李 華

(太原理工大學(xué)政法學(xué)院公共管理系， 太原 030024)

1 問題的提出

近年來，我國農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的飲水安全問題備受政府重視。水利部農(nóng)水司副司長曾表示，到2020年，水利部將全面解決貧困地區(qū)飲水安全問題，力爭使貧困縣農(nóng)村集中式供水人口比例提到80%左右[1]。在集中供水方式被視為農(nóng)村飲水安全問題解決之道的政策背景下，很多學(xué)者對(duì)農(nóng)村集中供水問題進(jìn)行了關(guān)注和探討。然而，從已有的研究來看，大多關(guān)注的是宏觀層面農(nóng)村集中供水的管理模式、運(yùn)行和維護(hù)機(jī)制[2-5]，側(cè)重回答的是如何在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)村集中供水的問題，缺少對(duì)集中供水背后水分配實(shí)踐過程及效果的微觀考察。農(nóng)村飲水安全問題的本質(zhì)在于能否確保村民擁有平等的獲取健康和穩(wěn)定水源的權(quán)利。為更好地理解集中供水方式在村莊層面如何保障村民具體水權(quán)，有必要對(duì)集中供水背后影響水分配實(shí)踐的機(jī)制和邏輯進(jìn)行微觀分析，以確保農(nóng)村集中供水在實(shí)現(xiàn)水供給的同時(shí)，也能夠維護(hù)村民的水獲取權(quán)以及水分配的公平性。在Kerkvliet[6]看來，資源分配是一個(gè)政治過程，圍繞資源的社會(huì)關(guān)系決定著資源的最終分配方式。本文認(rèn)為，集中供水作為一種發(fā)展干預(yù)，進(jìn)入村落后的實(shí)施過程會(huì)受到村莊政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素的影響，而這些因素也進(jìn)一步形塑著實(shí)際的水分配過程。本文將以河北石村的集中供水項(xiàng)目為例，試圖為農(nóng)村集中供水問題的討論引入一個(gè)政治視角。

石村位于河北省西部山區(qū)，屬于半干旱地區(qū)，平均年降水量約為400 mm。全村共有220戶，699人，耕地面積32 hm2。村民的主要收入來源是外出或本地務(wù)工以及玉米種植。石村地表水較為豐富，地下水較為匱乏，只有淺層地下水，沒有深層地下水。石村村民自古以來以河水為灌溉水源，以村內(nèi)的水井為飲用水源。石村共有兩口公共水井，村民主要依靠體力取水，最遠(yuǎn)的住戶離村中心的水井約1.5 km。對(duì)于距離水井較遠(yuǎn)的村民尤其是老人而言，挑水是件很困難的事情。為解決村民吃水難的問題，德國EED基金會(huì)于2001年在石村開展了飲用水集中供水項(xiàng)目。然而，該項(xiàng)目運(yùn)行至2012年開始停止供水，這不僅意味著該項(xiàng)目的失敗，并且催生了村民的打井熱。解決村民吃水難的問題是集中供水項(xiàng)目的初衷，但是這種帶著改善意愿的項(xiàng)目為何會(huì)帶來打井熱的意外效果？基于2011-2013年在石村的長期實(shí)地調(diào)查，本文將從政治視角對(duì)石村集中供水項(xiàng)目的過程進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目失敗的原因進(jìn)行探討并提出政策建議。

2 項(xiàng)目實(shí)施與村民的有限參與

2001年，在德國EED基金會(huì)的資助下，集中供水項(xiàng)目在石村開始實(shí)施。按照資助方的要求，集中供水項(xiàng)目的實(shí)施需要采用參與式方法，即通過賦權(quán)于村民，鼓勵(lì)村民發(fā)揮能動(dòng)性參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和決策以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)[7]。據(jù)村民介紹，項(xiàng)目的具體實(shí)施主要是以德國EED基金會(huì)出資，村民投勞，村干部負(fù)責(zé)組織的方式完成的。但在項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，受制于村莊內(nèi)部由村干部主導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系，村民的實(shí)際參與是有限的，具體體現(xiàn)為“參與權(quán)”而非“決策權(quán)”。村民的有限參與也體現(xiàn)在集中供水項(xiàng)目中水井和水塔位置的選擇上。

集中供水項(xiàng)目的水源是一口人工井，約8 m深，位于村南靠近河流的一塊耕地中。水井位置的選擇不僅關(guān)系著水源的穩(wěn)定與否，還關(guān)系著水井所占土地的征用和利益補(bǔ)償問題。在村莊的調(diào)查中了解到，水井的位置是由村干部決定的，村民的參與是有限的?？偟膩砜?，影響井位選擇的原因主要有三個(gè)：一是地質(zhì)結(jié)構(gòu)。村莊地勢北高南低，村北的地質(zhì)結(jié)構(gòu)以巖石為主，村南靠近河流的地質(zhì)結(jié)構(gòu)以沙石為主。相比之下，人工挖井在村南更具有可行性。二是水源的穩(wěn)定性。村南地勢較低，容易蓄水，能夠?yàn)樗刻峁┍ＷC，但也增加了村莊飲水安全的風(fēng)險(xiǎn)。2003年以后，在地方政府招商引資的政策推動(dòng)下，石村出現(xiàn)了十余家選鐵廠。選鐵廠在河流中直排廢水導(dǎo)致河水受到了污染。由于項(xiàng)目水井距離河流較近，水質(zhì)也受到了影響，很多村民也表示，“喝的水都不一樣了，水質(zhì)都變了，味道也不一樣，有點(diǎn)澀”。三是土地征用補(bǔ)償。征用村民的承包地并修建水井需要支付土地補(bǔ)償金。由于石村人均耕地面積極少，土地收入較為微薄，土地補(bǔ)償金被視為一筆可觀的收入。在井位選擇過程中，村干部出于人情關(guān)系將優(yōu)先權(quán)給了同村民小組的村民。用村民的話說，“村主任和書記都是一五隊(duì)的人，選址就選在了自己隊(duì)那里，別管這是誰的地也得給錢”。

集中供水項(xiàng)目的水塔位于村西，能夠儲(chǔ)水20 m3。據(jù)村干部介紹，水塔的位置選擇主要依據(jù)的是村莊西高東低的地勢。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，水塔的位置要低于數(shù)十戶村民的住房高度。這些居住在高處的村民表示，雖然家里裝了集中供水的水管，但是因?yàn)榈貏莞?，“吃不上水”。集中供水?xiàng)目的實(shí)際供水覆蓋面只有80%。一位住在村東但住房地勢較高的村民說到村莊的集中供水，就開始抱怨，“大隊(duì)只有一個(gè)井，西嶺子上只有一個(gè)蓄水井。俺們這個(gè)溝地勢高，水來不了，還讓俺們?nèi)ネ诠茏訙?。村干部叫咱們挖去。不挖不行。他們選哪兒就是哪兒，全大隊(duì)就是那么一個(gè)蓄水池。高處的都吃不上水?！边€有村民說，“過去鋪水管和建水塔的時(shí)候沒有考慮高處吃不上。說起來大隊(duì)有井了，高處反映，吃不上，也沒法。就這么等著。旱了，大街的井里沒水，就得去東頭的井挑水，得多遠(yuǎn)啊，我要是挑還要歇兩歇，才能挑到家”。由上可見，在水塔位置的選擇過程中，并不是所有村民的利益都被納入了決策者的考慮范圍，村民的決策權(quán)也并沒有得到體現(xiàn)。

3 項(xiàng)目設(shè)計(jì)的技術(shù)政治與不平等的水分配

在關(guān)于集中供水項(xiàng)目的討論中，技術(shù)往往被視為是中性的工具或手段。然而，作為社會(huì)的產(chǎn)物，技術(shù)的設(shè)計(jì)和形成實(shí)際嵌入在社會(huì)過程之中，技術(shù)方案的選擇作為一種社會(huì)安排本身也負(fù)載著價(jià)值[8]。就集中供水而言，不同理念支配下的技術(shù)選擇和安排不僅影響著項(xiàng)目的供水率，而且直接關(guān)系著村民具體水權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于石村位處山區(qū)，村民住房位置存在地勢差，除了水井和水塔位置的影響外，水管鋪設(shè)方式的選擇也影響著集中供水的實(shí)際水分配格局。

2011年12月，筆者在石村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村的集中供水項(xiàng)目在冬季無法實(shí)現(xiàn)供水，主要原因在于項(xiàng)目鋪設(shè)的水管埋得太淺，很容易上凍。在當(dāng)?shù)?，冬季的土壤凍層?0～100 cm左右。很多村民表示，水管需要埋到1 m深才不會(huì)凍，如果水管不上凍也能實(shí)現(xiàn)正常供水。據(jù)村莊的水管員介紹，受冬天氣溫低的影響，石村的集中供水項(xiàng)目每年正常的供水時(shí)間只有8個(gè)月，大概從3-10月。集中供水項(xiàng)目在冬季停水階段，村民只能繼續(xù)去公共水井中挑水。項(xiàng)目水管之所以鋪設(shè)太淺的主要原因在于村干部為了削減工程成本以及對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管不嚴(yán)。在調(diào)查中了解到，村干部為了節(jié)約成本，只購置了一條主水管，分水管需要各戶出資購買。此外，在主水管的布置上，村干部并沒有進(jìn)行整體規(guī)劃，而是將主水管和上世紀(jì)九十現(xiàn)代村民自發(fā)引山泉水所留下的水管進(jìn)行了搭接。1992年左右，為了方便取水，石村有十二戶村民自發(fā)合作并利用自然導(dǎo)流的原理用塑料管引山泉水入戶。在工程設(shè)計(jì)方面，水源的大小和蓄水池的修建是根據(jù)參與戶數(shù)及用水量來決定的，水管的鋪設(shè)是以水源和參與戶的住房位置來決定的。在成本籌集方面，采取的是集體均攤，戶內(nèi)自付的原則。受周邊區(qū)域開礦活動(dòng)的影響，村民自發(fā)引水的水源只用了一年，之后開始干涸。但從自發(fā)引水項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過程及背后的理念來看，村民自發(fā)引水項(xiàng)目主要遵循的是公平原則，所有參與戶的用水需求都被納入了工程設(shè)計(jì)過程中并能得到滿足。

相對(duì)而言，村干部主導(dǎo)下的集中供水項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中遵循的是效率原則，導(dǎo)致項(xiàng)目無法滿足所有村民的水需求。在村莊的調(diào)查中，很多村民表示，“(集中供水)項(xiàng)目投了點(diǎn)資，其實(shí)打的水塔實(shí)際作用不大，老百姓沒怎么太享受過。管子設(shè)計(jì)不是太合理”。在很多村民看來，村干部選擇在既有的自發(fā)引水工程的基礎(chǔ)上搭建集中用水體系，實(shí)際遵循的是一種簡化邏輯，因?yàn)閮煞N供水體系在水源及目標(biāo)群體方面都存在較大差異。此外，在項(xiàng)目資金的支配上，村民對(duì)村干部持不信任態(tài)度。事實(shí)上，由于大多村民都參與了集中供水項(xiàng)目的施工過程，對(duì)工程的成本花費(fèi)也十分了解。有村民坦言，“買水管子和蓄水池的錢。真花了多少??？(村民)都不知道(村干部)把那錢都分了?！币晃焕夏耆吮г拐f，“項(xiàng)目再投錢不要給村里，都讓干部給吞了，社員都吃不上水?！笨梢姡陧?xiàng)目的資金分配和使用過程中，出現(xiàn)了“精英捕獲”現(xiàn)象，對(duì)項(xiàng)目資金的截留也是村干部之所以采取簡化安排的主要?jiǎng)恿碓碵9]。總的來看，項(xiàng)目資助下的集中供水體系中，水井和水塔位置的選擇以及水管鋪設(shè)的設(shè)計(jì)與決策都嵌入在村莊政治過程之中，村干部只改變水源而不對(duì)供水管進(jìn)行重新布置的選擇也強(qiáng)化著由于水塔位置和村民住房地勢不均所產(chǎn)生的不平等的水分配。

4 項(xiàng)目運(yùn)行、資本依附與水分化

城鄉(xiāng)雙軌制是我國公共產(chǎn)品的供給特征，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上始終承擔(dān)著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任[10]。石村的飲用水供給一直依靠的是村民的自給自足。在德國EED基金會(huì)的資助下，集中供水項(xiàng)目的出現(xiàn)雖然在一定程度上填補(bǔ)了公共供給主體缺位留下的空白，但項(xiàng)目的運(yùn)行和管理成本需要村莊自己解決。集中用水項(xiàng)目的主要運(yùn)行成本是抽水所產(chǎn)生的電費(fèi)和抽水設(shè)備的管護(hù)和維修費(fèi)用。由于石村是生計(jì)型農(nóng)業(yè)社區(qū)，稅費(fèi)改革后，村集體并無足夠的經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)行成本。為了確保項(xiàng)目的運(yùn)行，村干部先后采取了兩種策略：一是對(duì)內(nèi)控制供水時(shí)間，二是對(duì)外尋求資助。

集中供水項(xiàng)目的最初供水時(shí)間安排是每天供水8 h。在調(diào)查中，村干部表示，如果敞開了供水，水井的水量是足夠的，但是村集體并沒有能力承擔(dān)電費(fèi)。除了對(duì)供水時(shí)間的控制，村干部還曾經(jīng)進(jìn)行過兩次水費(fèi)收取，但都以失敗告終。第一次嘗試是讓在村的且能用上水的村民每月交一塊錢作為水費(fèi)，對(duì)村民的具體用水量不做要求。但出現(xiàn)的問題是，很多村民尤其是距離水塔較近的村民開始在院落里種菜。由于水塔容量和供水時(shí)間是有限的，這些村民在院落進(jìn)行蔬菜灌溉的用水量也擠壓著其他村民的水獲取空間。很多村民抱怨，“西邊有水就澆地，東邊水都過不來”，“近處的澆地，遠(yuǎn)處的用不上”。也正是水獲取的不均性引發(fā)了村民拒交水費(fèi)的行為。在調(diào)查中，有村干部回憶說，“老百姓不愿意掏水費(fèi)”，“斂錢斂不上來，放水太多，不夠開支。澆菜，有的種菜、韭菜、瓜，能澆好幾甕。這個(gè)水供不起?！?村干部也曾經(jīng)利用喇叭廣播和入戶檢查的方式要求村民不要用集中供水灌溉，但“都不管用”。水費(fèi)收取失敗后，村干部進(jìn)行了第二次嘗試即在戶內(nèi)安裝水表，讓村民按照實(shí)際用水量繳納稅費(fèi)，但很多村民為了減少用水的現(xiàn)金開支，對(duì)水表進(jìn)行了破壞，導(dǎo)致水費(fèi)無法正常收取。村干部回憶說，當(dāng)時(shí)“戶里安裝水表，花了好幾千，弄不到幾個(gè)月，人們都把水表擰了，不頂事兒?！?/p>

為了減少供水成本，村干部在供水時(shí)間上進(jìn)行了調(diào)整，從每天供應(yīng)8 h改為隔天供應(yīng)，以滿足飲用水為主，“兩天放一次。每天早上八點(diǎn)放到十二點(diǎn)。夏天用水量大，延長到六到八個(gè)小時(shí)”，“不敢每天都有水，村里人太不自覺”。然而，供水時(shí)間的縮短也帶來了供水不及時(shí)的問題。很多村民表示，“想用水的時(shí)候沒有，放水的時(shí)候不在家也接不上?！睘榱藵M足水需求，接不上集中供水的村民只能選擇繼續(xù)去井上挑水。與此同時(shí)，家庭經(jīng)濟(jì)水平較好的村民也在試圖尋找著自主性用水空間，即通過打私人水井來獲得穩(wěn)定的水供應(yīng)。由于打井需要具備一定的投資能力，對(duì)于無力支付打井成本且在體力上存在挑水困難的村民來說，集中供水仍起著重要作用。一對(duì)無私人水井的老年夫婦因?yàn)槎忌砘佳甸g盤突出，“挑不了水”，“大隊(duì)的水放放又不放了。沒水的時(shí)候，這兒挑挑，那兒挑挑，趕吃水都發(fā)愁”。

為了維持集中供水的運(yùn)行，村干部在對(duì)外尋求資助方面主要依賴的是村莊里的選鐵廠。2003年，在地方政府招商引資的政策影響下，先后有十余家選鐵廠進(jìn)入石村進(jìn)行鐵粉加工。選鐵廠投產(chǎn)后，村干部開始找選鐵廠籌集資金支付村莊集中供水所需的電費(fèi)和人工費(fèi)。石村的村主任認(rèn)為，“選鐵廠占著村里的地，用著村里的勞動(dòng)力，為村里做點(diǎn)貢獻(xiàn)是應(yīng)該的”。伴隨選鐵廠對(duì)村莊集中供水的資助，村民在用水方面對(duì)選鐵廠也形成了經(jīng)濟(jì)依賴。然而，2008年以后，隨著鐵粉價(jià)格的回落，石村大部分選鐵廠的經(jīng)營狀況每況愈下并切斷了對(duì)村莊集中供水的經(jīng)濟(jì)支持，隨之導(dǎo)致的是集中供水時(shí)間的進(jìn)一步削減，從之前的每兩天放一回延長為每四天放一回。村干部也表示，“放水得拿電費(fèi)”，但“選鐵廠停了，也要不上錢了?！?012年開春后，由于集中供水體系中的部分水管出現(xiàn)了堵塞，新任村干部隨即停止了供水。為了尋找穩(wěn)定水源和規(guī)避水污染，很多村民開始投資挖深水井。截至2012年7月份，石村陸續(xù)新出現(xiàn)了43口機(jī)井，井深從40～70 m不等。每口機(jī)井的成本在5 000～10 000元之間。雖然擁有私人機(jī)井意味著穩(wěn)定和安全的水源，但并非每個(gè)農(nóng)戶都有投資能力。由于水資源是有限的，同一水源的使用主體之間存在著排斥性[11]。私人水井的成本將村民區(qū)分為有穩(wěn)定水源和沒有穩(wěn)定水源的人，村民之間的水分化開始形成，與此同時(shí)，私人水井?dāng)?shù)量的增加也意味著村民之間水關(guān)系張力的加大，而窮人更容易被邊緣化[12]。

5 結(jié) 語

石村的集中供水項(xiàng)目是在非營利組織的資助下完成的，盡管項(xiàng)目在實(shí)施過程中強(qiáng)調(diào)村民的參與，但實(shí)際的實(shí)施和管理過程仍受到了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的形塑。由于村民的有限參與，村干部權(quán)力主導(dǎo)下的集中供水項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及技術(shù)方案的選擇導(dǎo)致部分村民無法獲得集中供水，尤其是距離水塔位置較遠(yuǎn)且住房地勢較高的村民。雖然這部分村民被納入了集中供水體系，戶內(nèi)安裝了集中供水的水管，但具體水權(quán)卻無法實(shí)現(xiàn)。石村集中供水體系中的具體水權(quán)分配實(shí)際是不平等的。在項(xiàng)目的運(yùn)行過程中，一方面，由于缺少經(jīng)濟(jì)來源，村集體難以支撐集中供水的公共成本；另一方面，由于供水不及時(shí)和水獲取不平等，村民拒絕承擔(dān)供水成本。為維持集中供水體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部向村莊出現(xiàn)的選鐵廠尋求了經(jīng)濟(jì)支持。選鐵廠的出現(xiàn)雖然填補(bǔ)了公共供給主體缺位帶來的空白，但也讓村民對(duì)其產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)依附。隨后，選鐵廠的關(guān)停和村干部換屆帶來的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整使得集中供水難以為繼，加速了村民自發(fā)打井的熱潮，并加劇了村民之間的水分化。在水資源并不豐富的石村，村民對(duì)地下水采掘力度的加大也在威脅著當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境安全。

總的來看，可以從石村的集中供水項(xiàng)目過程及影響中得到三點(diǎn)政策啟示。首先，在農(nóng)村集中供水項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過程中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和尊重村民的主體地位和決策權(quán)，以確保在滿足村民水需求的同時(shí)，能夠讓村民在水分配中擁有平等的水獲取權(quán)，進(jìn)而避免因技術(shù)規(guī)劃方案選擇不當(dāng)而引發(fā)的水排斥現(xiàn)象。其次，農(nóng)村集中供水作為村莊的公共產(chǎn)品應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。石村集中供水項(xiàng)目對(duì)外來資本的經(jīng)濟(jì)依附就凸顯著政府公共投入不足的問題。集中供水項(xiàng)目停止供水后，村民為獲得穩(wěn)定水源開始自發(fā)打井。然而，村民之間經(jīng)濟(jì)能力的分化也在加劇著村民之間的水分化，窮人在水獲取上的脆弱性逐漸增加。為避免水貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)村飲水供給需要公共供給主體的回歸。最后，為有效保障村民的水安全，需要政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民水權(quán)和農(nóng)村水環(huán)境的保護(hù)力度。石村村民打深水井的目的除了獲得穩(wěn)定水源之外，還有對(duì)水污染的規(guī)避。選鐵廠所帶來的水污染不僅對(duì)村莊的水環(huán)境造成了破壞，對(duì)村民生存健康造成了威脅，同時(shí)還折射著地方政府對(duì)村莊水環(huán)境和村民水權(quán)保護(hù)的缺位。如果飲用水水質(zhì)的安全性得不到保障，即使能夠保證村民獲取所需要的水量，農(nóng)村飲水安全問題仍將持續(xù)存在。

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