柳長君，許亞改

（1.湖北省動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北武漢 430064；2.石家莊市獸用生物制品供應(yīng)站，河北石家莊 050030）

動物防疫條件許可制度的建立理順了動物防疫工作秩序，強化了動物防疫基礎(chǔ)工作，提高了依法監(jiān)管水平，對有效防控重大動物疫病，保障公共衛(wèi)生安全，發(fā)揮了積極作用[1]，隨著執(zhí)法實踐的深入，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)存在一定執(zhí)法困惑，如，如何確定監(jiān)管主體，如何處罰，如何注銷收回許可證，如何對無證場所開展后續(xù)監(jiān)管等問題。本文對上述與動物防疫條件合格證相關(guān)的法律問題進行了探討分析，以期為獸醫(yī)管理部門依法行政提供參考。

1 監(jiān)管主體問題分析

實踐中，部分獸醫(yī)主管部門與動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在動物防疫條件合格證的監(jiān)管主體上依然存在不解。根據(jù)法律規(guī)定，縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)動物防疫條件合格證的申請受理、審批、發(fā)放和監(jiān)管?？h級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)動物防疫條件監(jiān)督執(zhí)法。

《動物防疫法》第二十條規(guī)定，“興辦動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產(chǎn)品無害化處理場所，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門提出申請。受理申請的獸醫(yī)主管部門審查合格的，發(fā)給動物防疫條件合格證，并規(guī)定辦理動物防疫條件合格證為上述場所進行工商登記的前置程序?！钡?015年，《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》作出了規(guī)定，動物防疫條件合格證審批作為第57項改革審批項目，經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議修改通過，不再為工商登記的前置程序，由事前監(jiān)管變?yōu)槭轮小⑹潞蟊O(jiān)管。

2 行政處罰問題分析

對于實踐中常見的未取得動物防疫條件合格證而興辦動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產(chǎn)品無害化處理場所的行為，《動物防疫法》有罰則明文進行懲處。該法第七十七條第一項規(guī)定，“對于未取得動物防疫條件合格證的上述場所的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬元以上十萬元以下罰款。”但問題在于，該行政處罰作出后，若該場所仍未取得動物防疫條件合格證，或客觀上已無法取得該證，或先有證后被合法收回注銷后，其仍在繼續(xù)從事經(jīng)營活動的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)再如何對上述無證場所執(zhí)法查處？

有意見認(rèn)為，動物防疫條件是法律設(shè)立的行政許可，未經(jīng)許可不得從事相關(guān)經(jīng)營活動是題中之意，可以處罰并責(zé)令其關(guān)停。對此觀點分析如下。行政行為須依法依規(guī)而行?！柏?zé)令停產(chǎn)停業(yè)”為行政處罰法定種類之一，其作出必須要有明確法律規(guī)定?！缎姓S可法》第八十一條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！庇纱耍瑢η笆鰺o證違法行為，行政機關(guān)可以“予以制止”“給予行政處罰”。

2017年，國務(wù)院發(fā)布的《無證無照經(jīng)營查處辦法》（以下簡稱《辦法》）第五條規(guī)定，“經(jīng)營者未依法取得許可從事經(jīng)營活動的，由法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處?！痹摲鞔_規(guī)定了工商行政管理部門對涉嫌無照經(jīng)營進行查處，可以責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動；從事無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為及罰款。但涉及無證經(jīng)營時，僅在《辦法》第十一條第二款“依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施”、第十二條“由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰”等條款中提及?？梢姡谠摗掇k法》中，尚未有對無證經(jīng)營行為作出“責(zé)令停止經(jīng)營、責(zé)令停止違法行為”的明確規(guī)定。

“責(zé)令關(guān)?！钡念愃泼鞔_規(guī)定，也可參見《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第三十七至四十條，“在禁止養(yǎng)殖區(qū)域內(nèi)、飲用水水源保護區(qū)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的，責(zé)令停止違法行為，并報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令拆除或者關(guān)閉。依法應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價而未進行的，責(zé)令停止建設(shè)；未建設(shè)污染防治配套設(shè)施或者自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”，等等。而在獸醫(yī)部門相關(guān)法律中，對于無證經(jīng)營行為，除了前述責(zé)令改正及罰款處罰以外，再無明確規(guī)定。因此，責(zé)令關(guān)停的行政處罰不可做出，于法無據(jù)。

3 證的收回問題分析

動物防疫條件合格證可以合法收回?！秳游锓酪邨l件審查辦法》第三十六條第二款規(guī)定，“……未經(jīng)審查擅自變更布局、設(shè)施設(shè)備和制度的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)給予警告。對不符合動物防疫條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正或者整改后仍不合格的，由發(fā)證機關(guān)收回并注銷動物防疫條件合格證?！钡捶戏ǘㄊ栈厍樾巍⑽唇?jīng)責(zé)令改正、未經(jīng)聽證就私自收回屬于違法行為，有行政訴訟敗訴的風(fēng)險。

在實踐中，部分養(yǎng)殖場等場所是選址建設(shè)獲證在先，周圍環(huán)境改變在后，從而被動的客觀上不再符合動物防疫條件。對此可參考某法院判例：中交第一公路工程局有限公司等與重慶市某飼料有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛上訴案。該飼料公司于2009年選址建設(shè)養(yǎng)殖場，2011年取得動物防疫條件合格證；萬利高速公路2009年取得建設(shè)項目意見書，2015年3月開始在養(yǎng)殖場附近施工，雙方因飼養(yǎng)雞死亡賠償問題產(chǎn)生糾紛。二審法院判決中交公司賠償養(yǎng)殖場損失，但也認(rèn)定高速公路的修建，已改變了當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖環(huán)境，該飼料公司不宜繼續(xù)經(jīng)營養(yǎng)殖。需要注意的是，如果不再符合動物防疫條件屬于當(dāng)事人無過錯所致，根據(jù)行政許可法的相關(guān)規(guī)定，收回其合格證者則應(yīng)予以適當(dāng)補償。

4 檢疫出證問題分析

有觀點認(rèn)為，飼養(yǎng)場、屠宰加工場沒有動物防疫條件合格證，不符合動物防疫條件，對其動物或動物產(chǎn)品可以拒絕檢疫，不為其出具動物檢疫合格證明。作者認(rèn)為該觀點不正確，具體分析如下。

動物及動物產(chǎn)品的檢疫被認(rèn)定為行政許可行為，必須依規(guī)依法進行?！秳游餀z疫管理辦法》規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)指派官方獸醫(yī)按照《動物防疫法》和該辦法的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志。而在《動物檢疫管理辦法》中，以“出售或者運輸?shù)膭游铩保ǔ橛?、種用動物和寵物）為例，只需符合該辦法第十四條規(guī)定的五項條件，即可由官方獸醫(yī)出具動物檢疫合格證明，“動物防疫條件合格證”不是法定必備條件之一。該辦法全文中，“動物防疫條件合格證”一詞僅出現(xiàn)在第三十六條中，“乳用種用動物的跨省引進檢疫審批，輸出和輸入飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)必須取得動物防疫條件合格證”，除此以外，再無明文要求。

2013年，原農(nóng)業(yè)部辦公廳就動物檢疫有關(guān)事項答復(fù)過福建省晉江市農(nóng)業(yè)局（農(nóng)辦醫(yī)函〔2013〕38號），在該函復(fù)中規(guī)定，“一、違反國家規(guī)定，未取得動物防疫條件合格證，私自設(shè)立生豬屠宰廠（場）進行私屠濫宰活動的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)不得派員為其檢疫，不得出具動物檢疫證明……”，此外，再未見對動物防疫條件合格證與檢疫出證之間關(guān)系作出明文規(guī)定的規(guī)章以上法律文本。

5 思考與建議

5.1 修訂相關(guān)法律法規(guī)

通過修訂有關(guān)法律法規(guī)，可對獸醫(yī)部門法中監(jiān)管情形細(xì)化完善，增設(shè)法律條款，明確法律后果，鞏固增強動物防疫條件合格證的法律地位，使監(jiān)管有法可依，處罰有據(jù)，執(zhí)法有力。

5.2 取消動物防疫條件許可制度

在法律法規(guī)中科學(xué)設(shè)立關(guān)于防疫條件的禁止性或義務(wù)性條款，在法律責(zé)任中細(xì)化明確對各類違法行為的處罰內(nèi)容。通過動態(tài)實時的事中事后監(jiān)管和全面有力的執(zhí)法處罰，管理區(qū)域疫病防控生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，有效制止各類違法行為。將動物防疫條件許可制度這種事前監(jiān)督管理方式改變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，同樣實現(xiàn)該制度控制危險、配置資源的功能，也與國務(wù)院“先照后證”改革要求相符合。