王雍君 鄧文碩

引 言

國庫制度盡管很少被充分討論，但因其在預算執(zhí)行控制和政府現(xiàn)金管理中扮演關(guān)鍵角色，得以成為現(xiàn)代財政制度的核心組成部分，特別是其涉及的支出周期預算控制、現(xiàn)金余額集中化管理、相關(guān)角色間權(quán)責分工等核心問題。①2013年中共十八屆三中全會 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2017年 “十九大”報告，都將稅制改革、預算改革和政府間財政體制改革，作為現(xiàn)代財政制度建設(shè)的三個支柱，但國庫制度改革并未明示其中，耐人尋味。研究表明［1］，財政部與央行間健全而緊密的關(guān)系對促進國庫功能和彼此的法定責任很重要［2］， 金融危機期間尤其如此［3］。

國庫 （treasury）原指國家財富的儲藏之所，現(xiàn)已演變?yōu)楣藏斦芾韮蓚€最正式功能的代名詞：首先是對公共資金實施基本的財政控制，以確保其來源和使用在整個預算周期 （budget cycle）中，均處于立法機關(guān)預算授權(quán) （budget authority）的有效約束與引導之下；其次是現(xiàn)金余額集中化 （centralization of cash balance）基礎(chǔ)上的政府現(xiàn)金管理，以確保在滿足安全性的前提下實現(xiàn)政府融資成本的最小化、公共資金短期沉淀與長期運用回報的最大化。由于攸關(guān)財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)，現(xiàn)金管理也是宏觀經(jīng)濟管理的關(guān)鍵要素［4］，典型地屬于公共財政與金融體系的交匯區(qū)。

以此觀照，我國現(xiàn)行國庫制度的機能性失調(diào)十分明顯。首先，預算執(zhí)行控制的松散與脆弱問題依然突出，進度緩慢、資金沉淀、調(diào)整頻繁和現(xiàn)金配給十分普遍即為明證。②現(xiàn)金配給指在脫離預算授權(quán)約束的情況下，通過調(diào)配現(xiàn)金來執(zhí)行預算的行為。根據(jù)中國人民銀行公布的政府存款數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年，我國政府存款月均余額保持在3萬億元左右的水平，這一數(shù)字較2012年同期增加了一萬億元，比較明顯地反映了在以往的政府預算工作中呈現(xiàn)出的 “重預算、輕執(zhí)行”問題；其次，財政專戶 （special fiscal accounts）的濫設(shè)濫用導致政府現(xiàn)金余額的高度分散化，破壞了現(xiàn)金管理最重要的前提條件——現(xiàn)金余額集中化，一系列特定目標隨之落空，③特定目標主要包括 （M.CorinneLarson.Local Government Cash Management．Edited by Anwar Shar.Local Public Financial Management.The World Bank.Washington，D.C.pp.33－68.2007）：a.引導政府資金盡快進入國庫，b.有效率地辦理支付，c.在支付之前有效利用資金，d.為現(xiàn)金管理活動提供準確和及時的會計記錄。明顯的負面后果包括資金大量沉淀的同時大量舉借債務(wù)，資金調(diào)度困難，以及加劇腐敗與尋租的風險，④近年僅僅在人民銀行的國庫現(xiàn)金余額即經(jīng)常超過4萬億元人民幣，遠遠超過安全支付所需。美國聯(lián)邦政府維持日常安全支付的現(xiàn)金儲備水平不超過100億美元。近年來財政部門也意識到了這個問題并組織開展了財政專戶的清理工作，財政部國庫司披露的數(shù)據(jù)顯示，2011—2014年3年期間累計撤并地方財政專戶8.5萬個。

機能性失調(diào)表明2000年啟動的國庫改革進程出現(xiàn)了方向性偏差。盡管國庫制度和組織架構(gòu)的細節(jié)因國家而異，但核心功能均聚焦預算執(zhí)行控制和政府現(xiàn)金管理。為使其真正有效，預算執(zhí)行控制應覆蓋支出周期 （expenditure cycle）的每個階段，而良好的現(xiàn)金管理應以標準單一賬戶 （TSA）體系基礎(chǔ)上的現(xiàn)金余額集中化 （centralization）為前提。實踐表明，中國在改革前采用的以分散化為顯著特征的蘇聯(lián)式國庫模式弊端很多，因此改革初衷被正確地設(shè)定為 “一級政府一本賬”（財政存款賬戶）的集中化模式，但改革進程主要因為財政專戶的濫設(shè)濫用而發(fā)生系統(tǒng)性偏離，⑤財政專戶指財政部門開設(shè)于商業(yè)銀行的財政存款賬戶，直接突破了 “一級政府一本賬”（財政存折）的集中化模式，導致政府現(xiàn)金余額的極度分散化，成為公款安全與績效的重大威脅因素，但因其不透明而少受關(guān)注。目前通過財政專戶處理和存放的財政資金體量非常龐大，即使人大和審計機關(guān)也極難監(jiān)督，成為加劇地方債務(wù)膨脹 （通過為各種隱形債務(wù)平臺如投資基金與PPP等注資）、擴大財政資金杠桿 （通過擴大商業(yè)銀行貸款）、弱化金融監(jiān)管與宏觀調(diào)控能力和滋生腐敗的溫床，并干擾央行貨幣政策和流動性管理。新 《預算法》規(guī)定可以保留具有法律依據(jù)或經(jīng)國務(wù)院批準的財政專戶，但實際范圍與規(guī)模遠大于此。導致向分散化的回歸。⑥與改革前的分散化模式相比，現(xiàn)行分散化模式的主要區(qū)別僅僅在于管理現(xiàn)金頭寸權(quán)力的角色不同：前者歸于預算單位，后者歸于財政部門?，F(xiàn)金頭寸是指開設(shè)于商業(yè)銀行的政府財政賬戶的資金余額，目前體量之大十分驚人。財政專戶是其中的主要部分。由于缺失起碼的透明度和監(jiān)管，財政專戶已經(jīng)成為公款安全和績效的重大威脅因素，但關(guān)注度遠遠不夠。

可以預料，只要兩個系統(tǒng)性偏離未能得到根本矯正，建設(shè)現(xiàn)代財政制度的努力勢必會被大打折扣，安定國庫角色間的權(quán)責分工亦無例外。與多數(shù)國家不同，除稅務(wù)和其他征稅機構(gòu)外，中國的行政體制和國庫制度將財政部與人民銀行確立為兩個平行角色。人民銀行作為 “政府的銀行”，履行國庫出納機關(guān)的職能，為政府提供至關(guān)緊要的金融服務(wù)，根植于國庫的現(xiàn)金管理功能之中。人民銀行 “經(jīng)理國庫”的體制繼續(xù)被明確在2015年開始實施的新 《預算法》之中。盡管如此，無論在細節(jié)還是實務(wù)上，兩個主要角色間關(guān)于國庫管理權(quán)責分派的爭議至今相持不下［5］。如果處理不當不僅會連累 《預算法實施條例》的頒布實施，也會影響國庫功能所高度依賴的工作協(xié)調(diào)。

在此背景下，準確鎖定與闡明深化國庫改革的核心命題，進而建構(gòu)國庫角色間權(quán)責分派的適當框架，對矯正國庫改革的方向性偏離和確保取得實質(zhì)成果，比過去任何時候都更加重要和緊迫。

本文分為四部分。前兩個部分分別討論演化國庫改革的核心命題，即基于支出周期的全程式預算執(zhí)行控制，以及確保在現(xiàn)金余額集中化基礎(chǔ)上實施政府現(xiàn)金管理。第三部分討論在核心命題引導下國庫角色間的權(quán)責分工框架。最后部分討論需要的配套安排。

一、核心命題1：底線法則下基于支出周期的財政控制

公款源自納稅人，是所有政府行使公共職能的生命之源。①以公共支出衡量的中國公款規(guī)模十分龐大。2017年的預算報告在四本預算下安排的總支出超過28萬億元人民幣，高出經(jīng)濟總量 （GDP）的1／3。首要的是保衛(wèi)機制，其次是財政控制（fiscal control）——現(xiàn)代國庫制度最基本的功能，預算執(zhí)行控制是其中的核心元素。倘若不能保衛(wèi)它，你就不能控制它；倘若不能控制它，你就不能配置它；倘若不能配置它，你就明顯地不能管好它［6］。

財政控制根植于公款管理的三條底線：

1.預算授權(quán)，即公民或其代表審查與批準政府的預算申請。這是除投票箱機制以外民主授權(quán)的另一個關(guān)鍵機制。民主要解決的根本問題就是授權(quán)［7］，在公共財政領(lǐng)域，這意味著政府不能從公民和企業(yè)拿走任何錢財，也不得實施任何支出，除非得到代表公民的立法機關(guān)的正式批準。預算授權(quán)根植于人民主權(quán)的現(xiàn)代憲法原則，②人民主權(quán)也為中國現(xiàn)行憲法采納。據(jù)此，政府的合法權(quán)威來自人民或其代表的授予，包括征收稅款、實施支出、舉債借債以及制定和執(zhí)行預決算的權(quán)力。美國憲法第一條的規(guī)定——非經(jīng)通過依法做出的撥款決定不得從國庫中支取資金，對現(xiàn)代財政與預算制度產(chǎn)生了廣泛的全球性影響。其特殊意義不只是形式上的——為政府的財政權(quán)威創(chuàng)設(shè)合法性基礎(chǔ)，更是實質(zhì)性的——對行政部門在整個預算年度內(nèi)的活動提供最高的法定約束。

在實質(zhì)性意義上，預算單位什么能做和什么不能做，什么可以做和什么必須做，均由預算授權(quán)給出答案。法定授權(quán) （legal authority）而非財政計劃，才是現(xiàn)代公共預算制度的核心本質(zhì)。授權(quán)之所以是法定的，不僅因為它由立法機關(guān)制定，還因為它在整個預算年度內(nèi)形成對行政部門的法定約束 （legally bind?ing），這意味著預算的行政執(zhí)行與預算授權(quán)間的一致性應予確保。③預算執(zhí)行并非機械地遵從預算授權(quán)，但不能逾越預算授權(quán)對行政部門獲取、分配和使用公款的基本約束。

2.財政分權(quán)。財政權(quán)力與職責須在不同職能部門間做適當分割，構(gòu)成公款管理的第二底線。掌控財政賬戶和處理現(xiàn)金流等國庫權(quán)力，典型地屬于似小實大的財政權(quán)力，甚至比審查、批準與監(jiān)督預算的權(quán)力實在得多。在 “把權(quán)力關(guān)進制度籠子”的訴求下，國庫權(quán)力在各相關(guān)角色間的適當分離，是構(gòu)成權(quán)力制衡體系的關(guān)鍵一環(huán)，以確保沒有任何角色能夠掌控或壟斷全部權(quán)力和整個流程。特別緊要的是，預算過程的三個主要功能——授權(quán)、會計記錄與財務(wù)控制——必須分離［8］。

在此視角下，制定預算授權(quán)的權(quán)力歸屬立法機關(guān)，預算執(zhí)行權(quán)力歸屬行政部門；在行政部門內(nèi)部，預算執(zhí)行至少應在財政部門、預算單位和人民銀行間做適當分割?！罢l有什么權(quán)力和就什么對誰負責”的問題，始終是現(xiàn)代國庫制度財政功能建構(gòu)的焦點。

3.動用監(jiān)控。財政資金的動用即公款從國庫賬戶流向供應賬戶和實施投資之舉，必須處于立法機關(guān)的有效監(jiān)控之下。作為公款的第三條底線，動用監(jiān)控為第一條底線即預算授權(quán)的自然延伸，約束國庫定期向本級人大報告政府銀行賬戶和現(xiàn)金流，也要求現(xiàn)金流出總量必須得到本級人大的事前批準。

如果人大有權(quán)審批預算卻無力監(jiān)控公款動用，預算授權(quán)將僅有表面的象征意義，而將失去真正的實質(zhì)意義。中國的現(xiàn)實大抵如此，國庫制度改革為強化人大作用做出獨特貢獻的潛力，因而依然很大。④不應將人大的預算審批與現(xiàn)金流監(jiān)控混為一談，盡管兩者緊密相連。中國雖然采用現(xiàn)金基礎(chǔ)的預算，但 “數(shù)字預算”和 “現(xiàn)金預算”的偏離度很高，這是行政部門預算執(zhí)行裁量權(quán)遠大于合理水平的顯著標志。

上述三條底線和相應的國庫控制功能，均指向用以刻畫行政部門預算執(zhí)行 （execution）動態(tài)過程的支出周期概念，聚焦預算執(zhí)行的支出面。預算執(zhí)行涵蓋收入面和支出面，而以支出面為重點，復雜性也遠高于收入面。⑤收入面的預算執(zhí)行相對簡單，主要指征收部門遵從稅法和年度預算授權(quán)組織收入及時足額入庫。給定收入執(zhí)行，預算執(zhí)行的可靠性和有效性依賴于貫穿支出周期的財政控制。中國目前的預算理論和實務(wù)依然缺失支出周期的明確概念，以至建構(gòu)全程式預算執(zhí)行控制這一國庫制度改革的核心命題，始終未能被適當?shù)卮_立起來。

在此命題下，國庫的財政控制功能應依次涵蓋支出周期的四個基本階段：

1.預算授權(quán)。在此階段，人大一旦批準預算，國庫即應立即確認和詳細記錄預算授權(quán)及其分配——包括行政部門 “預算批復”偏離授權(quán)的可能性，作為對預算執(zhí)行實施財務(wù)控制的最高依據(jù)。實際執(zhí)行與預算授權(quán)間的比對作為判定預算遵從 （compliance）的基本方法，形成傳統(tǒng)受托責任的焦點，其有效性取決于兩個關(guān)鍵機制——國庫的預算執(zhí)行控制和合規(guī)性審計——能否在預算授權(quán)的管理階段全面展開。①公共部門的合規(guī)性審計涵蓋三個支柱：基于法律法規(guī)、財務(wù)報告和預算遵從的合規(guī)性審計。后兩個目前相當薄弱。支出周期的管理階段指行政部門執(zhí)行預算授權(quán)的階段，主要包括下述的承諾、核實和付款。

授權(quán)階段國庫的合規(guī)性 （遵從）控制旨在確認：（1）公共支出獲得了正式且明確的授權(quán)； （2）每個支出機構(gòu)都獲得了正式且明確的授權(quán)。

2.承諾階段。即預算授權(quán)約束行政部門產(chǎn)生義務(wù) （obligation）的階段，即在授權(quán)范圍內(nèi)做出開支公款決定的階段。與上游供應商簽訂合同并發(fā)出采購訂單，為支出承諾的主要標志。不做、減少或延遲承諾意味著預算執(zhí)行中行政不作為，必須加以控制。在此階段，國庫的控制職能應確保記錄和監(jiān)控承諾的金額、時間、預算科目、商品與服務(wù)特性的說明 （比如辦公家具）、授權(quán)做出承諾的官員以及可能支付的日期等相關(guān)信息，采用現(xiàn)金基礎(chǔ) （cash basis）會計和預算亦應如此。鑒于承諾為支出的源頭——沒有承諾不得實施支出，國庫在此階段實施有效控制意義非凡。支出機構(gòu)亦應記錄和監(jiān)控承諾信息，并與財政部門互聯(lián)互通。

此階段的國庫控制旨在確認： （1）資金支出的建議已經(jīng)獲得批準； （2）資金撥付的使用已經(jīng)符合預算意圖；（3）資金保留足以滿足預算中安排的各類支出；（4）支出遵循了正確的分類——資金支出的建議嚴格遵循預算中確定的類別。

3.核實階段。預算單位須核實 （verification）供應商交付的商品與服務(wù)，確認其是否與合同、訂單和發(fā)票相符，計算出需要正確支付的金額，之后簽發(fā)針對供應商的支付令。②英法模式下，支付令由支出機構(gòu) （預算單位）向作為國庫部門的出納署簽發(fā)，并附上相應印證材料。中國模式下，支付令主要由財政部門的支付機構(gòu)簽發(fā)，小額零星的分散支付例外。在此階段，承諾形成支出義務(wù)轉(zhuǎn)換為法定約束力更強的應計支出 （accrual expendi?ture），即政府對供應商的運營性債務(wù)。

財政部門的角色不應當出現(xiàn)在核實階段，但是由財政部門提供的財務(wù)報表對核實階段的作用是基礎(chǔ)性的和非常重要的，尤其有助于達到精確評估欠款這一細分目的。作為一般規(guī)則，在核實階段定義 “支出”最為合理，因為雖然尚未付款，但付款的法定義務(wù)已形成，很難輕易撤銷。

4.付款階段。此即公款從國庫賬戶流向供應商以清償運營債務(wù) （應計支出）的過程，采用國庫單一賬戶 （TSA）的直達模式最為適當，為經(jīng)合組織（OECD）成員國普遍采用。直達模式指公共資金通過銀行間清算系統(tǒng)，從TSA直接支付給供應商或最終收款人。這是風險最低、支付效率最高的模式，與中國采用的墊付款模式大不相同。③墊付模式指財政部門通過代理商業(yè)銀行的賬戶墊付給供應商，之后再與人民銀行進行事后清算。這種模式允許政府向商業(yè)銀行透支，并需支付額外利息，而且因不必要的中間環(huán)節(jié)和利益捆綁而增加了公款安全的風險，也降低了支付效率。這并非真正意義上的 “集中支付”，即資金從TSA直達收款人的支付。廣義的付款階段還包括付款后的審計，旨在詳細審查與監(jiān)督支出，以及發(fā)現(xiàn)與報告可能存在的違規(guī)行為。

此階段的國庫控制旨在確認： （1）已經(jīng)發(fā)生了應當做出會計記錄的有效付款義務(wù) （支出已經(jīng)被適當?shù)爻兄Z）；（2）有適當?shù)娜藛T證實商品與服務(wù)已如預期的那樣按規(guī)定交付和收?。?（3）申請付款所需發(fā)票和其他憑證是正確的和適當?shù)模?（4）誰是適當?shù)氖湛罘?（供應方）。

真正意義上的預算會計 （budgetary accounting）是指記錄支出周期各階段預算運營 （budgetary opera?tion）信息的政府會計，核算范圍覆蓋授權(quán) （撥款與撥款分配）、承諾、核實和付款。④中國現(xiàn)行 “預算會計”有名無實，屬于財務(wù)會計 （回顧性）的分支，而非真正的預算會計 （前瞻性）。預算文件作為法定文件 （legal document）約束行政管理者的活動是民主治理的內(nèi)在要求，而預算文件的準備及其法定合規(guī)性的證實則必須借助預算會計來實現(xiàn)［9］。更一般地講，預算會計只是政府會計的一個組成部分，但無論對于政策制定還是監(jiān)督預算實施，都是最關(guān)鍵的要素［10］。在幫助監(jiān)督預算實施的意義上，預算會計也是支撐國庫控制功能的最重要的技術(shù)基礎(chǔ)。發(fā)達國家的國庫控制功能早已覆蓋支出周期的上述所有階段，并且深入到規(guī)劃 （programs）：通過記錄、追蹤和監(jiān)控支出周期各階段每項特定的財政交易，幫助對公共規(guī)劃的審查與評估，這是確保支出績效不可或缺的前提條件。相比之下，中國的現(xiàn)狀遠不能令人滿意。①目前國庫的控制功能依然基于事后的單一比對——付款階段的現(xiàn)金流與預算授權(quán)的比對，授權(quán)、承諾和核實階段的事前控制功能十分薄弱，以致債務(wù) （包括隱性債務(wù)）膨脹和財政資金大量沉淀閑置、預算執(zhí)行進度緩慢等諸多難題多年得不到解決?？刂乒δ芘c規(guī)劃 （績效）評估的脫節(jié)也很嚴重。

二、核心命題2：基于現(xiàn)金余額集中化的現(xiàn)金管理

集權(quán)化的財政體制與分散化的財政管理并存，至今仍是中國財政制度的顯著特點——也是顯著弱點。從原則和邏輯上講，集權(quán)化體制的控制優(yōu)勢只是伴隨集中化的管理，才會體現(xiàn)出來。銀行賬戶、現(xiàn)金余額、財政交易 （采購與收付）和會計記錄的過度分散化，造就碎片化管理和部門間協(xié)調(diào)難題，從而削弱和腐朽集權(quán)化體制的控制功能。與分權(quán)化財政體制（財政聯(lián)邦制）相比，集權(quán)化體制下的財政決策權(quán)集中化程度高得多，這有助于充分利用規(guī)模經(jīng)濟和提高決策效率。財政管理功能集中化的內(nèi)在邏輯也是如此。②不應將決策 （decisions）集中化與功能 （functions）的集中化混同起來，前者屬于決策體制問題，后者屬于給定決策體制約束下的日常管理問題。

并非所有的財政管理功能均應集中化，財政部門尤其不應卷入預算單位在承諾和核實階段的預算運營，但通過標準TSA機制實現(xiàn)現(xiàn)金余額的集中化卻是最重要的例外。至于財政交易應否集中化，主要取決于交易發(fā)生在哪個層次上，不加區(qū)分地籠統(tǒng) “集中支付”具有誤導性和危害性。③財政交易分為政府整體和支出機構(gòu)兩個基本層次，前者比如支付債務(wù)利息、薪金和對外援助；后者指發(fā)生在機構(gòu)層面的分散交易，比如購買辦公用品和相應的支付。只要滿足支付安全、預算指標和采購合同等少量條件，機構(gòu)層交易采用分散支付模式更好?，F(xiàn)行模式將這類交易的付款大量集中于財政部門的支付機構(gòu)辦理，產(chǎn)生大量問題，比如積壓票據(jù)、支付延遲、責任不明以及增加腐敗的風險。

標準TSA機制涵蓋六個要素：（1）政府在央行開設(shè)并持有TSA，原則上作為一級政府唯一的財政存款賬戶——區(qū)別于支付賬戶和投資賬戶，也是政府的所有財政賬戶中最重要的賬戶；（2）政府直屬支出部門在央行開設(shè)和持有作為TSA的附屬賬戶；（3）國庫授權(quán)支出部門的下屬機構(gòu)要么在央行、要么在指定的商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，后者只限于特例比如偏遠地區(qū) （方便起見）；（4）機構(gòu)賬戶必須為零余額賬戶 （ZBAs），即每日營業(yè)終了賬戶余額轉(zhuǎn)移到TSA上；（5）通過銀行間清算系統(tǒng)實現(xiàn)ZBAs余額的每天清零；（6）央行每天營業(yè)終了匯總反映政府整體的財務(wù)狀況，涵蓋所有政府銀行賬戶及其現(xiàn)金余額與變動情況。

現(xiàn)行模式對上述標準TSA機制偏離程度非常高，主要負面后果就是各級政府現(xiàn)金余額的高度分散化，即大量分散在數(shù)目龐大、透明度很低、開設(shè)于眾多商業(yè)銀行的各類財政專戶上，由此進一步衍生出十分棘手的諸多難題。概念混亂與錯位——比如將財政專戶視為國庫單一賬戶體系的組成部分，使情形雪上加霜。④中國背景下的財政專戶并不滿足三個條件：有法律依據(jù)或經(jīng)國務(wù)院批準，經(jīng)央行國庫授權(quán)，僅適應方便起見的特例。方便起見通常限于兩類情形：銀行清算系統(tǒng)缺乏技術(shù)能力，偏遠地區(qū)沒有人民銀行的分支機構(gòu)。

鑒于對現(xiàn)金余額集中的誤解和偏見很多，三個關(guān)鍵問題亟需澄清：

1.現(xiàn)金余額集中化是良好現(xiàn)金管理的絕對必要前提。實踐證明，在分散化模式下，長年困擾預算執(zhí)行控制的至少四大難題將無法得到根本解決，這四大難題就是支出進度、資金沉淀、資金調(diào)度和財政監(jiān)督；⑤監(jiān)督的有效性與可靠性與數(shù)目極為密切：監(jiān)督大量賬戶比監(jiān)督小量賬戶困難得多。中國的食品衛(wèi)生監(jiān)督之所以困難重重，一個主要原因就在于小型食品企業(yè)的數(shù)量太多，導致監(jiān)管能力嚴重不足。財政專戶引發(fā)的問題與此類似。分散化也會導致政府現(xiàn)金管理長期不能走上正軌?，F(xiàn)金管理的適當目標是以合理的成本和最少的現(xiàn)金余額，確保在適當時間獲得足夠的可用資金來滿足支付所需，而并非以更多現(xiàn)金余額賺取更多投資收益。這一目標與預算實施緊密相連。⑥累積大量現(xiàn)金余額以利大量投資 （包括對商業(yè)銀行的貸款）或存款生息，與良好現(xiàn)金管理的目標背道而馳。地方政府、財政部門和國庫業(yè)務(wù)的代理商業(yè)銀行都有如此作為的動機。

集中化的特定收益包括：收入征集中確保收款與付款間的時間間隔最小化，這也是國庫控制功能的重要方面；以較少的銀行賬戶來管理龐大的公共資金，一方面提升現(xiàn)金管理的專業(yè)化水平，另一方面創(chuàng)設(shè)高效利用銀行清算、電子轉(zhuǎn)賬和投資便利的獨特條件；自動調(diào)節(jié)各機構(gòu)的現(xiàn)金需求余缺，減少額外債務(wù)需求和利息支付；幫助央行更好地制定和執(zhí)行貨幣政策；減輕內(nèi)部控制的壓力，因為只允許少量人員進入這些賬戶。鑒于所帶來的利益最為確切，現(xiàn)金余額的集中化應是發(fā)展中國國庫改革最優(yōu)先的目標［11］。

2.“骯臟的”央行平衡表問題。首先是大量現(xiàn)金余額累積于TSA及其附屬賬戶上，導致高昂的機會成本。中國現(xiàn)實背景下這一問題十分嚴重，但這既非集中化、亦非央行所致，而是源于預算執(zhí)行控制的機能性失調(diào)——財政部門和支出單位難辭其咎；其次是剩余現(xiàn)金投資的明顯不足。

剩余現(xiàn)金指超出安全支付儲備水平的財政存款余額。在現(xiàn)金余額得到適當控制的前提下，投資功能要求在清晰的投資目標框架內(nèi)制定明智的投資政策和程序，包括被允許選擇的投資品類，以確保獲益和風險間的適當平衡。多數(shù)國家允許的投資品類主要有定期存款、國債逆回購、貨幣市場拆放、高等級信用債券等；融資品類主要有短期國債 （國庫券）、期限較為靈活的現(xiàn)金管理券、國債回購、貨幣市場拆借等。無論損益如何，投資賬戶的相關(guān)信息應充分披露，包括借給商業(yè)銀行的貸款。①財政專戶和投資賬戶的極低透明度由來已久，但極少被關(guān)注，問責機制也殘缺不全。

3.現(xiàn)金余額集中化是解決央行平衡表 “骯臟問題”的前提和基礎(chǔ)。給定現(xiàn)金余額水平，加大投資力度是解決 “骯臟問題”的基本方法，但不應以犧牲集中化為代價。在實務(wù)上，這意味著投資賬戶與支付賬戶的分離，以及流入投資賬戶的資金只應來自、并在必要時回流TSA及其附屬賬戶。

現(xiàn)金管理的每項特定功能都應建立可量化的目標，尤其需要在政府整體和機構(gòu)層面制定相關(guān)政策和程序，包括針對收款、存款與支付的內(nèi)控制度，限制不必要或過度債務(wù)所必需的信用政策，以及設(shè)計更有效的應收款催收、記錄和監(jiān)督程序。這些都是健全的現(xiàn)金管理系統(tǒng)中的關(guān)鍵成分。

三、國庫管理中財政部門與人民銀行間的權(quán)責分派

國庫改革兩個核心命題的界定，可作為財政部門與人民銀行間的國庫權(quán)責劃分的適當框架：財政部門主要負責預算執(zhí)行過程的財政控制，人民銀行主要負責政府現(xiàn)金管理，在此基礎(chǔ)上連同征收機構(gòu)等角色開展相關(guān)協(xié)作。理由和要點如下：

1.契合核心職責與相對優(yōu)勢。預算執(zhí)行過程主要涉及三類核心職責分派，即預算執(zhí)行控制、政策實施和預算事務(wù)的行政管理。前兩個歸屬財政部門、后兩個歸屬預算單位最為適當，前后兩個職責均與支出周期緊密相連。②預算執(zhí)行控制為現(xiàn)代國庫的首要功能，也是財政部門與政策實施同等重要的核心職責，關(guān)注預算授權(quán)的財務(wù)遵從——在支出周期的各個階段確保對預算撥款財務(wù)合規(guī)性控制，但不應干預支出部門的預算政策 （與承諾和核實密切相關(guān)），除非這些政策逾越部門界限因而本質(zhì)上屬于政府整體的政策。相比之下，現(xiàn)金管理的目標主要與金融服務(wù) （包括金融監(jiān)管）相連，與人民銀行作為央行的角色最為匹配。一般地講，中央銀行比商業(yè)銀行更適合作為政府的財政代理人 （fiscal agents），在政府現(xiàn)金管理的所有關(guān)鍵方面，包括政府證券發(fā)行、債務(wù)管理、對政府證券的二級市場進行干預等方面開展活動［12］。中國背景下，央行作為政府現(xiàn)金管理中的金融服務(wù)者角色定位，也與央行作為 “政府的銀行”和 “銀行的銀行”功能完全一致。

2.央行負責政府現(xiàn)金管理對財政與貨幣政策協(xié)調(diào)很重要。從現(xiàn)金管理的觀點出發(fā)，禁止向央行借款彌補赤字要求政府通過資本市場融資，央行可在二級市場上進行適當干預以調(diào)節(jié)貨幣政策。由于財政存款屬于高能貨幣，在其流入與流出政府銀行賬戶對貨幣供應量影響日益擴大的背景下，央行通過標準TSA機制實現(xiàn)現(xiàn)金余額集中化調(diào)控，已然成為宏觀貨幣政策有效運作的必要條件，也有助于將財政政策與債務(wù)政策置于貨幣政策目標——尤指貨幣供應量和基準利率——的約束之下。從透明度角度考慮，中央銀行的利潤或損失應在預算中作為收入和支出對待，這是政策協(xié)調(diào)的另一個關(guān)鍵方面。理由很簡單：在中國，政府是央行全部資本的出資人和控制人，其運營損益與財政實體 （fiscal entities）的財政收支并無實質(zhì)區(qū)別。

3.除政策協(xié)調(diào)外，央行負責標準TSA基礎(chǔ)上的現(xiàn)金管理的其他理由有：央行在許多國家 （包括中國）負責代表政府經(jīng)理國庫；央行作為 “銀行的銀行”負有監(jiān)督商業(yè)銀行和金融機構(gòu)的特殊職責；兩者共同決定了央行管理TSA的安全性遠高于商業(yè)銀行。與央行不同，商業(yè)銀行的目標是賺取利潤，這與標準TSA機制的根本目的 （現(xiàn)金余額集中化）相沖突?，F(xiàn)金管理的正確目標——以最少現(xiàn)金余額和最低融資成本實現(xiàn)安全支付——依賴標準TSA機制，這與商業(yè)銀行的利潤目標要求盡可能多的剩余現(xiàn)金投資并不一致。

4.鑒于央行在安全性和貨幣政策運作上具備的天然優(yōu)勢，包括經(jīng)合組織 （OECD）成員國在內(nèi)的多數(shù)國家均由央行來負責管理標準TSA機制，具體表現(xiàn)在：（1）央行為所有政府支出部門和機構(gòu)開立分賬戶；（2）央行通過對上述賬戶的運作和管理，記錄并向政府提供公共資金變動以及支出部門和機構(gòu)的資金運用情況的準確信息； （3）央行將政府視為自身最大股東和特殊客戶，為其提供優(yōu)惠于其他股東和客戶的綜合金融服務(wù)。

5.央行負責現(xiàn)金管理要求無論采用怎樣的支付體制，現(xiàn)金余額的集中化應覆蓋所有用于付款交易的政府銀行賬戶，包括作為預算外資金管理的賬戶［13］，以確保所有付款交易都通過TSA辦理，剩余現(xiàn)金投資也是如此。此外，墊付模式改為國庫預付款模式也有必要，但只適合特定情形，如偏遠地區(qū)和零星支出。①墊付模式先由代理商業(yè)銀行為政府墊付對供應商的支付款，事后再與央行清算。預付體制 （imprest system）下，代理商業(yè)銀行只在國庫預付款內(nèi)辦理支付，不為國庫墊款，未用完余額需要按程序退還國庫賬戶，從而避免了政府向代理行透支和相關(guān)費用，并可一開始就將財政資金流出納入貨幣政策運作中。預付模式的主要缺陷是在TSA以外的其他政府銀行賬戶上累積現(xiàn)金余額，代理銀行持有因而錯誤管理預付款的風險也較高。

6.財政部門主導的預算執(zhí)行控制應避免妨礙央行國庫對標準TSA機制的管理，以及侵蝕人民銀行作為政府 “出納機關(guān)”和貨幣政策制定者的角色；另一方面，人民銀行主導的現(xiàn)金管理應支持在適當?shù)臅r間與地點、以成本有效性的方式清償政府的支付義務(wù)，但不應試圖控制現(xiàn)金收付時間或使支付匹配收款進度。對促進財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性而言，也理應如此。

以上基于國庫改革核心命題確立的分工格局，即財政部門負責國庫的控制功能、人民銀行負責國庫的現(xiàn)金管理功能，只是框架性的、相對的；共同負責和彼此合作才是基本的指導原則，適用國庫管理的所有方面和細節(jié)。這是因為，國庫的兩個核心功能相互依存、相互影響，無法絕對分離。共同負責也是國際上的主流模式，現(xiàn)金管理尤其明顯。②例子包括：美國的國庫現(xiàn)金管理主要由聯(lián)邦儲備銀行與財政部所屬財政服務(wù)局共同負責，加拿大由財政部與作為央行的加拿大銀行共同負責，英國模式下英格蘭銀行只是作為清算機構(gòu)輔助財政部負責的國庫現(xiàn)金管理。

四、支持核心命題和權(quán)責分派框架的配套安排

預算執(zhí)行控制和現(xiàn)金余額集中化雖然分別依賴基于支出周期的財務(wù)合規(guī)性控制和標準TSA機制，但并不充分，除非得到一系列配套安排的強有力支持，主要包括：內(nèi)部控制、技術(shù)基礎(chǔ)、信息披露、激勵機制和國庫總分類賬戶系統(tǒng) （GLS）。

1.內(nèi)部控制。公共預算提供了公款管理的第一道防火墻，用以防范偷竊和嚴重挪用，幫助公共組織在其管理控制下有效利用資源獲取回報［14］。然而，預算控制無法代替預算執(zhí)行過程和現(xiàn)金管理系統(tǒng)中的內(nèi)部控制，尤其是旨在監(jiān)控組織內(nèi)外現(xiàn)金流循環(huán)的政策和程序。③與政府整體或核心層統(tǒng)一制定和實施相比，在部門和機構(gòu)層面制定和實施更能適應特定情況，但底線是覆蓋現(xiàn)金流循環(huán)的所有階段。

內(nèi)部控制還應覆蓋人事和采購管理等各個方面。優(yōu)先事項包括：在支出單位內(nèi)部建立內(nèi)控程序，取消特定的預算執(zhí)行程序——如特別的支付命令程序（通常不透明），以及簡化預算執(zhí)行與財務(wù)控制程序。后者尤其應關(guān)注改進和強化承諾控制系統(tǒng)，并與現(xiàn)實的預算準備④現(xiàn)實的預算準備尤其要求以 “現(xiàn)實的預測”作為預算準備的起點?，F(xiàn)實的預測要求基于可信與可靠的信息，既不人為高估也不人為低估?，F(xiàn)實的預算準備也要求以嚴格的支出限額和明確的政策 （目標與優(yōu)先性）引導，作為預算準備的基礎(chǔ)。相結(jié)合，兩者均應以透明的方式進行。

2.技術(shù)基礎(chǔ)。有效的現(xiàn)金管理系統(tǒng)依賴于健全的銀行信息基礎(chǔ)設(shè)施。支付方法——如支票、現(xiàn)金、電子轉(zhuǎn)賬、借記卡 （debit card）等，對現(xiàn)金流出的交易成本有重要影響。許多現(xiàn)代化的支付方法——例如電子轉(zhuǎn)賬——取代了此前被廣泛使用的支票或現(xiàn)金支付，這使政府得以更準確地制訂現(xiàn)金流計劃，擴展支付，簡化管理以及會計程序。

這其中最為重要的是電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)和在線報告系統(tǒng)，前者可使政府更精確地制訂現(xiàn)金流量計劃、加速付款、簡化管理和會計核算程序，對于加速收款、降低現(xiàn)金儲備需求、節(jié)省資金的機會成本和管理成本而言，特別是在標準TSA機制下歸集現(xiàn)金余額進行投資獲利方面，電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)更是不可或缺；在線報告系統(tǒng)可幫助公共財務(wù)官員精確與實時掌握現(xiàn)金流入、流出和可供短期投資的現(xiàn)金余額信息，還可幫助追蹤支票清償和自動監(jiān)督付款。

3.激勵機制。有效的激勵機制應使公共組織面對現(xiàn)金占用的全部成本——覆蓋從繳款到付款各個環(huán)節(jié)。在實務(wù)上，這意味著公共組織需要就其非現(xiàn)金資產(chǎn)占用向國庫繳納資本占用費，⑤資本使用費有助于激勵部門和機構(gòu)減少持有的現(xiàn)金數(shù)量，途徑有：建立更審慎的應收款制度、加強催收、改變付款時間和支付方式以及減少存貨。就其現(xiàn)金資產(chǎn)占用向國庫支付不低于同期商業(yè)銀行存款利率計算的利息。激勵機制還要求將市場原則引入到政府與銀行的關(guān)系安排中：政府就其存款從商業(yè)銀行獲取利息，為其享受到的支付結(jié)算等服務(wù)向商業(yè)銀行支付費用。

4.信息披露。中國目前并無正式的政府現(xiàn)金管理績效信息披露機制。該機制應包括現(xiàn)金余額和一系列運營指標，特別是投資報告披露的投資績效。作為良好投資規(guī)劃的重要組成部分，投資報告應披露投資交易的所有方面，包括被允許選擇的投資工具以及實際績效與績效目標的偏差。預算的法定約束要求此類比較作為基本財務(wù)報表的組成部分［15］。

5.升級國庫總分類賬系統(tǒng) （GLS）的功能。GLS指國庫為各支出部門和單位在標準TSA機制下開設(shè)的分類賬戶，也稱為控制賬戶。①中國背景下為政府財務(wù)管理信息系統(tǒng) （GFMIS）—— “金財工程”——的核心組成部分。升級的基本要求是全面和同步記錄全部的財政交易，覆蓋支出周期的各個階段，而不只是付款交易；在此基礎(chǔ)上，定期編制能夠滿足使用者需要的財務(wù)報告。借助于升級后的高度電腦化和網(wǎng)絡(luò)化的GLS，國庫能夠?qū)崟r、同步和全方位記錄、追蹤和監(jiān)督國庫、銀行、預算單位和支出周期各階段的活動。

以上五項配套安排中，內(nèi)部控制、分類系統(tǒng)側(cè)重支持國庫的預算執(zhí)行控制功能，技術(shù)基礎(chǔ)、信息披露和激勵機制側(cè)重支持國庫的現(xiàn)金管理功能。強化兩大功能以及基于兩大功能的權(quán)責分派，在可預見的未來仍將是國庫管理改革的核心命題。

結(jié) 語

只有鎖定兩個核心的改革命題——基于支出周期的全程式預算執(zhí)行控制和通過標準TSA機制促成集中化的國庫現(xiàn)金管理，國庫制度的深化改革才能真正走上正軌。財政部與人民銀行間分工協(xié)作的健全關(guān)系，也可望由此得到建構(gòu)。國庫角色間權(quán)責分派的適當性和工作的協(xié)調(diào)性，對支撐現(xiàn)代國庫制度功能至關(guān)緊要。相關(guān)的配套改革也是如此。而當務(wù)之急，莫過于全面清理整頓被嚴重濫設(shè)濫用的財政專戶，底線是確保最低限度的透明度，以消除對公共利益的極大威脅。將國庫改革嵌入財政改革的主流話語中，同樣至關(guān)重要。

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