吳業(yè)苗

一、扶貧實踐與研究問題

改革開放后中國實施了多輪扶貧攻堅計劃,農村扶貧工作取得了舉世矚目成就。然而,中國農村還有幾千萬貧困人口,解決他們的貧困問題成為全面建成小康社會和基本實現現代化的“硬骨頭”。如是,2015年11月中央號召開展“大力度、寬領域、多層次”的扶貧攻堅戰(zhàn),“確保農村貧困人口到2020年如期脫貧”。并且,鑒于當前中國貧困人口“底子最薄、條件最差”的實際情況和扶貧工作“難度最大”的特點,中央還要求“十三五”扶貧“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”,以提高扶貧工作效率和水平。

從農村扶貧的新形勢、新情況、新要求、新趨勢看,正在開展的扶貧工作與以往不同,更富有時代性,更強調針對性。新一輪扶貧,不再是貧困人口缺什么補什么、要多少給多少的輸血式扶貧、救濟式扶貧,而更加注重引進先進發(fā)展模式,運用科學技術手段,開放式幫助貧困人口“拔窮根”;不再是簡單地將不宜居住地方的貧困人口搬遷到本村以外生產、生活條件較好地方的“異地扶貧”,而更多采用“易地扶貧”,不僅把缺乏生存條件的貧困地區(qū)人口搬遷到其他地區(qū),并且加強了新安置區(qū)的生產生活條件改善、經濟結構調整和增收渠道的拓展,以促使搬遷人口永久地脫貧;也不再是強制性的參與式扶貧,采用行政手段要求扶貧對象參與扶貧活動,而更強調政府的扶貧兜底作用,如實施扶貧保障工程,為貧困人口提供更高水平的公共服務和建構更加完善的服務保障網。在廣泛的扶貧實踐活動中,各地形成了多種頗有成效的扶貧模式,如“財政扶貧模式、以工代賑扶貧模式、產業(yè)開發(fā)模式、溫飽工程模式、對口幫扶模式、旅游扶貧模式、生態(tài)建設模式、移民搬遷模式、小額信貸扶貧模式、人力資源開發(fā)模式、科技扶貧模式”等[1]。這些扶貧模式總結、提升了扶貧經驗,回應了農村扶貧新實踐中的新問題,體現了扶貧新要求。

與農村扶貧實踐相伴隨,學界圍繞精準扶貧、精準脫貧開展了廣泛研究,形成多方面研究成果。如在產業(yè)化扶貧研究上,學者們指出,不同地區(qū)、不同經濟發(fā)展環(huán)境需要有不同的產業(yè)扶貧模式,中國農村已經出現了經紀人帶動、專業(yè)市場帶動、中介組織帶動和龍頭企業(yè)帶動的產業(yè)化扶貧模式,其中龍頭企業(yè)帶動和專業(yè)合作社帶動的扶貧模式最典型;產業(yè)化扶貧目前存在產業(yè)化經營程度不高、農戶參與度不足等問題,但它“既解決了大市場與小生產的矛盾,又加速了貧困地區(qū)脫貧致富的步伐”,是“正在實踐的有效扶貧模式”[2]。再如,在合作社扶貧研究上,有研究認為合作社的本質是弱勢群體的聯合,它與扶貧工作存在天然的聯系,因此,在經濟欠發(fā)達地區(qū)建構政府主動、社會聯動的農民合作扶貧模式,不僅能讓國家財政扶貧資源與合作社對接,整合欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資源與扶貧資源,推進農民合作社與扶貧工作協調發(fā)展[3],而且它還“能夠成為精準扶貧與精準脫貧的理想載體”,更好地開展“產業(yè)扶貧、資產收益扶貧、合作金融扶貧與農業(yè)科技扶貧”[4]。這些研究成果及其發(fā)現,有助于指導農村精準扶貧工作,扎實推進農村富民工程,促進更多地區(qū)摘掉貧困帽子,幫助更多貧困人口脫貧致富。但是,當前的扶貧實踐及其工作主要是在農村推進的,一些社會組織包括扶貧志愿者基本上是在響應政府號召的基礎上就農村實際情況開展農村扶貧工作,理論研究也主要圍繞農村扶貧存在問題和扶貧政策的制定和實施進行,沒有注意到農村貧困在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的新變化、新問題,也沒有重視農村扶貧、脫貧的解決對促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用,更沒有結合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進行城鄉(xiāng)聯動扶貧的實踐與理論研究。

事實上,農村貧困問題解決一直存在兩條進路,一條是政府主導的自上而下的“扶貧—脫貧”,另一條是農民自己開創(chuàng)的“進城—打工—脫貧”。兩種方式的反貧困實踐都開展的如火如荼,農民進城脫貧的成效也比較好:政府過去推進的扶貧路徑,投入了大量人力、物力和財力,脫貧成本高,雖然脫貧的人口多,但返貧的人口也多;而農民自己開辟的脫貧路徑,政府幾乎沒有給予多少幫助,主要是農民家庭承擔脫貧成本,幾十年來,相當多的貧困農戶因進城打工擺脫了貧困。然而,政府比較重視在農村場域開展扶貧、脫貧實踐活動,學者們的研究也是如此,忽視或不重視城鎮(zhèn)化發(fā)展對農民脫貧的作用。也就是說,盡管中國鄉(xiāng)村人口大量進城,城鎮(zhèn)化程度不斷提高,農村相當多的貧困問題是農民通過進城打工方式解決的,但扶貧實踐活動和相關理論研究在這方面都顯得不足。無論是傳統(tǒng)的救濟式扶貧還是新型的開發(fā)式扶貧,國家和各級政府幾乎沒有將農村扶貧置于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中。

鑒于學界對農民進城—脫貧的研究缺乏,并考慮到當下中國城鎮(zhèn)化正在轉型、升級為新型城鎮(zhèn)化,越來越多的農村人即將進入城鎮(zhèn)并市民化為城鎮(zhèn)居民的實際情況,本研究重點關心兩個問題:一是檢視村域扶貧和農民進城打工脫貧的現狀及其存在問題;二是基于此,研究農村扶貧的城鎮(zhèn)轉向,即既然農民進城是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和要求,農村精準扶貧、精準脫貧工作也可以結合城鎮(zhèn)化開展,在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中促使更多農村貧困人口進城脫貧。

二、農村扶貧與農民進城打工脫貧

改革開放前,中國城鎮(zhèn)居民的生產生活由政府和企事業(yè)單位統(tǒng)一安排,雖然受到當時的物質經濟條件限制,福利水平不是很高,只能滿足居民基本的生存和發(fā)展需求,但城鎮(zhèn)居民基本上衣食無憂,幼有所育、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶,特別困難的人群也有民政部門給予福利保障。然而,農村貧困問題卻普遍、嚴重得多,1978年全國農村有2.5億多貧困人口,貧困發(fā)生率高達30.7%[5]25,國家貧困人口幾乎集中在農村。學界對貧困及致貧原因有文化性解釋和結構性解釋[6],其中,文化解釋認為窮人已經內化了一套與大社會不同的價值觀念,并形成了窮人自己的文化圈,難以適應其他文化。但就當時中國農村大范圍貧困來說,城鄉(xiāng)二元制度安排應該是農村貧困最重要的影響因素。其一,國家對農村建設及居民生活的福利投入嚴重不足,農民只能依靠農村集體組織和本人克服生活困難,并且,國家還把農村五保戶供養(yǎng)推給了農村集體。其二,國家和政府嚴格限制農民經濟活動,不準許農村集體和農民家庭自主地從事生產經營活動,而粗放式、集體化糧食生產的經濟效益極低,不能滿足家庭成員溫飽需求。其三,國家和政府不僅將農民固定在社隊組織中,限制農民橫向流動,而且利用戶籍制度控制農民向上流動,農村人只能在“希望的田野”上做著面朝黃土、背朝天的累活、苦活,在“溫馨的天堂”中過著“天真”[7]3、貧窮的生活。如此,在國家“少予、禁止、嚴控”的政策規(guī)制下,農村幾億人口的貧困表現為嚴重的結構性問題,城鄉(xiāng)二元結構是農村貧困“始作俑者”。

改革開放后,農村貧困人口大幅度減少。家庭承包制是帕累托效益最優(yōu)的制度,它的實施調動了農民生產積極性,激活了農業(yè)生產力,提高了糧食產量,解決了長期困擾中國政府的吃飯難題。家庭承包制的實施較大程度地降低農村貧困人口,1981年貧困人口比1980年減少6 800萬。盡管1980年代是中國農村、農業(yè)發(fā)展的“黃金”十年,農村社會充滿活力,農村人的生活也蒸蒸日上,但除了1988年,1980年代的其他年份農村貧困人口都高達1個多億,貧困發(fā)生率也在10%以上。也就是說,1980年代實施的家庭承包制對農村經濟、農業(yè)生產、居民生活改善、甚至農村治理都產生了積極影響,農村面貌也由此煥然一新,但中國農村范圍廣,地區(qū)差異大,發(fā)展水平參差不齊,再好的制度也不是靈丹妙藥,不能包醫(yī)百“窮”。中國農村貧困由來已久,累積的頑瘴痼疾需要有根本的化解方法。

實踐已經表明,家庭承包制在解決農業(yè)生產低效和糧食短缺問題上是有效的,但它不是為解決農村貧困問題設定的,不能用它來解決農村貧困問題。1980年代農村家庭承包制實施是全國性的,幾乎所有的農村都推行了這個制度,正由此,1980年代全國農業(yè)生產總體形勢是好的,但農村貧困發(fā)生率并沒有逐年降低,有的年份高,有的年份低,不穩(wěn)定:1986年農村貧困人口發(fā)生率是15.5%,高于1985年的14.8%;1989年農村貧困發(fā)生率是11.6%,也高于1988年的11.1%。這說明除了家庭承包制對農村貧困問題產生正面影響外,還有其他方面的因素影響著農村貧困問題解決。如家庭缺乏勞動力、農業(yè)生產經營困難等,都會影響家庭經濟收入;家庭有病人,也可能發(fā)生因貧致病和因病返貧的問題;家庭孩子多,日常生活負擔重,農業(yè)的有限收入無法保障家庭正常生活。這些影響因素都是家庭承包制無法應對的,農村貧困問題還需要尋求其他有針對性的解決措施。

國家為解決農村貧困問題進行了大量工作,也取得了較明顯成效。進入1990年代,尤其到1994年后,國家實施“八七”扶貧攻堅戰(zhàn)略,扶貧工作從救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變,有的年份農村貧困人口減少幾百萬,有的年份甚至減少幾千萬。按照1978年的貧困標準算,1990年中國農村貧困人口8 500萬人,貧困發(fā)生率是9.4%,而到2007年,中國農村貧困人口只有1 479萬人,貧困發(fā)生率也降到1.6%,平均每年減少約468萬貧困人口。按照2008年貧困標準算,2000年中國農村貧困人口有9 422萬人,貧困發(fā)生率是10.2%,而到2010年,中國農村貧困人口下降到2 688萬人,貧困發(fā)生率下降到2.8%,平均每年比上年減少655萬多;按照2010年標準算,2010年中國農村貧困人口有16 567萬人,貧困發(fā)生率17.2%,到2015年5 575萬人,貧困發(fā)生率下降到5.7%,平均每年比上年減少2 198萬多。中國農村貧困人口和貧困發(fā)生率持續(xù)下降,尤其在2011年,中央加大了農村扶貧工作力度,農村貧困人口比上年一次性減少了4 329萬人①以上貧困人口和貧困發(fā)生率數據來自《中國統(tǒng)計年鑒(2014)》“6—19農村貧困狀況”,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。。農村貧困人口逐年、大幅度減少與國家政策重視、各級政府推動、社會各界支持緊密相關。隨著全面建成小康社會和基本實現現代化的推進,國家的農村扶貧工作不斷加速,農村貧困人口和貧困發(fā)生率還將進一步降低。由此不難預測,中央提出“確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會”的目標是能夠實現的。

中國農村貧困人口在國家、政府、社會的關心支持下不斷減少,但這只是農村脫貧實踐的一個方面,中國貧困家庭的農民個人也在用自己的辦法尋求脫貧,其中之一就是“進城—打工—脫貧”,而這條農民自發(fā)的脫貧方式卻為政府和社會所忽視。1991年農村貧困發(fā)生率還是10.4%,而到1992年農村貧困發(fā)生率降低到8.8%,自此,農村貧困發(fā)生率就一直在10%以下。這個數字變化并非自然發(fā)生,它與農民進城打工存在一定關系。1990年代尤其在1992年后城市全面推行市場化改革,城鎮(zhèn)社會、城鎮(zhèn)企業(yè)向農村的農民敞開了大門,加上國家取消了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,越來越多的農民不再拘泥于1980年代的“進廠不進城、離土不離鄉(xiāng)”政策限制,到沿海經濟發(fā)達地區(qū)的城市打工、掙錢,農戶家庭的工資性收入不斷提高。1990年代農村居民工資性收入在家庭純收入占比保持在20%以上,21世紀初10年在30%以上,2000年占比是31.16%,2009年是39.99%,到2010年占比提高到40.72%,最近幾年農村居民工資性收入在家庭純收入占比一直保持在45%左右①參見相關年份的《中國統(tǒng)計年鑒》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。。這從另一方面說明,農村貧困人口減少不僅僅在于政府和社會進行的扶貧工作,貧困農民家庭也在努力脫貧,即通過外出打工的途徑增加家庭經濟收入,減緩家庭貧困,或者消除家庭貧困。現在農村有些貧困戶之所以貧困,其中原因之一是家庭收入更多來自家庭經營性收入,而工資性收入在純收入中占比低[8]32。吳重慶說,“越貧困的地區(qū),從事純農業(yè)的農戶比重越高”“越多的農戶依賴農業(yè)經營收入”,并且,“目前仍然屬于貧困戶的家庭,大概是無人外出打工的”[9]。

農民家庭的工資收入絕大部分來自城鎮(zhèn)打工收入。調查發(fā)現,越來越多農戶選擇土地撂荒,或將土地丟給老人、婦女經營,而把家庭主要勞動力安排到城鎮(zhèn)打工,以獲取比農業(yè)生產更多的經濟收入。理性的農民清楚,現在家庭貨幣開支大,孩子上學、家庭日常生活、人情往來等都需要大量貨幣,種田除了成本剩下的利潤1畝地僅有幾百元,甚至一年種田的收入還不到打工者一個月的。如是,凡是家里有人外出打工的,家庭生活就在農村貧困線以上,除非打工者“不著調”——沒有找到合適的工作,或者出現打工被騙的情況。當然,如果打工的農戶有病人或發(fā)生較大事故,貧困就難以避免了,即使打工收入再多,也難以讓家庭擺脫貧困的厄運。但這屬于特殊情況,大多數農村家庭通過外出打工是可以脫貧的。就此而言,農民進城打工是農村脫貧的重要途徑,它改變了農民及農民家庭的命運,讓越來越多的農村貧困家庭脫貧、甚至致富。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有必要將人的城鎮(zhèn)化與貧困人口脫貧結合起來實施。

綜上,1990年代以來的農村脫貧成效來自兩個方面。一方面是顯性脫貧,政府和社會組織包括企業(yè)實施的一系列扶貧工程和項目,農村部分貧困人口在政府幫助和社會關心下實現了脫貧。另一方面是隱性脫貧,農民采用“半農半工”的家庭勞動分工方式,既在農村從事農業(yè)生產,保障家人的吃飯安全,又在城鎮(zhèn)打工掙錢,提高家庭收入水平,進而使家庭脫貧。這就是說,中國農村貧困人口脫貧的功勞不全在國家、政府官員和社會組織以及志愿者上,雖然國家的經濟扶持、政府官員辛勤工作、社會組織和志愿者的無私奉獻幫助了農村無數貧窮家庭,一些貧困人口擺脫了貧困,甚至走上致富的道路,但必須承認,城鎮(zhèn)化發(fā)展對減少農村貧困人口的作用不容小覷,幾億農民尤其是貧困家庭的農民進城打工,掙到了比農業(yè)生產多得多的收入,從而使貧困家庭走出貧困陷阱。由此可見,城鎮(zhèn)化發(fā)展理當成為農村貧困家庭擺脫貧困的重要途徑。

三、村域扶貧的限度與轉向

當前,中國農村扶貧、脫貧進入攻堅克難階段。《中共中央、國務院關于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》對農村扶貧工作做了頂層設計,《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》又對農村扶貧的實施進行了具體部署,扶貧、脫貧成為各級政府和社會各界全面建成小康社會“最后一公里”的經濟社會工程。此外,國家正在開展的扶貧攻堅戰(zhàn)的陣勢超過歷史上任何一個時期:在目標上,中央要求到2020年農村貧困人口整體脫貧、全面脫貧、兜底脫貧、如期脫貧、杜絕返貧;在實施上,中央要求各級、各地扶貧單位根據每一個貧困戶的貧困原因、程度和特點,以及脫貧的稟賦、資源、機遇和返貧的可能性等因素因地制宜、因人定策地開展個性化扶貧工作,做到“一村一策”“一戶一法”,而且工作要到村、扶貧要到戶、扶持要到人;在管理上,中央認為扶貧工作是具有特殊意義的民心工程,投資大、耗時長、見效慢,要求扶貧干部以及扶貧工作者真抓實干,杜絕搞“形象工程”和“政績工程”。就此而言,本輪農村扶貧攻堅戰(zhàn)是中央就全面建成小康社會、促進城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果和增進貧困人口福祉做出的重要制度性安排,標準高、任務重、時間緊、要求嚴、剛性強。

國家將農村脫貧作為全面建成小康社會的一項硬性指標,要求在2020年全面建成小康社會的同時消除農村貧困問題。脫貧攻堅戰(zhàn)是各級政府必須打贏的硬任務,不容地方討價還價,有條件要實現脫貧,沒有條件也要創(chuàng)造條件如期脫貧。但是,由于農村貧困人口所處的地理環(huán)境、自然條件差異很大,各地的經濟發(fā)展水平和貧困人口的文化、心理素質也有較大不同,村域扶貧不僅需要動員政府和社會各方面力量廣泛參與,群策群力地開展扶貧工作,而且需要因地制宜,不能讓“強力”扶貧超過限度。

首先,村域“強力”扶貧要避免對環(huán)境和生態(tài)的過度開發(fā)。中國農村貧困人口主要集中在西部邊遠的生態(tài)脆弱區(qū)或落后閉塞的山區(qū),那里經濟資源貧乏,人口居住分散,地形、地質和氣候條件不適宜擴大農業(yè)生產,并且,基礎設施條件差,建設難度大。政府和社會力量開展的扶貧活動,雖然不乏利用新技術幫助貧困戶脫貧,但更多的還是幫助貧困戶挖掘現有的生產潛力,通過擴大種植面積或增加養(yǎng)殖數量來提高家庭收入。盡管有的貧困戶因擴大再生產獲得了比以前更多的收益,也有部分家庭當年就實現脫貧,但增加的收入主要來自粗放經營,來自超額掠奪環(huán)境與生態(tài)所得。眾所周知,貧困人口之所以貧困,除了人為方面的因素外,更多是貧困地區(qū)自然、生態(tài)條件差,生態(tài)脆弱性僅能維持居民溫飽,那怕稍微的多索取,也可能徹底毀掉當地的生態(tài)環(huán)境。如此,村域扶貧要在保護生態(tài)環(huán)境下進行,不能為了貧困人口脫貧,盲目追加資金投入,擴大生產規(guī)模,從而造成嚴重的“公地悲劇”。

其次,村域扶貧的“易地”最好選擇在村鎮(zhèn)周邊。一些地方政府已經注意扶貧與環(huán)境保護的關系,選擇易地就近扶貧方式幫助貧困人口。就近選擇比較適宜農業(yè)生產的地方、扶助貧困人口建造房屋、提供高于原居住地的公共設施和公共服務的易地扶貧為多數貧困農民所接受,一些貧困農民也由此而脫貧。但就近、易地扶貧也存在一定的缺陷,即將大批貧困人口就近集中安置到新地方,幫助他們繼續(xù)從事同質的農業(yè)勞動,如果易地安置的貧困人口過度掠奪生態(tài)資源,就有可能出現新的環(huán)境和生態(tài)問題,暫時脫貧的農民將會在不久的將來再度陷入貧困。再者說,城鎮(zhèn)化、現代化已經沖擊了小農生產,無論小農經濟如何提高效率,也無法與大農業(yè)、規(guī)模農業(yè)、現代農業(yè)博弈,也不能徹底改變小農的弱勢地位。異地扶貧不僅僅是將貧困人口從不宜生存的地方搬遷到適宜生存的地方,它還有很多工作要做,其中,除了不再讓貧困農民繼續(xù)按照小農方式進行經濟活動外,還應該考慮城鎮(zhèn)安置,將貧困人口異地安置到城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū),或許比單純的農村異地安置效果更好。

最后,村域“強力”扶貧不能重蹈“粗放式”扶貧覆轍。改革開放后,中國政府開展了艱苦卓絕的扶貧工作,投入了大量扶貧資金,興建了諸多扶貧開發(fā)項目,農村貧困人口能夠脫貧的基本上擺脫了貧困,剩下的貧困戶和貧困人口有很深的“窮根”。如有的居住在高山、石漠區(qū),窮山惡水,這些地方根本不適宜人類居住生活;有的村莊風俗習慣保守、落后,不準許外人進入,村民也懼怕外出,缺乏脫貧致富活力;還有的村民只會簡單的農業(yè)勞動,對現代農業(yè)生產、非農業(yè)生產一無所知,無法從事農業(yè)以外的經濟活動。強壓力下的村域內扶貧往往忽視農村貧困、或致貧的原因,容易犯“粗放式”“輸血式”扶貧的錯誤。殊不知,即使投入大量資金興辦扶貧企業(yè)、支持農戶擴大種植和養(yǎng)殖規(guī)模,甚至為了讓貧困人口脫貧,扶貧工作者赤膊上陣,代替貧困人口掙錢,也可能由于受到農村多方面條件和貧困人的“貧困文化”的限制,導致扶貧工作出現勞民傷財或好心辦壞事。

鑒于村域扶貧的限度和新一輪農村扶貧是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下實施的現實,政府可以考慮將村域扶貧部分工作轉向到城鎮(zhèn)。政府推動、實施的農村反貧困戰(zhàn)略一定程度地解決了農村貧困問題,但是,由于在小農經濟條件下家庭經營已經最大程度地提高了農業(yè)生產效率,想進一步拓展農村扶貧致富空間難度比較大。相形下,城鎮(zhèn)擁有廣闊的扶貧空間:城鎮(zhèn)體量大,經濟實力比農村強,能容納更多的貧困人口,如美國等西方發(fā)達國家的貧困人口幾乎都在城鎮(zhèn);城鎮(zhèn)發(fā)展需要大量的體力勞動者,沒有創(chuàng)新精神、開拓意識、甚至閑懶的貧困農民可以進城從事建筑、制造、清潔、綠化、護理等“簡單工作”;進城打工掙錢比小農從事農業(yè)勞動收入高,只要政府能安置貧困農民進城就業(yè)并妥善解決他們的生活問題,他們經過一段時間后就會安心在城鎮(zhèn)居住、生活,或成為城市人。因此,推動城鎮(zhèn)化發(fā)展,促使農村貧困人口向城鎮(zhèn)轉移,應該成為新型城鎮(zhèn)化進程中農村有效扶貧的又一個突破口和重要途徑。

眾所周知,“三農”問題的根本是農民問題,農民苦、農民窮、農民弱的問題已經在城鎮(zhèn)化進程中得到一定緩解,農民貧困問題的徹底解決仍需要從城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展中尋求更有效辦法——既然城鎮(zhèn)化發(fā)展已經讓部分農民成功脫貧,既然新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要以“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展為中心,既然城鎮(zhèn)化發(fā)展還需要繼續(xù)轉移大量農業(yè)人口到城鎮(zhèn),那么,農村扶貧工作就不能不顧及城鎮(zhèn)化發(fā)展現實,更不能背離城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。只要將農村扶貧置于城鎮(zhèn)化發(fā)展中,并根據不斷轉移農業(yè)人口進城的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求開展農村扶貧工作,農村減貧、脫貧就可能有新的、實質性進展。

相比較農村場域進行的扶貧活動,采用城鎮(zhèn)化方式扶貧,農民更有脫貧的主動權,成本更低,也更容易實施。然而,現在農民進城—打工—脫貧仍屬于自發(fā)行為,是農民自己在城鎮(zhèn)闖蕩,道路曲折,充滿辛酸,政府和社會給予的支持、幫助較少。如果國家能像重視農村場域的扶貧工作那樣支持進城的貧困農民,幫助他們尋找工作,維護他們正當權益,進城的貧困農民掙錢、脫貧效果將事半功倍。如今,國家正在大力推進以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,各級各地政府應該抓住新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機遇,將農村扶貧、脫貧工作融入到城鎮(zhèn)化發(fā)展大潮中,引導貧困農民進城,提高他們勞動技能,幫助他們尋找工作,并盡可能地提高他們打工的福利待遇。

四、城鎮(zhèn)化扶貧的關鍵問題及其解決

依托城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農民脫貧有兩個關鍵問題,一是農村貧困人口是否愿意進城、是否能夠進城,二是城鎮(zhèn)社會能否愿意接納農村貧困的打工者,是否有能力并主動幫助他們脫貧。如果國家和城鄉(xiāng)政府能夠解決這兩個問題,農村貧困人口“進城—脫貧”的空間就會更寬闊。

首先看第一個問題,即農村貧困人口是否愿意進城、是否能夠進城。2011年國家貧困標準是2 300元,一個農村家庭只要有一人在外打工,其家庭收入就會高于國家的貧困標準。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《全國農民工檢測調查報告》指出,2011年后農民工的人均月工資都在2 000元以上。即使按照2011年全國城市最低的工資標準710元計算,一個打工者1年也有8 520元收入,超過了家庭戶的貧困標準7 130元(第六次人口普查的家庭戶平均人口3.1人)。換言之,只要農戶有一個打工者,在正常情況下這個農戶就不至于陷入貧困。如此,在打工極其普遍、甚至習以為常的21世紀農村,為什么還有農戶甘愿貧窮,而不愿意到城鎮(zhèn)打工掙錢呢?

貧困農民家庭不外出打工一般有三種情況:一是家庭沒有勞動力,或缺少健康勞動力,或由于其它原因,如家里有病人、老人、小孩需要照顧,一家人只能在農村從事農業(yè)勞動;二是在極少數農村地區(qū),村莊依舊封閉,村民依然保守,擔心進城打工被騙、人身傷害、或掙不到錢、虧本,不愿意或懼怕外出打工;三是極少數農戶窮得家徒四壁,即使想到城鎮(zhèn)打工,也因沒有必要的路費和生活費,只能無奈地留守在鄉(xiāng)村。貧困家庭的這三種情況在農村地區(qū)都存在,但不同的農村地區(qū)呈現的情況不盡相同。在東中部省市農村,農民外出打工成為家庭勞動的重要形式,打工收入是家庭收入的主要來源,農村貧困家庭一般屬于第一種情況。在“老少邊窮”的農村地區(qū),雖然受到了城鎮(zhèn)化發(fā)展沖擊,這些地區(qū)越來越多的農民外出打工,但仍有一定數量的農民觀念保守、思想僵化,不愿意離開鄉(xiāng)土到城鎮(zhèn)打工。這類農村貧困家庭多數屬于第二種情況,不過,其數量正在逐漸減少。第三種情況的家庭比較少,在全國農村尤其中西部農村只少量存在著。這類貧困家庭不一定缺少勞動力,或許是勞動力素質低、勞動能力差,或者是家庭發(fā)生了重大變故,以至于家庭一貧如洗,缺少外出打工的起碼本錢?？偟膩碚f,中國農村不能外出打工的家庭——有能力外出而選擇在農村從事規(guī)模化、專業(yè)化、現代化農業(yè)勞動的除外——一般是農村貧困家庭,并且,鑒于上文分析的農民外出打工能讓貧困家庭脫貧的邏輯,筆者認為,農村扶貧攻堅戰(zhàn)的主攻方向在于鼓勵、支持農村貧困人口進城打工,進而使其脫貧。

針對第一種情況的農村貧困家庭,扶貧工作重點在于發(fā)展城鎮(zhèn)化社會服務。在傳統(tǒng)農村社會,村民為了讓村莊中缺少勞動力、鰥寡孤獨、病弱的農戶能夠按時節(jié)播種和收割,遵循著不能讓莊稼種不下去或讓成熟的莊稼爛在地里的“鐵則”,幫助貧困家庭播種或收割。并且,這類幫忙是純粹義務性的,不需要給錢,也不用換工,充其量就是吃頓飯了事[10]18-19。然而,隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和村莊人口不斷外流,鄉(xiāng)村熟人社會的地緣、血緣關系粘合力,以及同族、親戚間的道義力量日漸淡薄,越來越多的村莊變成了“半熟人社會”,已經沒有足夠多的勞力來幫助缺乏勞動力的家庭完成耕種、收割,致使村莊中缺乏勞動力家庭的農業(yè)生產難以為繼,更不要說動員他們的家人進城打工。藉此,發(fā)展社會服務就成為扶貧工作的首要選擇。用社會化服務來填補村莊互幫互助的不足,一方面能使缺乏勞動力的家庭能夠進行正常的農業(yè)生產勞動,另一方面,社會服務能幫助家庭解決贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、照顧、醫(yī)療等問題,從而擠出部分家庭勞動力進城打工。農村社會化服務的主要形式是政府引導、扶持的社會服務中心或服務聯合體。這類農村服務組織除了通過政府購買服務的形式創(chuàng)辦外,還要考慮村莊分散、農戶及其人口不斷減少等因素,最好以城鎮(zhèn)為單位向缺乏勞動力的家庭提供產前、產中、產后服務,即為困難農戶提供城鎮(zhèn)化社會服務。如此,一能將農村貧困家庭及其人口的扶貧、脫貧統(tǒng)籌到城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中,按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念解決農村貧困問題;二能使為農服務成規(guī)模、上檔次,從而節(jié)約運營成本,提高服務效率;三能讓為農服務組織“長命”,不至于因鄉(xiāng)村人口減少而“早亡”——村莊有可能在城鎮(zhèn)化發(fā)展中消失,但村鎮(zhèn)人口多,有較多的服務對象和服務需求,短期內不存在沒有服務對象問題。

針對第二種情況的農村貧困,扶貧工作重點是消除農民進城打工的顧慮。在1990年代尤其在黨的十四大以后,中國政府不再限制農民進城打工,沿海部分城市出現了程度不同的打工潮,每年的春節(jié)左右時間是農民外出尋找工作和回家過年的高峰期,一些城市的汽車站、火車站人滿為患。雖然交通部門最大限度地增加運力,農民工出門難、回家難的問題始終存在,并形成了氣勢磅礴的農民“候鳥式遷移”,令世界嘆服、震撼。農民外出打工在中國農村非常普遍,進城—留守成為中國農村家庭的生活方式,甚至變成了農民習以為常的一種生活。然而,仍有一些地方、一些家庭的農民害怕外出打工,總覺得在人生地不熟的空間工作、生活沒有安全感,容易受到傷害,更不要說掙錢了。因此,為了鼓勵、促使這類家庭的農民外出打工,扶貧工作需要解決:一是組織貧困家庭不敢外出打工的農民到城鎮(zhèn)參觀、學習,幫助他們了解城鎮(zhèn)社會,消除他們的“懼城”心理;二是對可能外出打工的農民進行職業(yè)培訓,提高他們非農工作能力,增強他們外出打工的信心;三是人力資源和社會保障部門要主動與城鎮(zhèn)政府和企事業(yè)單位聯系,提前做好城鄉(xiāng)就業(yè)對接工作,盡可能使這部分農民在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定工作、穩(wěn)定收入,從而促使他們逐漸認同城鎮(zhèn)工作;四是利用農民的強關系資源,如動員同鄉(xiāng)、同宗的農民工帶領他們外出,支持他們在城鎮(zhèn)老鄉(xiāng)、親戚的“亞文化”圈內生活,直到他們熟悉城鎮(zhèn)社會,能自主地進行城鎮(zhèn)生活。

針對第三種情況的農村貧困家庭,扶貧工作重點是給予資金支持。在農村扶貧、脫貧工作中,政府、社會組織包括世界銀行、慈善組織等都投入了一定量的扶貧資金,但這些扶貧資金主要用于貧困人口的實物幫扶和扶貧項目開放,如給予貧困人口生活物品,幫助貧困地區(qū)建設公共設施,扶持貧困戶養(yǎng)豬、養(yǎng)魚、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊,以及修建大棚、發(fā)展多種經營等,資金投入不斷增加,但扶貧資金使用率一直成問題,甚至出現“虧本賺吆喝”的現象。幫助農村貧困農戶發(fā)展農業(yè)、增加收入是扶貧工作的重要責任,但鑒于城鎮(zhèn)化對家庭農業(yè)的沖擊和人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要,扶貧工作也需要拿出部分資金或更多的資金幫助“寸步難行”的農民,給他們路費和基本生活費。這部分扶貧資金或采用低息貸款、免息貸款的方式,要求貧困農民打工脫貧后歸還,或設立專門資金,支持貧困戶進城打工,只要貧困農民外出打工,政府就給予報銷路費。比較農村場域中開展的扶貧工作,推進貧困家庭成員外出打工的難度不大,成本也不是很高,只要城鎮(zhèn)政府和相關企業(yè)承擔一定的扶貧責任,幫助進城農民找到工作,就算脫貧成功了。這是下一個要解決的問題。

城鎮(zhèn)化扶貧第二個難題是城鎮(zhèn)社會是否能夠接納農村貧困打工者,是否有能力幫助他們脫貧。農村貧困家庭到城鎮(zhèn)打工的勞動力與一般農村家庭在城鎮(zhèn)打工的勞動力沒有多少區(qū)別,不需要城鎮(zhèn)及其企業(yè)給予他們比非貧困家庭勞動力的更多照顧——他們在農村屬于貧困家庭成員,在城鎮(zhèn)他們就是一個普通的打工者,依靠勞動獲取工資收入。當然,如果城鎮(zhèn)政府、社會組織包括企業(yè)能夠幫助進城的貧困農民工找工作,免費為他們提供技能培訓,關心他們日常生活,那將是更好的事情。相比較一般家庭出來的打工者,來自農村貧困家庭的打工者,更想多掙錢,以便把錢拿回家提高生活水平,而考慮留城發(fā)展的人比較少。就此來看,城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)企業(yè)接受貧困家庭成員幾乎沒有額外負擔,暫時也不必考慮他們的市民化問題。當然,這是就城鎮(zhèn)幫助進城的貧困人口脫貧而言的,如果城鎮(zhèn)政府能夠為農村政府分擔部分扶貧責任,主動將他們的貧困問題納入到城鎮(zhèn)扶貧工作中,農村貧困人口的脫貧效率就會更高,新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化也就會因為城鎮(zhèn)轉移了農村貧困人口而發(fā)展更好、更快。

五、結束語

就中國農村貧困人口脫貧進路看,農村貧困人口脫貧與政府、社會各界的扶貧努力分不開,正是扶貧工作者長期的不懈工作,農村貧困人口的生存狀態(tài)才得到了明顯改善。與此同時,農村貧困人口進城打工,增加了貧困家庭收入,降低了農村貧困程度,減少了農村貧困人口。在農村貧困問題解決上政府、社會的扶貧與農民進城打工脫貧孰輕孰重,不好評說,但毋庸置疑的是,貧困人口進城打工獲得了比農業(yè)收入高得多的收入,是一條真實發(fā)生的、并對農村減貧和脫貧產生深刻影響的有效途徑。如果非要把農村扶貧模式化,那筆者將農民進城打工、進而使農村貧困家庭脫貧的路徑叫做“城鎮(zhèn)化脫貧模式”。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展要求農村在做好就地扶貧工作的同時重視城鎮(zhèn)化扶貧,將部分或更多農村貧困人口的脫貧工作放到城鎮(zhèn)空間。這是農村扶貧工作方向、路徑的變化,它對減少農村貧困人口、促進以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展都有重要意義。需要檢討的是:在以往空間城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化發(fā)展中,政府看重的是農民為城鎮(zhèn)社會服務、為城鎮(zhèn)企業(yè)打工,沒有將進城打工的家庭經濟困難的農民納入到扶貧工作中,以至于進城打工與農村脫貧工作脫節(jié);在當下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中,政府重視的是將有能力尤其是有經濟實力的農民轉移到城鎮(zhèn),并幫助他們轉變身份,使其成為城鎮(zhèn)居民,而忽視貧困農民進城及其城鎮(zhèn)化問題,始終將他們的貧困問題視為農村的事情。于是,不論在國家政策上還是在城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐中,農村貧困始終是農村的事情,它與城鎮(zhèn)化發(fā)展沒有關系,更不要說通過城鎮(zhèn)化發(fā)展來轉移農村貧困人口,幫助他們實現市民化了。就此,筆者強調三點。

一是農村人口貧困問題不僅僅是農村問題。城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展構建了一體兩面的城鄉(xiāng)綜合體,農村與城鎮(zhèn)不再彼此隔離,它們需要對接、并軌。雖然農村貧困問題發(fā)生在農村,是農村的問題,但鑒于城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢與要求,城鎮(zhèn)也需要分擔減少農村貧困人口的責任。城鎮(zhèn)解決農村貧困問題的辦法不是給錢、給物,也不是到農村辦企業(yè),最好的途徑是利用城鎮(zhèn)現有資源,安置農村貧困家庭的農民就業(yè),讓他們有錢脫貧。格萊澤說,“城市的發(fā)展是減輕農村貧困的一個重要途徑”“城市具有他們在原來居住地所無法找到的優(yōu)勢”“希望城市能夠接納數億百萬計的農村貧困人口遠遠比希望那些潛在的移民在農業(yè)孤島上壽終正寢好得多”[11]65。

二是正確認識農村貧困問題及其扶貧工作。貧困在傳統(tǒng)社會和現代社會都是一種社會現象,它伴隨人類社會始終,小康社會里也會存在貧困問題。貧困是任何社會都存在的問題,即使像美國等發(fā)達國家也存在一定數量、甚至比較嚴重的貧困問題。中國農村人口多,居住條件差異大,存在一定數量的溫飽型貧困人口屬于正常現象。但是,我們不能由此對農村貧困人口及其貧困問題置之不理,因為中國農村還存在幾千萬貧困人口,人數眾多,不解決他們脫貧問題,勢必影響全面建成小康社會目標的實現。籍于此,本研究強調農村扶貧向城鎮(zhèn)轉向,并非否定當前農村開展的就地扶貧工作。客觀地說,當下政府開展的扶貧、脫貧工作已經取得了一定成效,農村貧困人口大量減少,但當前農村“強力”扶貧工作十分艱辛,人力、物力、財力投入大,需要進一步完善,即一方面要強調扶貧、脫貧速度,按期完成國家的扶貧任務;另一方面要結合新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢拓展更有效的扶貧路徑,進而提高農村扶貧工作質量。

三是將農村扶貧工作置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中。中國推進以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,農業(yè)人口將加速向城鎮(zhèn)轉移并實現市民化,由此,農村扶貧工作不能拘泥于農村場域,需要城鎮(zhèn)分擔一定的扶貧責任。小農經濟的家庭經營已經發(fā)揮到極致,生產效率提高的空間有限,除非不顧環(huán)境和資源的承載力,采用更強力的方式掠奪、破壞。此外,中國已經進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,農村不再是孤立的社會單元,正在由農村社會向城鎮(zhèn)社會轉型。如此,農村貧困問題的解決也是城鎮(zhèn)的責任,城鎮(zhèn)不僅不能拒絕農村貧困人口進入,而且要主動將進城的貧困農民視為城鎮(zhèn)居民,賦予他們與城鎮(zhèn)貧困人員一樣的社會保障。這是農村貧困人口共享國家經濟發(fā)展成果的一項權利,也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值皈依。