立法變通權(quán)，加快制定自治條例和單行條例。五是樹立“精細(xì)化立法”的價(jià)值取向。更好地實(shí)現(xiàn)立法目的，達(dá)到立法效益最大化，要求立法工作要始終堅(jiān)持立法工作方式的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，堅(jiān)持格式統(tǒng)一、重點(diǎn)突出、步驟規(guī)范的法規(guī)草案審查修改工作模式；對(duì)立法秉持嚴(yán)肅認(rèn)真、精益求精的工作態(tài)度，更加重視法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，更加重視文字表述的科學(xué)規(guī)范、準(zhǔn)確精煉。

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高立法干部隊(duì)伍素質(zhì)。立法工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理等各個(gè)領(lǐng)域，立法工作人員的素質(zhì)，決定著立法質(zhì)量的高低。要加強(qiáng)對(duì)立法工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，增加人員力量配備，通過(guò)培訓(xùn)、舉辦法制講座、立法工作經(jīng)驗(yàn)交流等多種形式，加強(qiáng)對(duì)法學(xué)理論、專業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，注重立法工作人員科學(xué)思維能力、邏輯判斷能力、文字表達(dá)能力的培養(yǎng)，不斷提高立法工作隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，努力打造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實(shí)高效、作風(fēng)過(guò)硬、團(tuán)結(jié)協(xié)作、勤政廉潔的立法干部隊(duì)伍，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展對(duì)立法工作者的要求。