劉佼佼

（730030 西北民族大學 法學院 甘肅 蘭州）

一、保障性住房的法理基礎

保障性住房具有人權屬性，是為確保公民住房權這一基本權利實現(xiàn)由國家特別為住房困難者提供的生存性保障住房。經(jīng)濟、社會和文化權利委員會1991年通過的關于適當住房權的第4號一般性意見將適當住房權內容概括為7個方面：使用權的法律保障；提供服務、材料、設備和基礎設施；價格的可承受性；適合居??；弱勢群體的可獲得性；便利的居住地點；文化適宜性。[1]住房權是人人都應享有的基本人權，為住房困難者提供生存性住房是國家的基本義務。我國憲法第14條規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！钡?3條規(guī)定“國家尊重和保障人權?！边@為公民實現(xiàn)住有所居的夢想提供了憲法保障。

二、我國保障性住房閑置問題現(xiàn)狀

按國家統(tǒng)計局公布的有關數(shù)據(jù)，從2010年～2016年，全國基本建成的各類保障房達到3888萬套。根據(jù)最新報道，2018年，“上海將新增供應各類保障性住房49.3萬套；河南表示將基本建成各類保障性住房34萬套?！北Ｕ闲宰》拷ㄔO數(shù)量激增。2011年閑置1.46萬套、2013年5.64萬套、2015年19萬套、2016年超40萬套……近年來，媒體不斷披露全國各地頻發(fā)的保障性住房閑置問題。如果不加以控制，又將會有數(shù)以萬計的保障性住房陷入閑置狀態(tài)，伴隨它的將是大量的土地、資金和人力的巨大浪費，造成不可估量的損失。

三、保障性住房閑置問題的成因分析

我國還沒有專門的法律對保障性住房予以規(guī)制，保障性住房建設主要靠中央政令下達和地方政府層層目標任務分解推進。如江西省“國家下達我省2018年度棚戶區(qū)改造開工目標任務為27.8萬套。”保障性住房任務下達后，地方政府急于完成數(shù)量任務，對質量和入住情況沒有考核規(guī)定，也沒有規(guī)定閑置責任，大量保障性住房被快速建成后陷入空置境地。如河北省“2008年開始保障房建設后，前2年僅建成1908套。2011年，這一數(shù)字增加到2.3萬套。2015年末，滄州已建成保障房5.1萬套?！盵2]保障性住房不能一建了之，要能夠讓被保障對象住的安心、住的放心、住的舒心。但事實是大量已建成的保障性住房根本無法入住，更別提什么“安居夢”的實現(xiàn)了。關于保障性住房閑置的原因，多地審計部門披露了具體情況，主要在于缺乏配套基礎設施，如山東3個市5個縣的9個項目由于配套基礎設施建設滯后，4023套住房已建成1年以上但無法交付使用；存在質量問題，如海南昌江、文昌等8個市縣的1712套保障性住房，存在偷工減料、墻面開裂等質量問題。保障性住房政策是為了實現(xiàn)“住有所居”，地方政府執(zhí)行走了樣，造成保障性住房閑置，如貴陽市存在供電、排污、市政道路等配套建設滯后，導致30855套保障房閑置。由于缺乏法律約束，地方政府在規(guī)劃和建設保障性住房時“只顧數(shù)量，不問民生”，忽視被保障對象的切身利益。“保障房建設靠國務院與住建部的政策和通知來約束規(guī)范。”“應加快住房保障立法，通過立法來規(guī)范保障房制度，促進保障房的健康發(fā)展。”[3]

四、保障性住房閑置問題的法律規(guī)制

為了規(guī)范住房保障工作《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》明確地方政府在保障城鎮(zhèn)困難家庭基本權益，實現(xiàn)住有所居，促進民生改善和社會公平方面的責任。實現(xiàn)保障性住房從規(guī)劃到運營的全程管理法治化，對保障范圍、規(guī)劃選址、基礎設施、質量問題都進行了立法回應。湖北省最新出臺《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》，首次對保障性住房在空間區(qū)位選擇方面提出明確要求；明確不同行政主管部門在保障性住房建設管理中的責任。

保障性住房建多少？在哪建？由誰負責？國家層面和地方省級層面對規(guī)劃問題都有了一定的考量。但對于政令下達硬性數(shù)量指標，供求失衡導致閑置問題，地方政府在規(guī)劃建設時仍面臨困境。在中央和地方權力劃分沒有明確法律規(guī)定的情況下，上級下達保障性住房建設任務，地方唯上不為實也就不足為奇。即使保障性住房閑置，地方也可以借口嚴格執(zhí)行上級任務，沒有權力決定短期內建多少。由于職責權限不明，地方在保障性住房規(guī)劃上就有很大活動空間，不考慮相關因素，只顧地方利益，盲目決策，無需擔責。眼下對于保障性住房的立法規(guī)定，像地方政府責任、選址配套、建設用地等并沒有觸及到中央與地方權力邊界問題。地方仍將面臨現(xiàn)實困境，是中央財政來為地方民生事業(yè)埋單，還是地方自行背負財政負擔？保障性住房這塊香餑餑該由誰享用？社會公平又如何實現(xiàn)？

保障性住房事關公共利益的實現(xiàn)，公民有權參與。被保障對象是保障性住房的直接受益者，安心入住保障性住房也是其作為公民的基本權利。所以在保障性住房全程管理的各個環(huán)節(jié)都應引入被保障對象，發(fā)揮自主意識，關注自身利益。提倡公眾參與和社會治理，首先要確保信息公開。就保障性住房閑置問題而言，地方保障性住房閑置情況要靠審計部門來披露，公眾甚至無法獲得真實數(shù)據(jù)資料，何談公共治理？

保障性住房立法不僅要關注被保障對象，也應該重點規(guī)制政府權力運作。大量保障性住房建成后閑置責任在誰？誰有權監(jiān)督保障性住房是否起到了保障功能？權力得不到有效的制約和監(jiān)督就容易滋生腐敗，保障性住房大量閑置也是權力異化產(chǎn)生的巨大浪費。不能借口民生工程而任意妄為，民生工程事關社會公共利益，有效的法律監(jiān)督機制才能確保政策不走樣，保障民生，順應民心。

[1]張曉玲.人權法學[M].北京:中共中央黨校出版社,2014:175.

[2]楊帆.河北四地市保障房為何閑置[N].中華工商時報,2016-01-08(004).

[3]夏金彪.防范保障房閑置應強化政策落實[N].中國經(jīng)濟時報,2015-11-11(006).