趙建昌

(寶雞文理學院 歷史文化與旅游學院，陜西 寶雞 721013)

1 重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化背景

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。在這些矛盾中，包括了部分區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾。為解決資源環(huán)境承載壓力過大、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等經(jīng)濟發(fā)展帶來的問題，國家提出了主體功能區(qū)規(guī)劃，確定了25個國家級重點生態(tài)功能區(qū)。國家重點生態(tài)功能區(qū)涉及到672個縣級行政區(qū)，占國土面積的53%,是促進人與自然和諧、保障國家生態(tài)安全、實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)社會進步的重要支撐[2]。隨著生態(tài)環(huán)境問題治理程度的加大，國家層面加強了對生態(tài)功能區(qū)的管理力度。生態(tài)功能區(qū)的重要作用主要體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維系生物多樣性等方面。建立生態(tài)功能區(qū)、保護區(qū)域重要生態(tài)功能，對于防止和減輕自然災害，協(xié)調流域及區(qū)域生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，保障國家和地方生態(tài)安全具有重要意義。特別是國家重點生態(tài)功能區(qū)，對保障國家生態(tài)安全具有重要意義，需要國家和地方共同保護和管理。

國家層面一直在探索重點生態(tài)功能區(qū)的有效治理方式。2016年10月，國家發(fā)改委出臺了《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單編制實施辦法》(《實施辦法》)，這意味著我國在重點生態(tài)功能區(qū)要實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度。實施重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，是黨的十八屆五中全會確定的重大任務，是落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎性、引領性的頂層制度，是精準治理開發(fā)國土空間的重大制度創(chuàng)新，對于統(tǒng)籌重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展，構建國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局具有重要意義。實施重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單是提升空間治理能力、維護國土空間安全的關鍵舉措，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、提高重點生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)力的重要保障。同時，也是提高區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、不斷滿足人民群眾日益增長的生態(tài)產(chǎn)品需求的有力抓手[3]?！秾嵤┺k法》發(fā)布之后，各級發(fā)改委都編制出臺了相應的產(chǎn)業(yè)準入負面清單。2017年7月，財政部印發(fā)的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》指出，為貫徹黨中央、國務院要求，落實綠色發(fā)展理念，推進生態(tài)文明建設，引導地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護，提高國家重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)功能重要地區(qū)所在地方政府的基本公共服務保障能力，中央財政設立重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，并對轉移支付的范圍和原則做了具體規(guī)定。實踐證明，負面清單制度及轉移支付辦法對重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展已發(fā)揮了一定的作用。

專家發(fā)現(xiàn)，通過加強對自然資源價值觀和理念的宣傳，提高居民生態(tài)保護意愿，加強生態(tài)保護行為；制定合理的生態(tài)補償政策，積極引導當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)保護行為；政府適時成立專門的生態(tài)保護激勵基金，通過對積極參與生態(tài)保護共同治理的社會公眾給予物質獎勵等途徑實現(xiàn)對生態(tài)功能區(qū)的有效治理[4]。但是，由于生態(tài)功能區(qū)本身發(fā)展和保護難以平衡，產(chǎn)業(yè)層次及發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)配套設施較差，生態(tài)紅利釋放不足等因素[5]，給生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了一系列困難。特別是隨著國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍的逐步擴大、生態(tài)功能區(qū)政策的不斷完善以及生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的不斷增強，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展間尚未形成協(xié)調發(fā)展關系，生態(tài)環(huán)境保護籌資模式過度依賴中央財政轉移支付，生態(tài)產(chǎn)品和服務的市場化交易機制尚未建立，生態(tài)功能區(qū)基礎設施和公共服務發(fā)展相對滯后等問題逐漸凸顯[6]。生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需優(yōu)化。

2 寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在問題

寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)東、西、南以市界為界，北以秦嶺山體坡底為界(其中陳倉區(qū)的西部山區(qū)以渭河為界，渭河以南在規(guī)劃范圍內)，總面積8400多km2，約占全市總面積的46.6%，涉及三區(qū)四縣(鳳縣、太白縣2個縣全部區(qū)域及寶雞市渭濱區(qū)、陳倉區(qū)、高新區(qū)、岐山縣、眉縣5個區(qū)、縣的部分區(qū)域)，共有鎮(zhèn)、街33個，人口50多萬人。在國家層面加大對重點生態(tài)功能區(qū)治理力度的背景下，寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化已迫在眉睫。調研發(fā)現(xiàn)，寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下問題。

2.1 對生態(tài)保護與功能區(qū)負面清單制度的認識不足

寶雞市涉秦嶺生態(tài)功能區(qū)屬于國家級重點生態(tài)功能保護區(qū)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單制度的推行旨在從功能區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的角度，通過產(chǎn)業(yè)約束和調整實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護。從負面清單制度來看，部分在功能區(qū)不能繼續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)應該全面停止，應當重點發(fā)展功能區(qū)所倡導的新型產(chǎn)業(yè)。調研發(fā)現(xiàn)，寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)部分負責人及企業(yè)對負面清單制度推行的認識不足，產(chǎn)業(yè)調整性發(fā)展的理念不夠突出，負面清單制度的約束和引導機制有待進一步加強。面對國家各級管理部門嚴格的生態(tài)環(huán)境要求，功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單制度的執(zhí)行將成為必然。因此，功能區(qū)應當視產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單的落實為契機，通過負面清單的引導和強化作用，進一步加強功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調整，從而實現(xiàn)功能區(qū)的良性發(fā)展。

2.2生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢沒有得到更好的釋放

調研發(fā)現(xiàn)，寶雞市涉秦嶺生態(tài)功能區(qū)的最大優(yōu)勢是優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體布局以及政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)度來看，功能區(qū)對生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢及如何發(fā)揮優(yōu)勢不夠自信，產(chǎn)業(yè)布局調整的理念不夠深入，措施不夠得力。從目前的產(chǎn)業(yè)布局來看，對功能區(qū)的環(huán)境優(yōu)勢明顯發(fā)揮不足。長期以來，受傳統(tǒng)發(fā)展理念的主導，部分區(qū)域過于依賴于采礦業(yè)，部分區(qū)域工業(yè)比重過高，高耗能、高污染企業(yè)的布局與功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護要求格格不入。部分區(qū)域生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展速度較慢，旅游業(yè)的創(chuàng)意水平有待進一步提升。特色農業(yè)及高科技農業(yè)規(guī)模有限。這些都說明，應當進一步發(fā)揮功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢，真正將綠水青山轉變成為可持續(xù)發(fā)展的金山銀山。

2.3 工業(yè)分布不均衡,工業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護不協(xié)調

寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)內除蔡家坡鎮(zhèn)及鳳縣工業(yè)數(shù)量較多以外，其他地區(qū)工業(yè)基礎薄弱，工業(yè)對這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)貢獻相對有限。即使在蔡家坡鎮(zhèn)和鳳縣，工業(yè)化水平也較低，傳統(tǒng)高耗能、高污染企業(yè)較為集中，以礦產(chǎn)為背景的采掘業(yè)和冶煉業(yè)成為這些地區(qū)工業(yè)的重點。正是因為這樣，導致功能區(qū)內的大多數(shù)工業(yè)發(fā)展無法適應生態(tài)保護的要求，有一些直接被列入禁止發(fā)展的負面清單。功能區(qū)高耗能、高污染企業(yè)的技改難度大，投資不足，人才缺乏，新型高科技工業(yè)很難入駐。因此，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的調整發(fā)展迫在眉睫。

2.4 生態(tài)農業(yè)發(fā)展的特色不明顯

寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)的農業(yè)，特別是生態(tài)農業(yè)發(fā)展需要更上一層樓。雖然功能區(qū)內長期以來都比較重視生態(tài)農業(yè)的發(fā)展，如太白縣的生態(tài)農業(yè)在全國已具有一定的知名度，但是，生態(tài)農業(yè)的發(fā)展水平與功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢不相適應，沒有形成秦嶺生態(tài)功能區(qū)標志性的生態(tài)農業(yè)品牌，一些企業(yè)對生態(tài)農業(yè)的重視程度不夠，不能將生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢與生態(tài)農業(yè)發(fā)展實質性相結合。政府對功能區(qū)生態(tài)農業(yè)的一體化管理不到位，沒有發(fā)揮功能區(qū)的核心優(yōu)勢，而這也是不能形成生態(tài)農業(yè)品牌的關鍵因素。在生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)農業(yè)，因為打上了生態(tài)優(yōu)越環(huán)境的標簽，因此，與一般性的生態(tài)農業(yè)有所區(qū)別，要求標準更高，從而形成了更有競爭力的市場價值。因此，寶雞市涉秦嶺生態(tài)功能區(qū)亟待形成富有特色的生態(tài)農業(yè)。生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的形成對功能區(qū)生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)化非常重要。功能區(qū)內的生態(tài)農業(yè)在很大程度上規(guī)模仍然較小。小規(guī)模生態(tài)農業(yè)，因其市場價值有限，為民眾和政府所帶來的效益也較為有限，因此，功能區(qū)必須形成生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。調研發(fā)現(xiàn)，功能區(qū)內已有一些生態(tài)農業(yè)及高科技農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的布局，但規(guī)模相對有限，暫時性的效益和示范效應沒有形成。功能區(qū)內的蔬菜、糧食、蘋果、花椒等需要通過生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的深加工來提升價值，也才能夠更有效的發(fā)揮功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢。

3 寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

2018年，寶雞提出了四城建設的總體發(fā)展理念，即將寶雞建設成為“‘一帶一路’上的國際化城市、裝備制造業(yè)名城、歷史文化名城和宜居宜業(yè)的幸福美麗城市”。新的發(fā)展理念旨在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護和民眾幸福生活水平的提升。按照四城建設理念的要求，寶雞市涉秦嶺生態(tài)功能區(qū)應該積極發(fā)揮區(qū)域生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，將功能區(qū)打造成為國際性高水平生態(tài)保護區(qū)。通過高標準的科學規(guī)劃和嚴格的落實保障，使功能區(qū)成為國際生態(tài)保護的樣板區(qū)域，進一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，為寶雞建設國際性城市做出應有的環(huán)境貢獻。民眾生活水平和幸福感的提升同樣是功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指南。在執(zhí)行嚴格生態(tài)保護標準的基礎上，通過積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢謀劃產(chǎn)業(yè)布局與調整，進一步提升功能區(qū)民眾的生活水平。

第三產(chǎn)業(yè)越來越成為衡量區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的重要指標。功能區(qū)內的一些區(qū)域也將服務業(yè)作為重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。作為生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢明顯而又交通不便、人口稀少的功能區(qū)，雖然區(qū)域內部自身第三產(chǎn)業(yè)消費市場有限，但因為距離主要市場較近，因此發(fā)展外向型的旅游業(yè)成為功能區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要內容。旅游業(yè)成為寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)重要的服務業(yè)。功能區(qū)內部區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好，如鳳縣10多年來將旅游作為重點產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，縣內旅游產(chǎn)業(yè)基礎設施較好，旅游景區(qū)建設水平較高，民眾旅游發(fā)展的觀念超前，政府管理機構形成了辦大旅游的理念，旅游發(fā)展的對外形象良好，旅游對外宣傳的渠道通暢，旅游發(fā)展特色明顯。特別是經(jīng)過10多年的發(fā)展之后，鳳縣全縣上下都形成了發(fā)展旅游的熱情，積累了寶貴的經(jīng)驗與科學的方法。目前，鳳縣開始籌劃新的旅游發(fā)展路徑，一些新景區(qū)正在建設中，如投資近1億元的鳳凰湖景區(qū)改造工程即將完成。同時，在強烈的發(fā)展意識下，鳳縣各級領導的憂患意識愈加明顯，這些都為該縣旅游業(yè)的進一步發(fā)展打下了基礎。

近年來,太白縣充分利用地處秦嶺亞高原的地理優(yōu)勢，將旅游業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如作為國家5A級景區(qū)的太白山景區(qū)。目前，該縣又提出了以“慢生活”為特色的慢旅游，并逐步發(fā)展成為該功能區(qū)的旅游特色。在工業(yè)發(fā)展約束機制越來越嚴格和生態(tài)農業(yè)發(fā)展速度較慢的背景下，以旅游業(yè)為核心的服務業(yè)成為功能區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。生態(tài)旅游是目前重要的旅游業(yè)發(fā)展動向。功能區(qū)對外交通條件逐步改善，區(qū)內生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，植被良好，森林覆蓋率高達90%以上，物種豐富，珍稀動植物資源豐富，空氣質量好，紅色旅游資源較多，秦嶺山體景觀性強，特別是作為中國南北氣候和文化分水嶺的大秦嶺，同時又處在大秦嶺海拔最高峰的區(qū)域。這些因素疊加在一起，不僅使功能區(qū)成為國際性高標準的旅游目的地，而且使功能區(qū)旅游發(fā)展具備了底氣。

4 寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化路徑

4.1 功能區(qū)一體化聯(lián)合發(fā)展

寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)承擔著國家重要的生物多樣性保護和水源地涵養(yǎng)的功能。發(fā)揮功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的首要職責應當成為功能區(qū)的共識。然而，傳統(tǒng)的功能區(qū)管制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局都是以行政區(qū)劃為基礎，這在一定程度上會削弱功能區(qū)生態(tài)保護的整體效果。功能區(qū)的面積較大而人口相對較少，面對共同的生態(tài)保護任務，應當將功能區(qū)作為一個統(tǒng)一的區(qū)域來管理，實行一體化的聯(lián)合發(fā)展道路。從寶雞市政府管理、考核指標的界定、生物多樣性及水源地保護效果、生態(tài)旅游業(yè)及生態(tài)農業(yè)的布局、采礦業(yè)及工業(yè)的優(yōu)化、對外宣傳品牌的形成、生態(tài)及文化形象的營銷等方面進行一體化管理，既便于從根本上提升功能區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的管理水平，又能夠通過較大區(qū)域的整合而形成優(yōu)勢品牌。如把功能區(qū)作為整體看待，并提出“秦嶺最高在寶雞”的一體化口號，因為不管是鳳縣所提出來的“大秦嶺的會客廳”，還是太白縣所提出的“中國達沃斯”的宣傳口號，都不能表達秦嶺最高峰在寶雞的唯一形象。與商洛市所提出來的“秦嶺最美在商洛”的口號相比，寶雞“秦嶺最高在寶雞”的形象更具有唯一性的吸引力，能夠成為功能區(qū)對外形象的整體代表。然而正是因為沒有一體化發(fā)展的理念，包括太白山在內的景區(qū)及縣域，都沒有重視對“秦嶺最高在寶雞”這一重要形象的宣傳。各自為政的形象宣傳無疑削弱了功能區(qū)的整體優(yōu)勢?！扒貛X最高在寶雞”的整體形象涵蓋了功能區(qū)的總體，進一步體現(xiàn)了功能區(qū)的區(qū)位及資源優(yōu)勢。通過一體化產(chǎn)品開發(fā)，經(jīng)營圍繞“秦嶺最高在寶雞”的系列產(chǎn)品品牌，就可以加大功能區(qū)產(chǎn)品的影響力，進一步體現(xiàn)功能區(qū)的生態(tài)價值，從而形成優(yōu)勢合力。

全域旅游作為新的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導性理念，特別是對于具有統(tǒng)一性資源和區(qū)域背景的旅游業(yè)發(fā)展更具指導意義。寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)位集中，旅游資源豐富且同質性較強，旅游開發(fā)歷史較久，旅游業(yè)發(fā)展水平較高，正處在提升整體區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展水平的關鍵時期。在此背景下，應該充分利用全域旅游的整體發(fā)展理念來謀劃功能區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展思路，應當將功能區(qū)看成一個旅游發(fā)展的總體區(qū)域，通過對功能區(qū)特別是生態(tài)旅游的一體化科學規(guī)劃，打破傳統(tǒng)行政區(qū)域的界限，謀求建設寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)國際水平的大生態(tài)旅游發(fā)展局面。全域旅游理念的優(yōu)勢之一就是打破行政區(qū)劃的壁壘，按照旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)的特殊要求來規(guī)劃一定區(qū)域旅游業(yè)的總體發(fā)展。目前，功能區(qū)內以行政區(qū)為單位的旅游開發(fā)，已經(jīng)在很大程度上制約了功能區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的進一步提升，特別是導致同質化開發(fā)嚴重，功能區(qū)內的旅游業(yè)可能會陷入盲目的市場競爭。因此，亟需對功能區(qū)旅游業(yè)發(fā)展進行總體規(guī)劃，謀求功能區(qū)旅游業(yè)的一體化發(fā)展。

4.2 綠色農業(yè)和生態(tài)工業(yè)是未來產(chǎn)業(yè)走向

針對寶雞市涉秦嶺生態(tài)功能區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，綠色農業(yè)及生態(tài)工業(yè)將成為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體。只有在功能區(qū)內大力發(fā)展以現(xiàn)代高科技為手段的綠色農業(yè)，從而改變目前農業(yè)規(guī)模過小、集約化不明顯、效益低下的現(xiàn)狀，才可以發(fā)揮功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢，達到農業(yè)進一步發(fā)展的目的。功能區(qū)內部分區(qū)域工業(yè)數(shù)量較多、布局密集，但大多為傳統(tǒng)工業(yè)，已經(jīng)不能適應功能區(qū)生態(tài)保護的要求，并且部分工業(yè)被明確列入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負面清單。不論是功能區(qū)內新發(fā)展的工業(yè)，還是對原有工業(yè)的提升，生態(tài)工業(yè)發(fā)展都已成為該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調整的工作之一就是對當前工業(yè)產(chǎn)業(yè)的重新布局。按照國家生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)負面清單制度的要求，功能區(qū)內一定海拔高度和一定空間區(qū)域的工業(yè)必須關停。面對這一要求，功能區(qū)內的各地都在積極思考如何對這些區(qū)域的工業(yè)進行調整。因此，按照相關要求，特別是負面清單制度的要求，必須按照時間節(jié)點和空間特征對工業(yè)進行重新布局。一刀切的關停，將對功能區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生較大的影響，因此，建議制定工業(yè)調整的時間序列，空間上逐步推進，讓功能區(qū)能夠逐步適應產(chǎn)業(yè)結構調整所產(chǎn)生的影響，并最終能夠實現(xiàn)功能區(qū)內全部達到生態(tài)保護的相關要求。

4.3 生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展成為重要選擇

生態(tài)保護功能區(qū)的根本意義是改變生態(tài)環(huán)境惡化并持續(xù)嚴重的不利局面，達到功能區(qū)內生態(tài)環(huán)境的恢復。從總體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，旅游業(yè)有利于生態(tài)功能區(qū)優(yōu)勢的發(fā)揮，能夠與功能區(qū)形成良性的互動式發(fā)展。傳統(tǒng)工業(yè)的發(fā)展受到嚴格限制，關停、整改及轉型成為功能區(qū)工業(yè)發(fā)展的必然選擇。而農業(yè)發(fā)展的帶動效應有限，農業(yè)發(fā)展對自然環(huán)境的要求較高，功能區(qū)的農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模有限。相對而言，生態(tài)功能區(qū)因為具備生態(tài)保護的功能，大多數(shù)功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢明顯，或者因為特殊的生態(tài)環(huán)境而形成特別的旅游吸引力。所以，從旅游吸引力的角度來看，功能區(qū)能夠產(chǎn)生非常理想的旅游吸引力。同時，生態(tài)旅游越來越成為旅游業(yè)發(fā)展的重要內容，成為旅游業(yè)發(fā)展的風尚標。尤其是伴隨著生態(tài)環(huán)境問題的惡化，民眾對生態(tài)環(huán)境越來越敏感。功能區(qū)如果通過產(chǎn)業(yè)調整能夠擁有良好的生態(tài)條件，則能為生態(tài)旅游的開發(fā)提供基礎條件。如果通過生態(tài)保護而形成生態(tài)優(yōu)勢，并能鞏固發(fā)揮這種優(yōu)勢，則能夠使功能區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展的后勁。與一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比，旅游業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的破壞和影響較小，特別是伴隨著我國旅游業(yè)的縱深發(fā)展，獲得了豐富的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，再加之隨著旅游科技能力和旅游規(guī)劃水平的提升，有更好的條件能夠保證環(huán)境保護與旅游開發(fā)協(xié)調發(fā)展。功能區(qū)內生態(tài)脆弱，各種約束機制健全，只有在堅持生態(tài)環(huán)境保護前提下的發(fā)展才能夠促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)通過生態(tài)旅游的發(fā)展，能夠在發(fā)展經(jīng)濟的同時確保功能區(qū)的生態(tài)保護質量。

旅游業(yè)發(fā)展能夠使寶雞市涉秦嶺生態(tài)功能區(qū)獲得多元化發(fā)展的路徑。功能區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護的基礎上，面臨著多元化的發(fā)展需求。生態(tài)保護越來越成為功能區(qū)的根本。但是，不能通過功能區(qū)社會經(jīng)濟的停滯發(fā)展來獲得生態(tài)保護的主要目的，而要促使功能區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的可持續(xù)發(fā)展。如前所述，功能區(qū)的生態(tài)旅游發(fā)展模式已經(jīng)是很多地區(qū)廣泛試驗對生態(tài)環(huán)境有利的發(fā)展模式，能夠達到生態(tài)保護的目的，旅游業(yè)的發(fā)展將促使功能區(qū)獲得新的經(jīng)濟增長動力。與生態(tài)保護的目的相比，發(fā)展經(jīng)濟同樣是功能區(qū)的重要任務。因為功能區(qū)自然環(huán)境的因素，導致貧困地區(qū)在功能區(qū)分布較為密集。在精準扶貧深入推進的當下，功能區(qū)面臨著重要的扶貧任務。旅游業(yè)的發(fā)展，是依托功能區(qū)當?shù)刭Y源的優(yōu)勢而進行的本土化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，能夠便于民眾通過各種渠道參與其中，使民眾獲益。特別是隨著旅游產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，在功能區(qū)形成了產(chǎn)業(yè)供應鏈，可以帶動更廣大民眾獲得經(jīng)濟利益，從而從根本上脫貧。對于精準扶貧的地區(qū)和對象，有責任對其社會面貌和民眾精神進行培育，因此，在扶貧中提出了扶“志”、扶“智”、扶“知”和扶“德”等，這些都體現(xiàn)了對貧困地區(qū)的深層次關懷。旅游開發(fā)與其他產(chǎn)業(yè)的不同之處是，這種開發(fā)模式的影響力是全方位的。隨著旅游項目的開建和大量游客的進入，旅游目的地將快速而整體地融入到現(xiàn)代生活的行列，這對功能區(qū)貧困地區(qū)來講是革命性的。

總之，在國家加大對重點生態(tài)功能區(qū)治理力度之后，寶雞市涉秦嶺重點生態(tài)功能區(qū)應該變壓力為動力，在有效發(fā)揮區(qū)域資源及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的基礎上，加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)化步伐，從而實現(xiàn)功能區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。