對(duì)動(dòng)物撲殺主體合法性的分析
2018-01-19 19:55張桂芳王登成
中國(guó)動(dòng)物檢疫 2018年12期
肖 穎，鄧 勇，印 劍，張桂芳，王登成
（1.重慶市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，重慶 401121；2.重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401121；3.重慶市北碚區(qū)畜牧獸醫(yī)局，重慶 400700，4.重慶市梁平區(qū)曲水鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，重慶 405204）
對(duì)染疫動(dòng)物及同群動(dòng)物進(jìn)行撲殺，是處理動(dòng)物疫情的常規(guī)措施。目前，各地在處置疫情或染疫動(dòng)物時(shí)，較多地考慮動(dòng)物撲殺獸醫(yī)技術(shù)方面問(wèn)題，而忽略了動(dòng)物撲殺本身應(yīng)有合法性問(wèn)題[1-2]。這容易導(dǎo)致大量的動(dòng)物撲殺和疫情處置雖然極大降低了疫病傳播的風(fēng)險(xiǎn)，但忽略了決定主體及執(zhí)行主體法律風(fēng)險(xiǎn)，作者結(jié)合多年工作實(shí)踐，就動(dòng)物撲殺主體的認(rèn)定、存在問(wèn)題及立法思考等方面展開(kāi)研討。
1 現(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)動(dòng)物撲殺主體的規(guī)定
1.1 《動(dòng)物防疫法》對(duì)撲殺主體的認(rèn)定
《動(dòng)物防疫法》第三十一條規(guī)定：發(fā)生一類動(dòng)物疫病時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施；其第三十二條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要組織有關(guān)部門和單位采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種、限制易感染的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入等控制、撲滅措施。依照以上法條來(lái)看，無(wú)法準(zhǔn)確判斷決定撲殺的主體，也難以分清下達(dá)撲殺決定書的執(zhí)行主體，是縣級(jí)以上地方人民政府，還是政府組織的有關(guān)部門和單位。
在《動(dòng)物防疫法》釋義中，對(duì)動(dòng)物撲殺的解釋是：“撲殺是指采取注射、窒息等方法人為致死動(dòng)物。撲殺的范圍，依動(dòng)物疫病種類的不同而異。通常情況下，對(duì)疫點(diǎn)內(nèi)染疫動(dòng)物、疑似染疫動(dòng)物及易感染動(dòng)物都要撲殺。”顯然，《動(dòng)物防疫法》釋義僅從獸醫(yī)技術(shù)角度對(duì)動(dòng)物撲殺來(lái)進(jìn)行解釋，也沒(méi)有完全詮釋“誰(shuí)是決定執(zhí)行動(dòng)物撲殺主體”這一法律問(wèn)題。
1.2 《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》對(duì)撲殺主體認(rèn)定
《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急條例》）第三十二條的規(guī)定：重大動(dòng)物疫情應(yīng)急處理中設(shè)置臨時(shí)動(dòng)物檢疫消毒站以及采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、緊急免疫接種等控制、撲滅措施的，由有關(guān)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急指揮部決定。作者認(rèn)為，盡管重大動(dòng)物疫情應(yīng)急指揮部屬臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但基于法規(guī)授權(quán)，由重大動(dòng)物疫情應(yīng)急指揮部作出撲殺決定并下達(dá)撲殺文書是合法的，且以重大動(dòng)物疫病防治指揮部為撲殺主體，操作性更強(qiáng)。
縣級(jí)以上地方人民政府作為一類、二類動(dòng)物疫病撲殺的決定主體，是符合法律規(guī)定的。但在實(shí)踐中，特別是在處理一般疫情和撲殺少量染疫動(dòng)物時(shí)，對(duì)于通過(guò)政府決定并下達(dá)撲殺文書，實(shí)際操作難度較大，程序較為煩瑣。因此，就出現(xiàn)了以重大動(dòng)物疫病防治指揮部、指揮部辦公室、獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等諸多決定動(dòng)物撲殺主體的部門。
2 動(dòng)物撲殺主體和程序方面的問(wèn)題分析
2.1 在沒(méi)有認(rèn)定重大動(dòng)物疫情的前提下，是否由重大動(dòng)物疫情指揮部作出撲殺決定
動(dòng)物疫病不等同于動(dòng)物疫情，需要適用《應(yīng)急條例》進(jìn)行處置。前提必須是按照《動(dòng)物防疫法》第二十七條的規(guī)定：重大動(dòng)物疫情由省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定。認(rèn)定前提是需要省級(jí)獸醫(yī)主管部門根據(jù)臨床檢查、實(shí)驗(yàn)室診斷結(jié)論和其他流行病學(xué)信息來(lái)確定。換言之，如診斷出口蹄疫、非洲豬瘟、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病，應(yīng)適用《應(yīng)急條例》進(jìn)行處置，可由重大動(dòng)物疫情指揮部作出撲殺決定。實(shí)踐中，在未認(rèn)定重大動(dòng)物疫情時(shí)，由指揮部決定撲殺動(dòng)物的情形并不鮮見(jiàn)。
2.2 畜牧獸醫(yī)主管部門或動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否可作撲殺決定和下達(dá)撲殺文書
《動(dòng)物防疫法》授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府做出撲殺決定，《應(yīng)急條例》授權(quán)重大動(dòng)物疫病防治指揮部作出撲殺決定。那么，由主管部門或動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)作出撲殺決定和下達(dá)撲殺文書的行為均無(wú)法律依據(jù)。如有一案例，某地區(qū)畜牧局對(duì)一車感染口蹄疫的生豬作出撲殺決定，當(dāng)事人對(duì)此提出行政訴訟，最后地區(qū)畜牧局?jǐn)≡V。
2.3 重大動(dòng)物疫情指揮部辦公室是否可作撲殺決定和下達(dá)撲殺決定文書
《應(yīng)急條例》授權(quán)重大動(dòng)物疫病防治指揮部為作出撲殺決定，但由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)指揮部辦公室，作出撲殺決定和下達(dá)撲殺文書是不當(dāng)?shù)?。我?guó)《行政法》規(guī)定：機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，系指獨(dú)立機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織，又稱內(nèi)部機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般不能單獨(dú)用本機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外行使職權(quán)，只有通過(guò)所從屬的獨(dú)立機(jī)關(guān)的名義來(lái)行使所賦予的職權(quán)。否則主體不適格。如查處屠宰動(dòng)物注水案件，應(yīng)當(dāng)由某地農(nóng)業(yè)委員會(huì)來(lái)作出處罰決定，在處罰決定書上的執(zhí)行主體是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)委員會(huì)，而并非農(nóng)業(yè)委員會(huì)辦公室。
2.4 重大動(dòng)物疫情指揮部對(duì)“兩病”等能否作出撲殺決定
按照規(guī)定，結(jié)核病和布魯氏菌?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱“兩病”）染疫動(dòng)物也是需要采取撲殺措施的?！杜＝Y(jié)核病防治技術(shù)規(guī)范》規(guī)定：疫情處理：確診后，當(dāng)?shù)厝嗣裾M織有關(guān)部門按下列要求處理；撲殺：對(duì)患病動(dòng)物全部撲殺。《布魯氏菌病防治技術(shù)規(guī)范》規(guī)定：疫情處理：確診后，當(dāng)?shù)厝嗣裾M織有關(guān)部門按下列要求處理；撲殺：對(duì)患病動(dòng)物全部撲殺。另外，除暴發(fā)流行，一般情況不能認(rèn)定為重大動(dòng)物疫情。但實(shí)際工作中，有地方采取了以重大動(dòng)物疫情指揮部對(duì)“兩病”等非重大病和非重大動(dòng)物疫情染疫動(dòng)物作出撲殺決定，作者認(rèn)為該做法是錯(cuò)誤的。
2.5 動(dòng)物撲殺能否按照行政強(qiáng)制措施程序?qū)嵤?/h3>
動(dòng)物撲殺是否應(yīng)當(dāng)納入行政強(qiáng)制措施范圍，是否屬于即時(shí)性強(qiáng)制行為，目前尚無(wú)定論。有的地方，在撲殺決定書中把撲殺定為行政強(qiáng)制，但在實(shí)施的時(shí)候，又不按照《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序進(jìn)行，造成自身程序違法。作者認(rèn)為，應(yīng)按照《行政強(qiáng)制法》第三條規(guī)定：發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，這樣就回避了按照行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序?qū)嵤?，避免了程序?fù)雜、操作困難等問(wèn)題。換言之，應(yīng)當(dāng)回避動(dòng)物撲殺是否是行政強(qiáng)制的問(wèn)題。
2.6 對(duì)需要作撲殺處理的染疫動(dòng)物不按程序采取撲殺措施的問(wèn)題
當(dāng)前，有的地方在處理動(dòng)物疫情時(shí)，采取了“簡(jiǎn)易”方式，即在與養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）協(xié)調(diào)好補(bǔ)償之后，獸醫(yī)部門就出面處理染疫動(dòng)物，或者讓養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）自行處置，所有過(guò)程無(wú)文書、無(wú)記錄、無(wú)撲殺主體。雖然動(dòng)物撲殺過(guò)程已處理完畢，但也為今后承擔(dān)責(zé)任埋下了隱患。
3 思考與建議
3.1 推動(dòng)《動(dòng)物防疫法》對(duì)動(dòng)物撲殺主體的修訂與完善
《動(dòng)物防疫法》對(duì)撲殺的釋義與實(shí)際操作的撲殺工作已明顯脫節(jié)。建議盡快制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，對(duì)動(dòng)物撲殺的主體、原則、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定。此外，在《動(dòng)物防疫法》修訂中，可考慮對(duì)發(fā)生一般疫情的動(dòng)物撲殺，可授權(quán)獸醫(yī)部門作為撲殺主體。
3.2 建立健全的監(jiān)督管理機(jī)制，提高撲殺補(bǔ)償?shù)墓ぷ餍?/h3>
據(jù)了解，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)動(dòng)物撲殺后續(xù)損失的補(bǔ)償方式主要有三種:一是由政府承擔(dān)全部損失，包括直接損失和間接損失；二是由政府支付的撲殺補(bǔ)償高于被撲殺畜禽的價(jià)值，政府通過(guò)這種方式來(lái)承擔(dān)部分后續(xù)損失；三是政府與保險(xiǎn)公司合作為養(yǎng)殖戶提供政策性保險(xiǎn)。我國(guó)在2003年5月頒布施行的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中也未就如何補(bǔ)償公民因行政征用乃至行政即時(shí)強(qiáng)制措施（撲殺）而造成的損失做出相應(yīng)的規(guī)定。上述補(bǔ)償方式對(duì)我國(guó)動(dòng)物撲殺的補(bǔ)償均具有積極借鑒意義。
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