范衛(wèi)國

摘要：2012年《民事訴訟法》修改實施后，在民事檢察工作廣泛應用的再審檢察建議終于成為法定的監(jiān)督手段。不過，由于再審檢察建議在檢察監(jiān)督中的適用范圍、運行機理以及與抗訴程序的關系問題等沒有得到妥善解決，其實踐效果受到諸多限制。通過考察全國以及重慶市部分檢察機關再審檢察建議的適用情況，發(fā)現(xiàn)其在實踐中存在適用數(shù)量受法律政策變化影響大、與抗訴的關系未準確厘清、適用效果難以保障以及運作程序尚不嚴謹?shù)葐栴}。因此，需要進一步明確再審檢察建議的適用范圍、法律效力以及運作程序，以確保再審檢察建議在我國民事司法當中的良好運行。

關鍵詞：再審檢察建議；民事檢察監(jiān)督；抗訴；適用范圍；法律效力

中圖分類號：D925

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0013

所謂民事再審檢察建議，是指人民檢察院對于同級人民法院確有錯誤的生效裁判或者調(diào)解書，以檢察建議的形式要求法院啟動案件復查程序，并根據(jù)審查情況決定是否啟動再審程序的監(jiān)督形式。作為中國檢察制度中的特有制度，再審檢察建議最早應用于1990年四川涼山州的一起行政申訴案件。當時，四川涼山州檢察院針對該案件向涼山州中級人民法院提出檢察建議，最終該檢察建議被得以采納。至2001年9月，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，以專章的形式規(guī)定了“檢察建議”，并列舉了可向人民法院提出檢察建議的四種情形和向有關單位提出檢察建議的三種情形。同年11月，最高人民法院公布了《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》，明確規(guī)定人民檢察院可以針對審判工作提出檢察建議，人民法院應據(jù)此認真改進工作。2003年，在最高人民檢察院工作報告中，首次統(tǒng)計了2002年度檢察建議的數(shù)量為15189件。

作為檢察機關履行法律監(jiān)督職能的重要形式，民事再審檢察建議的確立旨在解決單一抗訴手段帶來的監(jiān)督過于剛性和效率低下以及民事檢察工作的“倒金字塔結(jié)構(gòu)”①等問題，同時，也在客觀上為檢察機關發(fā)揮，民事檢察監(jiān)督職能提供了更多的方式，有助于提升民事檢察監(jiān)督工作效果。近年來，伴隨著《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（2009年）和《最高人民檢察院關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》（2010年）、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（2011年）、《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（2011年）等文件的頒布實施，民事再審檢察建議在中國司法實踐中的運用愈發(fā)廣泛，而有關檢察建議取得較好監(jiān)督效果的新聞更是不斷見諸報端②。作為對實踐經(jīng)驗的回應，2012年《民事訴訟法》將“檢察建議”正式確定為法定監(jiān)督方式。不過，由于立法未對民事再審檢察建議的適用條件、法律效力等問題進行明確，導致該制度在實踐中面臨適用范圍不明、法律效力不足等問題，對檢察監(jiān)督工作帶來了諸多障礙。為準確把握民事再審檢察建議的實踐效果，科學劃分檢察建議與抗訴的適用領域和角色界限，確保其在司法實踐中的順暢、科學運行，有必要對民事再審檢察建議的司法實踐情況進行系統(tǒng)分析。

一、民事再審檢察建議的實踐考察

為考察民事再審檢察建議的實踐運行情況，下文將從全國和地方兩個視角對民事再審檢察建議的適用數(shù)量、適用條件、適用對象、監(jiān)督效果等問題進行分析。在此，需要說明的是：第一，數(shù)據(jù)樣本來源問題。本文研究分析的數(shù)據(jù)樣本來源于最高人民檢察院、重慶市檢察院于2004年-2014年在官方媒體上公布的工作報告，以及檢察系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)上所登載的工作動態(tài)、工作通報以及典型案例，數(shù)據(jù)樣本來院真實、全面、權威。第二，研究對象選擇問題。在研究對象上，本文從全國和地方兩個層面進行闡述。其中，就全國層面而言，主要側(cè)重于從宏觀層面對民事再審檢察建議的適用數(shù)量、適用趨勢以及使用效果進行分析；而就地方層面而言，本文則兼顧了研究的便利性以及樣本的針對性。首先，之所以選擇重慶作為研究的主要樣本，是因為筆者本身為重慶市基層檢察院檢察官，能夠通過上級院的工作協(xié)調(diào)較為便利地查閱相關辦案數(shù)據(jù)及典型案例。同時，重慶作為中國西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最為快速的省份，“案多人少”的民事司法工作現(xiàn)實在考驗當?shù)孛袷滤痉▽徟匈|(zhì)量的同時③，也為本文研究民事再審檢察建議的實踐問題提供了較為有利的條件。因而，本課題下文將以全國檢察機關以及重慶市檢察機關的相關數(shù)據(jù)、案例為樣本，對民事再審檢察建議的實踐情況進行分析。

（一）全國視角：再審檢察建議實踐運行總體情況

1.再審察建議的適用數(shù)量總體呈逐步上升趨勢。從數(shù)量上看（如圖1所示），全國民事再審檢察建議從2003年的4 259件上升至2013年的9 520件，上升幅度近124%，而在2012年，再審檢察建議更是達到11 296件，成為適用數(shù)量歷年之最。適用數(shù)量的大幅增長，客觀反映了再審檢察建議在實踐中日趨強化的趨勢。但與此同時，再審檢察建議的適用數(shù)量也呈現(xiàn)以下特點：第一，部分年份的適用數(shù)量呈現(xiàn)忽增忽降趨勢。與前一年度相比，再審檢察建議發(fā)布數(shù)量有顯著變化的是2008年、2010年以及2013年，變化幅度分別為下降12.9%、上升68.2%以及下降15.7%。第二，2010年后再審檢察建議呈現(xiàn)激增態(tài)勢。2003年-2009年間，再審檢察建議的適用平均值約為5 000件，且年度適用量的發(fā)展趨勢較為平穩(wěn)；而至2010年后，再審檢察建議年平均適用量基本維持在10 000件以上，數(shù)量最低的2013年，其適用量也有9 520件。

2.再審檢察建議漸成民事檢察監(jiān)督的主要形式。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)（如圖2所示），在2003年-2013年間，以抗訴和檢察建議方式開展的民事行政檢察監(jiān)督的案件總量總體呈現(xiàn)上升的趨勢。而就抗訴與再審檢察建議兩種監(jiān)督方式的關系而言，民事檢察監(jiān)督逐年從原來的“抗訴為主、再審檢察建議為輔”的監(jiān)督模式，向“抗訴與再審檢察建議并重”的監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，再審檢察建議逐漸演變?yōu)槊袷聶z察監(jiān)督的基本監(jiān)督形式之一，甚至在近年來成為主要監(jiān)督形式。例如，在2003年，民事再審檢察建議制發(fā)數(shù)量僅為抗訴的25%；而至2009年，這一比例比已經(jīng)上升為58%；而在2010年至2012年，民事再審檢察件建議的適用數(shù)量基本與抗訴量基本持平。endprint

3.再審檢察建議的適用效果有待提升。就再審檢察建議和抗訴獲得采納的情況看（如圖3所示），主要呈現(xiàn)以下特征：第一，再審檢察建議獲得的法院采納率變化幅度大于抗訴。例如，在2007年，再審檢察建議獲得法院采納的比例為60.1%，而至2012年這一比例已達82.6%；而抗訴獲得法院的改判率基本維持在70%左右，客觀反映了抗訴質(zhì)量的穩(wěn)定性。第二，再審檢察建議獲得的采納率未明顯高于抗訴。作為“柔性監(jiān)督”的重要探索，再審檢察建議的職能之一是為了改變原有的“抗訴監(jiān)督”造成的法檢兩家之間的沖突，但就整體數(shù)據(jù)而言，再審檢察建議并未獲得比抗訴更高的采納率，因此，再審檢察建議的司法效果有待提升。

（二）地方視角：再審檢察建議適用情況具體分析

為考察民事再審檢察建議在個案中的運行情況，本文專門對重慶市部分檢察院再審檢察建議適用情況進行調(diào)研，收集到2009至2013年來自三級檢察院共計47件再審檢察建議及相關文書。以下有關再審檢察建議適用情況的分析，將以收集到的相關案例和數(shù)據(jù)為樣本。

1.再審檢察建議的適用案件類型。通過對重慶市47份再審檢察建議的梳理（如圖4所示），可以看出其適用案件呈現(xiàn)兩個特點：第一，再審檢察建議適用的案件類型較為廣泛。再審檢察建議適用的案件類型主要包括民間借貸糾紛、征地拆遷補償糾紛、財產(chǎn)權屬糾紛、土地使用權糾紛、離婚糾紛、人身損害賠償糾紛、房屋買賣合同糾紛、相鄰權糾紛、勞動爭議糾紛、不當?shù)美m紛、扶養(yǎng)費糾紛等多個類型。其中，對民間借貸糾紛提出檢察建議的有20件，占收集案件總數(shù)的42.6%。第二，再審檢察建議主要針對基層法院的一審案件發(fā)出。在47件再審檢察建議中，針對一審案件發(fā)出的有40件，占再審檢察建議總量的85.1%；而針對二審案件發(fā)出的僅有7件，占總比例的14.9%。這一方面反映了基層法院辦案質(zhì)量與上級法院相比具有一定的差距，另一方面也說明大多數(shù)案件未經(jīng)過二審程序的審理就直接進入審判監(jiān)督程序，有浪費司法資源之嫌。

2.再審檢察建議的適用條件。在47份樣本中，檢察機關提出再審檢察建議的具體事由有：（1）事實認定錯誤；（2）適用法律錯誤；（3）審判程序違法；（4）損害當事人訴訟權利；（5）判決內(nèi)容對一方顯失公平；（6）非基于當事人本人或者其訴訟代理人的事由，導致案件當事人未參加訴訟；（7）有新證據(jù)出現(xiàn)，足以推翻原判決裁定；（8）生效的裁判文書或者調(diào)解書具有損害第三人利益情形；（9）文書送達存在瑕疵的；（10）遺漏或者超出當事人訴訟請求作出裁判。需要說明的是，一個民事錯案或違法案件的發(fā)生并不一定僅存在一種錯誤或違法情形，而有可能存在多種錯誤或違法情形，因此，檢察機關制發(fā)再審檢察建議的事由有時并非唯一，而是存在多種需要監(jiān)督的事由。為具體考察再審檢察建議事由的適用情況，本部分的分析將以具體監(jiān)督事由的適用數(shù)量而非再審檢察建議書的制發(fā)數(shù)量為準。

根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，重慶市檢察機關提出再審檢察建議的事由可歸結(jié)為（如圖5所示）：第一，有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的。此類檢察建議數(shù)量為7份，其中有3份將其作為提出再審檢察建議的唯一理由，其余4份將其作為提出再審檢察建議的理由之一。第二，原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據(jù)證明的。此類檢察建議數(shù)量為18份，其中單獨以此為理由提出再審檢察建議的7份，其余11份將其作為提出再審檢察建議的理由之一。第三，原判決、裁定適用法律確有錯誤的。此類檢察建議數(shù)量為16份，其中單獨以此為理由提出再審檢察建議的6份，其余10份將其作為提出再審檢察建議的理由之一。第四，應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的。其中1份基于該理由單獨提出，1份將其作為提起建議的理由之一。第五，未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決的。此類檢察建議數(shù)量為2份，且均將其作為提起的理由之一。第六，原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的。此類檢察建議數(shù)量為4份，其中單獨以此為理由提出再審檢察建議的2份，其余2份將其作為提出再審檢察建議的理由之一。此外，還有的再審檢察建議基于當事人未在法定時間內(nèi)收到起訴狀副本、法院文書送達方式違法、法院適用的審理程序違法、剝奪當事人起訴權以及損害案外第三人合法利益等理由提出，而這些事由并不屬于2007年、2012年修訂實施的《民事訴訟法》規(guī)定的再審事由，也不符合2013年的最高檢制定的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《訴訟監(jiān)督規(guī)則》）規(guī)定的可以提出再審檢察建議的事項。因此，再審檢察建議在適用條件上有擴大化的現(xiàn)象。

3.再審檢察建議的適用對象。以適用對象進行區(qū)分（如圖6所示），47份再審檢察建議中針對民事調(diào)解書的有13份，占再審檢察建議發(fā)布總量的27.66%；針對民事判決書的有34份，占再審檢察建議發(fā)布總量的72.34%；針對民事裁定書發(fā)布再審檢察建議件數(shù)為0。而就針對民事調(diào)解書的具體理由而言，主要有下列類型：第一，調(diào)解書違反了真實、自愿、合法原則，此類情形有6件，其中單獨以此為由提出再審檢察建議的為4件；第二，調(diào)解書損害了第三人的合法權益，此類情形有4件，其中1件將其作為提出再審檢察建議的唯一事由；第三，調(diào)解書存在適用事實認定錯誤、法律適用錯誤以及遺漏當事人等情形，此類情形有8件，均將其作為提出再審檢察建議的事由之一。然而，在2011年之前，相關立法或者司法解釋并未對再審檢察建議是否能夠監(jiān)督民事調(diào)解書的問題進行規(guī)定，而至2011年之后，無論是2011年“兩高”頒行《若干意見》，還是2012年修改實施的《民事訴訟法》以及2013年最高檢頒行的《訴訟監(jiān)督規(guī)則》，均將對調(diào)解書的監(jiān)督范圍限定于“損害國家利益、社會公共利益的”情形。因此，實踐中以再審檢察建議的形式對民事調(diào)解書進行監(jiān)督有超出法律規(guī)定的現(xiàn)象。此外，鑒于民事裁定主要針對的是程序事項，而再審檢察建議對民事裁定的“零監(jiān)督”，也反映了民事檢察監(jiān)督實踐中存在“重實體輕程序”的傾向。

4.再審檢察建議的具體效果。對于再審檢察建議在實踐中的具體效果，本文主要從再審檢察建議的運行期限、獲得法院采納情況以及案件最終處理結(jié)果三個方面進行分析。首先，再審檢察建議的運行期限。根據(jù)新民訴法的規(guī)定，在47份再審檢察建議中，已經(jīng)獲得法院回復的有33件，未獲得回復的有14件。其中，在獲得法院回復的再審檢察建議中，3個月內(nèi)獲得回復的案件有23件，占回復案件總數(shù)的69.7%，其余10件均超過三個月，回復時間最長的為10個月。而在未獲得回復的14件中，發(fā)出時間不超過三個月的有8件，占未回復案件總數(shù)的57.1%，其余6件均超過三個月，且未回復時間最長的為8個月。根據(jù)2011年“兩高”會簽《若干意見》的規(guī)定，法院自收到再審檢察建議應當在三個月內(nèi)對檢察院進行回復，而通過對樣本的分析可以發(fā)現(xiàn)該規(guī)定并未獲得嚴格執(zhí)行。其次，再審檢察建議的采納情況。在已經(jīng)獲得法院回復的再審檢察建議中有27件獲得法院采納，采納率達81.8%，采納形式包括啟動再審程序或者在其它環(huán)節(jié)對生效裁判、調(diào)解書予以糾正。而6件未獲采納的案件主要基于以下原因：（1）當事人未對民事調(diào)解書提出異議，且已過再審時效；（2）提出監(jiān)督的理由不屬于啟動再審的事由；（3）裁判存在程序性瑕疵，但不影響判決結(jié)果。實踐中，基于“監(jiān)督事由不屬于再審事由”而未獲得法院采納的情況時有發(fā)生，也反映出檢察人員在法律適用能力等方面仍然有待改進。最后，案件的最終處理結(jié)果。在獲得法院采納的27件再審檢察建議中，通過再審程序改判的有20件，占獲得回復的案件總數(shù)的74.1%；未啟動再審程序而在執(zhí)行環(huán)節(jié)促成當事人和解或直接在執(zhí)行環(huán)節(jié)改變的7件，占獲得回復的案件總數(shù)的25.9%。這說明，原本應當通過再審程序來糾正的事項最終卻通過其他方式進行處理，其實質(zhì)為法院對自身存在審判瑕疵問題的“規(guī)避”。endprint

二、民事再審檢察建議實踐中的主要問題

（一）數(shù)量的波動：再審檢察建議深受法律政策變化影響

就全國范圍而言，自2001年最高檢頒布《辦案規(guī)則》以來至2007年，再審檢察建議的適用基本保持穩(wěn)步增長的趨勢。而在2008年、2010年、2013年，再審檢察建議的變化幅度相對較大，而這恰恰與相應年份司法政策的出臺以及法律條文的變化有密切關聯(lián)。例如，2007年修訂的《民事訴訟法》中未對再審檢察建議予以明確，造成了實踐中各地檢察院和法院之間存在認識分歧，加之，由于修訂后的《民事訴訟法》降低了法院受理當事人申請再審的門檻，并提高再審法院的級別，造成部分申訴案源向法院分流，客觀上造成了2008年度全國檢察機關開展民事檢察監(jiān)督的案件數(shù)量以及提出再審檢察建議的數(shù)量雙雙下降。而在2010年，最高檢制定下發(fā)《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》，明確提出“著力加大辦理民事行政申訴案件力度”、“著力構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局”等要求，有效調(diào)動了各地檢察機關開展民事行政檢察監(jiān)督工作的積極性。該文件的頒發(fā)，也使得“民事行政檢察工作在各級院的重視程度，達到了一個前所未有的高度”⑩。而當年的抗訴和再審檢察建議數(shù)量更是同時呈現(xiàn)大幅上漲趨勢。而在2013年，伴隨著2012年新《民事訴訟法》的修訂，盡管檢察建議已被確定為法定的監(jiān)督形式，但在再審程序的啟動順序上，新《民訴法》遵循的是由法院和當事人先行啟動，檢察機關在前兩種途經(jīng)未能發(fā)揮應有作用時方可要求法院啟動再審程序。審判監(jiān)督程序啟動模式的調(diào)整，使得很多案件可先通過法院主動再審或當事人申請再審兩種方式糾錯，而過濾后的少部分案件才由當事人向檢察機關申請檢察建議或抗訴，再審檢察建議的發(fā)出數(shù)量在2013年也相應下降。

（二）界限的模糊：再審檢察建議與抗訴的關系未能準確厘清

新《民事訴訟法》雖然將檢察建議確定為法定監(jiān)督手段，但對其與抗訴如何區(qū)分適用范圍問題未予明確。根據(jù)新《民事訴訟法》第200條及第208條第2款的規(guī)定，對于符合再審情形的民事案件，地方各級檢察機關可自主選擇適用再審檢察建議或者抗訴的方式進行監(jiān)督，兩者在適用范圍上并無實質(zhì)性差別。為便于實踐操作，2013年最高檢頒布的《訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條專門對再審檢察建議適用范圍問題進行規(guī)定，明確排除了《民事訴訟法》第200條規(guī)定的“原判決、裁定適用法律確有錯誤的”以及“審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的”兩種情形。對于該規(guī)定，最高檢給出如下解釋：第一，《民事訴訟法》第200條第1項至第5項的規(guī)定主要涉及案件事實認定問題，而根據(jù)《民事訴訟法》第211條關于再審案件管轄的規(guī)定，上級法院可將具有此類情形的案件交由下級法院再審，因而以再審檢察建議的方式進行監(jiān)督并由原審法院審理較為適宜；第二，《民事訴訟法》第200條第6項至第11項主要涉及法院審判違法事項，且此類情形易于認定，以再審檢察建議的形式進行監(jiān)督能夠提升監(jiān)督效率和效果[1]。不過，這一變化同樣存在問題：首先，《民事訴訟法》第200條第5款為“法院未依法履行調(diào)查取證權”的情形，應當屬于程序違法事項，而非《訴訟監(jiān)督規(guī)則》界定的“案件事實認定問題”；其次，《訴訟監(jiān)督規(guī)則》并未說明基于何種標準對《民事訴訟法》第200條規(guī)定的再審事由進行了分類，以及每類情形基于何種法理依據(jù)適宜或者不適宜以再審檢察建議的方式進行監(jiān)督，而僅以“較為適宜”、“容易認定”等主觀性表述作為理由顯得有失嚴謹；最后，《訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條對再審檢察建議適用范圍的界定以及“可以”提出再審檢察建議的表述，并未從根本上區(qū)分再審檢察建議和抗訴的適用標準與界限。事實上，實踐中再審檢察建議適用數(shù)量“激增”和監(jiān)督效果“疲軟”的矛盾，與立法對再審檢察建議適用范圍的模糊定位密切相關。

（三）效力的弱化：再審檢察建議的適用效果難以保障

再審檢察建議的廣泛適用，改變了原有的“單純依靠抗訴”的民事檢察監(jiān)督模式，但就監(jiān)督效果而言，“抗訴”依然是民事檢察監(jiān)督工作中較為有效、穩(wěn)定的監(jiān)督方式。之所以如此，原因在于：第一，兩者法律規(guī)定的完善程度不同?？乖V監(jiān)督手段制度化較早，其適用條件、運行程序等有相對明確的法律規(guī)范，便于實踐操作；而再審檢察建議則由于長期游離于正式法律規(guī)定之外，客觀上造成了司法適用不明確，而當法檢兩家對該問題存在分歧時，其監(jiān)督效果必然受到影響。第二，兩者適用條件的嚴格程度不同。由于立法對檢察建議適用條件規(guī)定模糊，使得再審檢察建議在不同時間、地域及辦案人員之間會有不同的適用標準，容易造成再審檢察建議執(zhí)法質(zhì)量的參差不齊；相較而言，抗訴監(jiān)督手段適用條件較為嚴格，且“抗訴”的運行模式均為“上抗下”的形式，即：現(xiàn)有下級院向上級院提出抗訴的請示，再由上級院審查決定是否進行抗訴，兩級檢察院的分別審查確保了抗訴案件的辦案質(zhì)量，為再審理由的準確性以及相關案件的改判提供了保障。第三，兩者的監(jiān)督實效存在明顯差異。對于抗訴而言，其具有強制啟動再審程序的功能，法院在收到檢察機關的抗訴書后，應當啟動再審程序，而鑒于相關案件存在新證據(jù)或者法院認定事實錯誤等原因，法院最終依法改判的幾率相對較大；相比之下，再審檢察建議的法律效力未予明確，實踐中再審檢察建議是否得到法院采納，往往取決于當?shù)亍胺z”兩家關系的“和諧程度”，這種“法外因素”的存在造成再審檢察建議的實踐效果會因時因地存在差異。

（四）程序的失范：再審檢察建議的運作程序尚不嚴謹

所謂再審檢察建議運作程序不規(guī)范，是指再審檢察建議在具體內(nèi)容、文書格式以及運行過程等事項上，均存在法律規(guī)定不明確、司法操作不統(tǒng)一的情況。具體表現(xiàn)為：第一，僅對生效裁判文書的具體問題進行列舉，而未將其按照《民事訴訟法》有關再審事項的規(guī)定進行歸類說明。例如，重慶某縣檢察院對同級法院一民間借貸糾紛判決提出檢察建議的理由為“原審判決確有不當”，并列舉其認為原審判決存在錯誤的具體情形，但卻未說明相關情形是否符合再審的條件。第二，在再審檢察建議書中，將法院生效文書中符合再審條件的事由以及其他工作瑕疵等同時列舉，造成再審檢察建議與一般檢察建議混同使用。例如，重慶市某區(qū)檢察院針對同級法院作出的以人身損害賠償糾紛案提出再審檢察建議的理由有三項：（1）原判決適用法律錯誤；（2）部分當事人非基于本人原因未參加訴訟；（3）原審訴訟過程中存在文書未送達的情形。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，第三項事由顯然不屬于再審的事由，其應當通過其他檢察建議的形式進行監(jiān)督，而不應與再審檢察建議混同適用。endprint

此外，對于再審檢察建議的制發(fā)程序、接收部門以及檢察院是否派員參與再審檢察建議啟動的再審程序等事項，法律規(guī)定亦不明確，各地的程序運作也不盡統(tǒng)一。比如，對于再審檢察建議的接收部門問題，實踐中有些法院是由立案庭接收，而有的則是由審監(jiān)庭接收。接收部門的差異會影響再審檢察建議在法院內(nèi)容的流轉(zhuǎn)及審查處理，進而影響再審檢察建議的適用效果[2]。又如，就再審檢察建議的內(nèi)部審查程序來看，有的檢察院交由交檢委會討論決定，有的檢察院則由檢察長或分管檢察長簽發(fā)，有的檢察院只需業(yè)務部門的領導認可，內(nèi)部規(guī)范的不統(tǒng)一也反映了各地檢察院對再審檢察建議重視程度的差異。最后，對于是否派員參與庭審的問題，《重慶市高級人民法院、重慶市人民檢察院關于規(guī)范民事行政檢察建議工作的若干意見（試行）》明確規(guī)定：“人民法院依據(jù)再審檢察建議啟動再審程序的，提出檢察建議的人民檢察院不派員出席再審庭審活動。”而浙江省人民檢察院《關于人民檢察院適用民事行政再審檢察建議的實施細則（試行）》規(guī)定：“人民法院依據(jù)再審檢察建議開庭審理的案件就，人民檢察院一般不派員出庭。人民法院建議人民檢察院派員出庭再審法庭的，人民檢察院可以派員出席?！?/p>

三、民事再審檢察建議的制度完善

（一）合理界定再審檢察建議的適用范圍

對于如何界定再審檢察建議與抗訴的適用范圍，學界存在不同意見。有學者認為，應根據(jù)監(jiān)督事由影響程度的不同區(qū)分抗訴與再審檢察建議，具體而言，抗訴主要適用于以下情形：（1）屬于《民事訴訟法》第200條第1項至第12項規(guī)定情形之一，且造成嚴重后果或者惡劣影響的；（2）原審法官審理案件過程中存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的；（3）民事調(diào)解書損害國家利益或社會公共利益的；（4）檢察院提出再審檢察建議后，法院無正當理由不接受的，或逾期未答復的。而再審檢察建議則應主要適用于以下情形：（1）于《民事訴訟法》第200條第1項至第12項規(guī)定情形之一，但未造成嚴重后果或者惡劣影響的；（2）民事裁判存在證據(jù)不足、事實認定錯誤、適用法律錯誤等情形，經(jīng)檢法協(xié)商一致，人民法院同意再審的；（3）調(diào)解書違背自愿、合法原則的[3]。另有學者指出，應將現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定的再審事由劃分為“事實認定錯誤類”、“法律適用錯誤類”、“程序違法類”以及“法官違法類”四種類型，認為：鑒于實踐中檢察機關以“事實認定錯誤”為由提出抗訴的案件往往經(jīng)歷“提請上級人民檢察院抗訴——提出抗訴——裁定發(fā)回下級法院再審”的“倒U字”歷程，對該類案件先以再審檢察建議進行監(jiān)督能簡化辦案環(huán)節(jié)、節(jié)約司法成本、提高辦案效率。對再審檢察建議未被法院采納，而檢察機關又認為確應糾正的，可向上級院提請抗訴。對于其他三類監(jiān)督事由，鑒于法律規(guī)定人民法院應對案件進行“同級審理”，因而應更注重司法公正而非司法效率，故而宜直接采用抗訴監(jiān)督方式[4]。

盡管從理論上判斷兩種觀點“孰優(yōu)孰劣”并非易事，但就司法操作層面而言，第二種觀點明確將再審檢察建議的適用范圍限定于案件存在“事實認識錯誤”的情形，范圍相對明確且便于審查判斷，而第一種觀點不僅區(qū)分標準不統(tǒng)一，且未對如何判斷是否屬于“嚴重后果”與“惡劣影響”進行說明，不便于司法操作。事實上，從監(jiān)督事由的影響范圍角度看，第二種觀點對再審檢察建議和抗訴適用范圍的界分同樣較為科學，理由在于：對于“事實認定錯誤類”案件而言，由于該情形的發(fā)生主要緣于當事人未提供充分有效的證據(jù)或者法院對相關證據(jù)的認知產(chǎn)生錯誤，此類情形主要對個案產(chǎn)生影響，一般不涉及其他案件的審理，因而適用旨在糾正個案錯誤的再審檢察建議較為合適；相比之下，“法律適用錯誤類”、“程序違法類”以及“法官違法類”三類情形的發(fā)生主要是法官對于現(xiàn)行法律的理解錯誤、長期不注重審判程序合法性以及缺乏廉潔自律意識造成的，其不僅直接影響個案的司法公正，還會將這種不良影響波及其他不特定案件中，進而影響整體的司法公正以及司法公信力。例如，美國學者布萊恩·福斯特在評價正當程序錯誤及其社會影響時就曾指出，“對正當程序保護所造成的侵犯不僅具有象征性的結(jié)果，而且還可能影響到每一個人”[5]。因此，鑒于該三類錯誤造成不良影響的廣泛性，不宜以再審檢察建議的方式對該類審判錯誤情形的糾正，而應當采用具有較強約束力的“抗訴”監(jiān)督。

就此而言，最高檢《訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條未將《民事訴訟法》第200條規(guī)定的“原判決、裁定適用法律確有錯誤的”以及“審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的”兩種情形納入再審檢察建議適用范圍的規(guī)定并無不妥，因為這兩種情形恰恰屬于“法律適用錯誤類”及“法官違法類”兩類情形。但遺憾的是，最高檢《訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的適宜以再審檢察建議方式監(jiān)督的11種情形中，既未將“程序違法類”情形排除于再審檢察建議的適用范圍，同時還存在誤將“程序違法類”情形界定為“事實認定錯誤”的情形。為合理界定再審檢察建議和抗訴的適用范圍，建議《民事訴訟法》或相關司法解釋對民事案件再審事由進行上述“類型化”區(qū)分，將再審檢察建議的適用范圍限定在案件單純存在“事實認定錯誤”的情形，同時，保留檢察機關在特定情形下對此情形提出（請）抗訴的權力。而對案件存在“法律適用錯誤類”、“程序違法類”以及“法官違法類”情形的或同時存在“事實認定錯誤”與前述三種情形之一的，應當以抗訴形式進行監(jiān)督。此外，對于調(diào)解書具有損害國家利益、社會公共利益情形的，也應以上述標準對監(jiān)督事由進行區(qū)分，以決定應采取何種方式進行監(jiān)督。

（二）準確把握再審檢察建議的法律效力

實踐中，再審檢察建議適用效果的重要原因之一，就在于各地檢察機關以及“法檢”兩家對再審檢察建議的法律效力存在認識分歧。事實上，對于再審檢察建議的效力問題，早在2011年“兩高”頒布的《若干意見》就已有規(guī)定。根據(jù)《若干意見》第7條第2款，“人民法院收到再審檢察建議后，應當在三個月內(nèi)進行審查并將審查結(jié)果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當?shù)?，應當提請上級人民檢察院提出抗訴?！贝送?，2015年2月頒布實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《民事訴訟法》司法解釋”）就法院收到再審檢察建議如何處理問題作了進一步完善。《民事訴訟法》司法解釋第419條規(guī)定，“人民法院收到再審檢察建議后，應當組成合議庭，在三個月內(nèi)進行審查，發(fā)現(xiàn)原判決、裁定、調(diào)解書確有錯誤，需要再審的，依照民事訴訟法第一百九十八條規(guī)定裁定再審，并通知當事人；經(jīng)審查，決定不予再審的，應當書面回復人民檢察院。”根據(jù)上述行政與法規(guī)的規(guī)定，再審檢察建議并不具有直接啟動再審程序的效力，但人民法院收到再審檢察建議后都應當對其監(jiān)督的案件進行“審查”，并將審查結(jié)果在規(guī)定時間內(nèi)向檢察機關反饋。這就表明，再審檢察建議在民事檢察監(jiān)督工作中的基本功能為“要求法院對案件啟動復查程序”，即：再審檢察建議的效力并非要求法院直接起動再審程序，而是要求法院對案件是否存在“事實認定錯誤”的情形進行審查，并根據(jù)審查結(jié)果依法決定應否啟動再審程序。endprint

長期以來，部分學者以及以檢察人員為代表的司法工作者普遍詬病再審檢察建議僅具有“軟性規(guī)范”而缺乏強制性約束力，認為應當完善再審檢察建議的效力保障機制，甚至有學者明確提出反對“檢察建議”這種軟弱的監(jiān)督方式，認為應當適用“糾正違法通知”這種“命令式”監(jiān)督方式[6]。不過，就再審檢察建議的確立初衷而言，其是為了解決單一抗訴手段帶來的監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督過于剛性、監(jiān)督非效率以及辦案結(jié)構(gòu)失衡等問題，進而通過發(fā)揮其靈活性、協(xié)商型、高效率等監(jiān)督特點，實現(xiàn)民事檢察監(jiān)督工作的多元化。因而，過于強調(diào)再審檢察建議的強制性效力，實際上與該監(jiān)督手段的確立初衷并不相符，而且也會再次將再審檢察建議與抗訴的性質(zhì)混同。基于此，《民事訴訟法》司法解釋第419條將再審檢察建議的法律效力定位為“要求法院對案件啟動復查程序”不僅能夠解決長期學界和實務部門在此問題上的認識分歧，而且也便于法檢兩家順利履行相應的司法職能。不過，由于再審檢察建議是由檢察機關向法院發(fā)出，對于法院經(jīng)審查裁定再審的案件，除通知當事人外，建議還應以書面形式通知提出再審檢察建議的檢察機關，以便于檢察機關屆時派員參與庭審及開展其他與案件相關的監(jiān)督工作。

（三）規(guī)范完善再審檢察建議的運行程序

再審檢察建議獲得法院采納率的大幅波動，固然與“法檢”兩家在其法律效力上存在認識分歧相關，但也與各地再審檢察建議制發(fā)程序的混亂和制發(fā)質(zhì)量的參差不齊密切聯(lián)系。為規(guī)范再審檢察建議的運行，在嚴格執(zhí)行《民事訴訟法》司法解釋和最高檢《訴訟監(jiān)督規(guī)則》的基礎上，建議從以下方面進一步完善：

第一，規(guī)范民事監(jiān)督案件的受理審查程序。案件受理后，民事行政檢察監(jiān)督部門應當對案件涉及的相關法律文書及證據(jù)材料進行審查，并就本院是否具有案件管轄權以及案件是否符合監(jiān)督條件等事項作出初步判斷。對于符合監(jiān)督條件的，應當審查案件是否單純存在“事實認定錯誤”的情形，并根據(jù)審查結(jié)果決定采用再審檢察建議、抗訴或者其他監(jiān)督形式進行監(jiān)督。

第二，統(tǒng)一再審檢察建議的文書制作程序。對于審查符合再審檢察建議適度范圍的案件，應當由具體案件承辦人提出書面建議交部門負責人審核批準或者由主任檢察官作出書面辦理意見后，提交本院檢委會討論決定，最后以檢察院的名義作出。需要說明的是，對于當事人向人民檢察院申請監(jiān)督的案件，或者當事人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報的案件，案件承辦人或者主任檢察官擬制發(fā)再審檢察建議的，應在提交本院檢委會討論決定前，聽取或第三人的意見，以更好地維護其訴訟權利。

第三，增強再審檢察建議書的說理性。在制作再審檢察建議書時，除嚴格執(zhí)行最高檢確定的《再審檢察建議書》制作格式外，建議通過其他附件或者文書備注的形式對再審檢察建議書進行闡釋說理，具體包括“本案什么錯誤（抗點）——錯在哪里（理由）——為什么錯（說理結(jié)合）——應予再審（適用法律）”[7]等事項，以此通過增強再審檢察建議的針對性和準確性，提高人民法院采納再審檢察建議的比例。

第四，健全文書送達以及監(jiān)督反饋工作程序。為確保再審檢察建議順暢運行，建議通過完善司法解釋或者工作機制等形式對再審檢察建議的送達及監(jiān)督反饋機制進行明確，具體而言：檢察機關依法向法院特定部門送達《再審檢察建議書》。收到文書后，法院應履行回執(zhí)手續(xù)，以限定審查處理再審檢察建議的時限。法院逾期未對監(jiān)督案件作出處理或者未就監(jiān)督事宜作出回復的，檢察機關可要求法院說明原因。對于法院無故不啟動再審程序的，檢察機關應及時報請上級院提出抗訴或再審檢察建議。法院決定啟動再審的案件，應以書面形式通知檢察機關開庭的時間、地點等事宜，以便檢察機關派員參與出庭。

（四）做好再審檢察建議與其他監(jiān)督形式的銜接

為保障再審檢察建議的適用效果，檢察機關還應當注重再審檢察建議與一般檢察建議與抗訴監(jiān)督形式的銜接與協(xié)調(diào)，具體而言：

其一，做好再審檢察建議與一般檢察建議的區(qū)分與協(xié)作。根據(jù)《民事訴訟法》第208條第2款、第3款的規(guī)定，檢察機關既可以對民事審判監(jiān)督程序中規(guī)定的事由進行監(jiān)督，也可以對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為進行監(jiān)督。其中，前者的監(jiān)督形式為再審檢察建議及抗訴，而后者則主要采用一般檢察建議的形式進行監(jiān)督。兩者雖同屬于法律規(guī)定的監(jiān)督方式，但存在著本質(zhì)區(qū)別：首先，就適用對象而言，再審檢察建議是針對民事審判監(jiān)督程序中規(guī)定的情形開展法律監(jiān)督；而一般檢察建議主要針對在一審普通程序、簡易程序、小額程序、特別程序、破產(chǎn)程序、海事訴訟程序等其他審判程序中的審判人員違法行為進行監(jiān)督。一般而言，此類違法行為主要包括：調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違法的、法院違法采取保全或先予執(zhí)行措施的、審判期限超出法律規(guī)定的、違法裁定訴訟中止或訴訟終結(jié)的、違法采取民事訴訟強制措施的以及送達程序違法的等情形。其次，就價值功能而言，再審檢察建議的目的在于督促法院自行對相關案件進行復查，并依法作出是否啟動再審程序的裁定；相比之下，一般檢察建議所針對的事項雖然性質(zhì)上屬于審判人員違法，但依法不適用再審程序進行糾正，其監(jiān)督的目的在于促進法院及審判人員改進司法作風、加強審判管理、完善內(nèi)部監(jiān)督，進而實現(xiàn)司法質(zhì)量和司法效能的提升。最后，就監(jiān)督時限而言，再審檢察建議主要是對生效民事裁判進行監(jiān)督，具有“事后”監(jiān)督的特點；而由于一般檢察建議則可以對民事審判活動全過程是否存在審判人員違法行為進行監(jiān)督，其具有“全程監(jiān)督”和“即時監(jiān)督”的特點。鑒于再審檢察建議與一般檢察建議的上述區(qū)別，建議檢察機關對案件材料審查后，發(fā)現(xiàn)既符合提出再審檢察建議條件的，也存在一般檢察建議監(jiān)督情形的，應當向法院同時發(fā)出《再審檢察建議書》和《檢察建議書》，實現(xiàn)民事檢察監(jiān)督工作的全面覆蓋。

其二，強化再審檢察建議與抗訴的程序銜接。雖然在適用范圍上再審檢察建議與抗訴應當有所區(qū)別，但鑒于再審檢察建議具有“軟約束”的特點，為有效應對法院無正當理由拒不接收再審檢察建議或預期未對再審檢察建議進行處理等情形的發(fā)生，還應當強化再審檢察建議與抗訴監(jiān)督方式的銜接。具體而言：對同級法院在規(guī)定的期限內(nèi)不予反饋或不予采納的再審檢察建議，而檢察機關認為法院的裁判確實存在“事實認定錯誤”影響案件公正的，應及時報請上級人民檢察院進行抗訴。需要說明的是，再審檢察建議是與抗訴為并列的監(jiān)督方式，而非抗訴的前置程序，因此對案件存在“事實認定錯誤”且嚴重影響案件公正情形的，檢察機關亦可直接采用抗訴監(jiān)督手段，以保障民事檢察監(jiān)督取得良好效果。endprint

四、結(jié)語

作為從實踐產(chǎn)生和發(fā)展的民事檢察監(jiān)督方式，民事再審檢察建議在提高民事檢察監(jiān)督工作效率、節(jié)約檢察機關司法資源、柔化法院與檢察院的關系等方面發(fā)揮了重要作用。然而，通過對全國以及重慶市檢察機關民事再審檢察建議事件情況的實證分析，可以發(fā)現(xiàn)該監(jiān)督方式在實踐中存在適用數(shù)量不穩(wěn)定、使用效果不理想以及適用范圍擴大化等問題，這不僅不利于促進民事審判質(zhì)量的提升，同時也損害了檢察機關自身的權威。對此，我國應當通過完善再審檢察建議的法律制度、規(guī)范再審檢察建議的運行程序以及做好再審檢察建議的效力保障等措施，確保民事再審檢察建議在民事檢察實踐中合法規(guī)范運行。

注釋：

①謂民事檢察工作的“倒金字塔”模式，是指根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，地方各級檢察機關無權對符合再審條件的同級人民法院已經(jīng)發(fā)生效力的判決、裁定以抗訴的形式進行監(jiān)督，而只能提請上一級人民檢察院向統(tǒng)計人民法院抗訴，這就使得大量的抗訴案件集中在高級別檢察機關，從而形成抗訴案件的數(shù)量的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。參見王利明教授的《我國民法典體系問題研究》一書（經(jīng)濟科學出版社2009年版，第297頁298頁）；參見梁慧星的《中國民法典草案建議稿附理由（親屬編）》一書（法律出版社2013年版，第256頁257頁）。筆者認為親權與監(jiān)護的含義已經(jīng)趨同，親權與父母監(jiān)護相當，問題的關鍵不在于親權與監(jiān)護的分離，而在于監(jiān)護制度內(nèi)部父母監(jiān)護與其他監(jiān)護主體監(jiān)護的區(qū)分。因此本文的監(jiān)護制度是廣義上的監(jiān)護制度，即包括狹義的父母之外的其他主體的監(jiān)護以及父母監(jiān)護（即親權）。

②根據(jù)中國知網(wǎng)的數(shù)據(jù)，截至2016年4月，有關檢察建議的主題新聞報道多達773篇，其中諸如“重慶：三年六百多份檢察建議被采納”，“一紙建議守護47萬農(nóng)民利益”等正面宣介檢察建議文章多達400余篇。

③據(jù)統(tǒng)計，2008年至2012年，重慶市各級法院共審結(jié)的一審民商事案件849 484件。2013年至2014年，重慶市各級人民法院共審結(jié)一審民商事案件數(shù)量分別為235 685、115 621件。而在辦案數(shù)量上，2014年重慶市各級法院法官人均結(jié)案為111件，同比增長13.3%。

④⑤⑥數(shù)據(jù)來源于2004年-2014年《最高人民檢察院工作報告》及2004年-2014年最高人民檢察院民行廳《全國民行工作總結(jié)》。

⑦⑧⑨數(shù)據(jù)及案例來源于2009年-2013年重慶市人民檢察院民行處發(fā)布的《全市民行工作情況》、《民事行政檢察工作動態(tài)》。

⑩參見2010年全國民事行政檢察工作總結(jié)。

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（責任編輯江海波）

Abstract：Since the implementation of the revised Civil Procedure Law in 2012， civil retrial procuratorial suggestions， which have been playing an increasingly important role in civil procuratorial supervision， are recognized as a statutory means of supervision. As the applicable scope of retrial procuratorial suggestions to procuratorial supervision， its operational mechanism and the relationship with protest procedures are yet to be properly solved， its practical effect has come under numerous restrictions. Investigations into the applicable conditions of retrial procuratorial suggestions among nationwide procuratorial organs and some Chongqingbased procuratorial organs have revealed lots of practical problems， for example， the applicable quantity is subject greatly to changes in legal policies， the relationship between counterappeal remains clearly defined， the applicable effect is hard to be guaranteed， the operation procedure is not rigorous， etc. Therefore， it is necessary to define the applicable scope， legal force and operational procedures of retrial procuratorial suggestions. Only in this way can the effect of retrial procuratorial suggestions on Chinese civil judicature be perfectly exerted.

Key words：retrial procuratorial suggestions； civil prosecutorial supervision； demur； the scope of application； legal validityendprint