唐軍+靳玉茜

目前，京津冀地區(qū)呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)區(qū)隔較為明顯的狀況，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的協(xié)同發(fā)展模式的發(fā)育程度也比較低下。同時(shí)，該地區(qū)社會(huì)發(fā)育情況也呈現(xiàn)出總體水平較低、內(nèi)部差距較大的狀態(tài)，寄希望于市場(chǎng)與社會(huì)作為區(qū)域協(xié)同的主導(dǎo)推動(dòng)力量在現(xiàn)階段還很難實(shí)現(xiàn)。政府作為強(qiáng)而有力的規(guī)劃者、執(zhí)行者，在這一問題上可以而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮核心作用。然而，我國(guó)政府垂直管理的特征所導(dǎo)致的地區(qū)政府之間相互隔離、自成體系與區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念與目標(biāo)之間在客觀上又存在一定的距離甚至矛盾。打破省市之間的壁壘，在系統(tǒng)高層形成和諧有序、互利共贏的協(xié)同合作機(jī)制，既是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的基本前提，也是重要內(nèi)容。

政府協(xié)同的意義

“協(xié)同”有協(xié)調(diào)、同步之意，它指的是兩個(gè)以上主體之間相互協(xié)調(diào)行動(dòng)、共同采取措施的機(jī)制或過程。由此出發(fā)，“政府協(xié)同”則可以被理解為一定區(qū)域范圍內(nèi)各地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的主體，在同一目標(biāo)的作用下，實(shí)現(xiàn)職能上的對(duì)接 ，即在政府現(xiàn)有的框架基礎(chǔ)上建立橫向的合作機(jī)制。政府協(xié)同需要從多個(gè)側(cè)面切入作總體上的把握：首先，各地政府相對(duì)獨(dú)立的地位受到法律和制度的保障，在所轄地區(qū)政策的制定與執(zhí)行過程中它們依然是強(qiáng)有力的制定者和執(zhí)行者；其次，更大區(qū)域的協(xié)同發(fā)展要求各地政府之間相互聯(lián)系，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，他們具有共同的目標(biāo)，對(duì)于該區(qū)域的發(fā)展承擔(dān)共同的責(zé)任；最后，政府協(xié)同需要達(dá)成的是在認(rèn)識(shí)層面、制度層面、組織層面的多層次、寬領(lǐng)域的協(xié)同。

政府協(xié)同是區(qū)域協(xié)同的應(yīng)有之義和必要保障。區(qū)域協(xié)同，從主體上看，既是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，又是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)構(gòu)成要素之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。在中國(guó)目前強(qiáng)國(guó)家的系統(tǒng)格局下，具有強(qiáng)大動(dòng)員能力、掌控大量有效資源的政府之間的協(xié)同，勢(shì)必成為推進(jìn)區(qū)域資源合理流動(dòng)、有效配置并促成其他部門、其他領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同的重要前提。京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，政府處于關(guān)鍵位置并將繼續(xù)居于關(guān)鍵位置，在市場(chǎng)力量、社會(huì)力量發(fā)揮作用的同時(shí)，以行政手段在總體性社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行過程中對(duì)之進(jìn)行調(diào)控。

政府協(xié)同的障礙

如上所述，政府協(xié)同對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要的意義，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也在進(jìn)行著不斷的實(shí)踐，但要真正令其順利實(shí)施并取得預(yù)期成效，還需要有效克服至少以下兩個(gè)障礙。

行政體制隔離導(dǎo)致協(xié)調(diào)缺失。長(zhǎng)期以來，京津冀三地因行政區(qū)劃隔離，呈現(xiàn)各地政府內(nèi)部上下層級(jí)垂直溝通密切而各地政府之間橫向聯(lián)系缺乏的狀態(tài)，這應(yīng)當(dāng)說是一般行政管理體制下政府內(nèi)部關(guān)系相對(duì)政府之間關(guān)系的一種普遍而客觀的狀況。除此之外，長(zhǎng)期以來，三地之間的合作建立在項(xiàng)目展開的基礎(chǔ)上，以短期合作為主，尤其缺乏省市級(jí)層次行政框架內(nèi)的長(zhǎng)期合作。

資源流動(dòng)極化加大發(fā)展差距。京津冀兩市一省發(fā)展差距較大，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，北京已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，同時(shí)該地區(qū)金融服務(wù)業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)，高端人才聚集。天津則處于工業(yè)化后期，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快 ，社會(huì)服務(wù)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)。與京津兩市相比，河北省僅處于工業(yè)化中期，三產(chǎn)中工業(yè)突出，但總體而言工業(yè)以資源消耗性行業(yè)為主——鋼、生鐵、水泥、石化等，人均GDP全國(guó)排位較后，服務(wù)業(yè)與社會(huì)事業(yè)相對(duì)落后。而在區(qū)域發(fā)展的進(jìn)程中，協(xié)同的關(guān)系建立和作用發(fā)揮有賴于資源的合理配置與流動(dòng)，但在京津冀區(qū)域內(nèi)，優(yōu)質(zhì)資源呈現(xiàn)出京津冀集聚程度遞減而劣質(zhì)要素呈現(xiàn)出京津冀集聚程度遞增的態(tài)勢(shì)，形成強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱智更弱的局面。如何規(guī)避極化效應(yīng)或馬太效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)兩市一省之間資源的合理流動(dòng)，特別使河北省在承接從北京疏解出的非首都功能的過程中，能夠因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)于兩市一省之間平等互利格局的形成至關(guān)重要。

政府協(xié)同的路徑

實(shí)現(xiàn)政府協(xié)同的有效路徑，最主要的是以下兩條。

建立信任關(guān)系——政府協(xié)同的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。協(xié)同關(guān)系的建立要求以穩(wěn)固的信任關(guān)系作為基礎(chǔ)。良好的信任關(guān)系是主體間協(xié)作的前提，在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性越大 。為夯實(shí)三地協(xié)作基礎(chǔ)，需要建立三地政府之間穩(wěn)固的信任關(guān)系。一方面，信任關(guān)系的建立需要就發(fā)展目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益為目標(biāo)，在共同目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，構(gòu)建統(tǒng)一政策話語體系，增強(qiáng)區(qū)域利益同構(gòu)性；另一方面，信任關(guān)系的建立也有賴于合作機(jī)制與平臺(tái)的建立，合作機(jī)制與平臺(tái)的建立為協(xié)作提供了制度化保障，使信任關(guān)系得以在穩(wěn)定的相互作用與相互影響中發(fā)展。

搭建協(xié)商平臺(tái)——政府協(xié)同的制度保障。協(xié)同關(guān)系的建立還要求建立規(guī)范的協(xié)商機(jī)制與協(xié)商平臺(tái)，作為政府協(xié)同的制度保障。協(xié)商機(jī)制與協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建是政府協(xié)同組織化、常規(guī)化的重要標(biāo)識(shí)，它有利于三地政府之間暢通交流、增強(qiáng)互信。當(dāng)然，協(xié)商機(jī)制與協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建反過來也需要自上而下各級(jí)政府的共同參與。目前，京津冀三地已建立多項(xiàng)聯(lián)席機(jī)制：政協(xié)、協(xié)同辦、民政、經(jīng)信委、公安等都已建立。在此基礎(chǔ)上，各種合作機(jī)制與合作平臺(tái)還可以向縱深發(fā)展。

政府協(xié)同的措施

路徑標(biāo)明了大的方向和總的目標(biāo)，要真正實(shí)現(xiàn)政府協(xié)同，還需要采取以下一些具體措施。

明確角色定位，建立平等的協(xié)商地位。《綱要》明確了京津冀兩市一省的功能定位，其中北京依托其政治、文化、國(guó)際交流中心、科技創(chuàng)新中心的地位，重點(diǎn)發(fā)展“知識(shí)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)”，加快構(gòu)建高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。天津作為北方最大的港口，則以發(fā)展“先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”為主，建設(shè)全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地和金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)。河北省則依托其豐富的自然資源優(yōu)勢(shì)，積極承接北京非首都功能轉(zhuǎn)移和京津科技成果轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)建設(shè)“全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、新型工業(yè)化基地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)”。《綱要》對(duì)三地各自的產(chǎn)業(yè)布局也作出了明確規(guī)劃，三地政府應(yīng)根據(jù)自己的角色定位對(duì)其進(jìn)行呼應(yīng)。首先應(yīng)當(dāng)明確的是，作為區(qū)域發(fā)展的三個(gè)主體，三地協(xié)同特別是三地政府協(xié)同是解決當(dāng)前本地社會(huì)問題的一個(gè)重要手段，在此過程中，兩市一省均可找到各自的新增長(zhǎng)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)各自社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。以人口為例，過度的人口聚集是導(dǎo)致北京出現(xiàn)嚴(yán)重“城市病”的一個(gè)重要因素，創(chuàng)新人口的服務(wù)與管理，不失為有效疏散北京人口同時(shí)為河北甚至天津補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的舉措，從而完成勞動(dòng)力資源合理高效的配置。這也必然要求兩市一省政府在平等互惠的基礎(chǔ)上建立合理高效的協(xié)同機(jī)制，最重要的就是在區(qū)域協(xié)同的大背景之下確定兩市一省各級(jí)政府的角色和作用，建立平等的協(xié)商地位。

健全法律規(guī)章，保障有效的協(xié)商機(jī)制。首先，政府應(yīng)關(guān)注新形勢(shì)下原有制度的適用性問題。京津冀一體化過程中資源流動(dòng)的加速、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的增強(qiáng)、公共服務(wù)對(duì)接的密切，這些變化對(duì)三地政策的銜接性提出了更高的要求，政府對(duì)此須反應(yīng)及時(shí)。以稅收政策為例，為縮小稅收差距，在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組推動(dòng)下，國(guó)家稅務(wù)總局配合成立京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2015年6月印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，改變長(zhǎng)期以來稅源和稅收不一致的現(xiàn)狀，縮小三地財(cái)政收入差距。以稅收制度為先導(dǎo)，其他相應(yīng)制度也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)修正，至今三地人才引進(jìn)、公共服務(wù)、交通、生態(tài)等相關(guān)制度的配套仍待進(jìn)一步加強(qiáng)。

搭建互動(dòng)平臺(tái)，理順多向的協(xié)商關(guān)系。自2014年起，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的組織架構(gòu)逐漸清晰。以京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，以政府職能部門為載體，在不同領(lǐng)域分別建立專項(xiàng)小組，各類小組采取國(guó)家部委牽頭、市級(jí)政府為主體、專家參與的模式。在中央層面已形成京津冀協(xié)同發(fā)展稅收領(lǐng)導(dǎo)小組（國(guó)家稅務(wù)總局）、京津冀人才一體化發(fā)展部際協(xié)調(diào)小組（中央組織部）、京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組（交通運(yùn)輸部）等專項(xiàng)小組。北京市更是設(shè)立了九個(gè)專項(xiàng)小組，涵蓋了京津冀協(xié)同發(fā)展的主要領(lǐng)域。專項(xiàng)小組的建立為京津冀協(xié)同發(fā)展各項(xiàng)事務(wù)的推進(jìn)提供了組織保障，但在此基礎(chǔ)上，仍需建立多層次橫向乃至斜向互動(dòng)平臺(tái)。

培育多元主體，造就政府的協(xié)同伙伴。京津冀地區(qū)缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，市場(chǎng)化程度較低，人才與資本等活躍因素流動(dòng)不足，市場(chǎng)在資源配置過程、社會(huì)在資源鏈接過程發(fā)揮作用的能力均較有限。因此，在政府主導(dǎo)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)注重多元主體的培育。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府可以通過調(diào)整稅收政策、企業(yè)注冊(cè)管理制度打破區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)隔，促進(jìn)資本流動(dòng)，并通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，引導(dǎo)資本流動(dòng)，使企業(yè)主動(dòng)進(jìn)入；在社會(huì)領(lǐng)域，政府也可以通過支持培育區(qū)域性社會(huì)組織，增進(jìn)區(qū)域間文化、公共服務(wù)交流，形成和諧有序的社會(huì)空間。這一點(diǎn)雖非兩市一省政府的直接協(xié)同，但卻構(gòu)成決定區(qū)域協(xié)同發(fā)展未來成效的一個(gè)重要因素，是兩市一省政府應(yīng)當(dāng)著力關(guān)注的領(lǐng)域。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略表現(xiàn)出強(qiáng)烈的國(guó)家意志或政府主導(dǎo)的色彩，可以視為政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的范例。當(dāng)前，京津冀地區(qū)政府協(xié)同機(jī)制還存在某些不足。為了彌補(bǔ)這些不足，需要理順政府之間協(xié)同的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)、組織架構(gòu)與合作方式。具體而言，有以下幾種途徑：首先，通過明確角色定位建立平等的協(xié)商地位，為協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造條件；其次，建立健全相關(guān)法規(guī)，促進(jìn)政策銜接，使協(xié)同發(fā)展常規(guī)化、制度化；再次，通過搭建互動(dòng)平臺(tái)，建立多層次互動(dòng)機(jī)制增進(jìn)各級(jí)政府間交流，促進(jìn)信息流通，以良好的信任關(guān)系為協(xié)同發(fā)展保駕護(hù)航；最后，協(xié)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的關(guān)系，在政府主導(dǎo)的大局下，發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)的能動(dòng)作用，應(yīng)對(duì)政府不能也不應(yīng)干預(yù)的事務(wù)，使協(xié)同獲得內(nèi)生性動(dòng)力。

（作者：唐軍，北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)、教授；靳玉茜，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2017級(jí)博士生）

責(zé)任編輯 / 沈 聰