張 艷 蔣艷華

湖北汽車工業(yè)學(xué)院，湖北 十堰 442000

一、農(nóng)村土地改革背景下的產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀

中共十八屆三中全會(huì)提出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其重要措施就是推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。[1]中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)能抵押、擔(dān)保權(quán)能?！?/p>

十三五以來全國范圍內(nèi)實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，要求到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口的全部脫貧。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的核心，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展有重要的促進(jìn)作用。2016年5月30日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，意見提出到2020年產(chǎn)業(yè)扶貧要實(shí)現(xiàn)3000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧的目標(biāo)，而根據(jù)《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2017年末農(nóng)村貧困人口3046萬人，比上年末減少1289萬人。由此可見，產(chǎn)業(yè)扶貧任重道遠(yuǎn)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)阻礙產(chǎn)業(yè)扶貧的情形

(一)流轉(zhuǎn)方式適用余地不足導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧推進(jìn)困難

我國法律規(guī)定了轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押六種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，倡導(dǎo)充分利用土地權(quán)能。中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)能抵押、擔(dān)保權(quán)能。法律規(guī)定之繁復(fù)，但是實(shí)際適用余地卻不足。土地改革政策與法律脫節(jié)，與法律沖突，或者政策具體實(shí)施無法可依，形成了土地改革亟待解決的社會(huì)矛盾，形成了產(chǎn)業(yè)扶貧推進(jìn)過程中的重重難關(guān)。

1.股份合作社沒有獨(dú)立的法律地位導(dǎo)致合作經(jīng)濟(jì)模式難以存續(xù)

筆者在參加十堰市精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估的過程中，發(fā)現(xiàn)不少以合作社的形式，組織農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的例子。以十堰市東溝村為例，村委會(huì)為發(fā)展產(chǎn)業(yè)，將當(dāng)?shù)匾话俣喈€土地以入股的形式流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)睾献魃?，成立股份合作社，集中種植獼猴桃，取得收益之后進(jìn)行分紅。這樣的模式看似正確地利用了土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上后期若出現(xiàn)農(nóng)戶要求退社、補(bǔ)償?shù)龋蜁?huì)產(chǎn)生一系列法律問題。如農(nóng)戶能否要求退出股份合作社，股份合作社是否具有獨(dú)立的訴訟主體資格，股份合作社是否可以獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任等。目前我國法律并沒有賦予股份合作社獨(dú)立的主體資格，司法實(shí)踐中通常認(rèn)為股份合作社屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，歸屬于村委會(huì)管理。所以實(shí)踐中出現(xiàn)糾紛，通常由村委會(huì)承擔(dān)一切責(zé)任。顯然這既不符合民法上的公平、平等原則，也不符合產(chǎn)業(yè)扶貧模式中合作經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展存續(xù)的理念。長此以往，村委會(huì)在后期的扶貧工作中將會(huì)放棄或者限制該種發(fā)展模式的適用。這樣的后果則會(huì)阻斷一個(gè)正在興起的扶貧產(chǎn)業(yè)或者一個(gè)潛在的脫貧機(jī)遇。

2.土地出租主體瑕疵阻礙產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展

在土地集中的過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)出租是適用較多的一種流轉(zhuǎn)方式，但是土地承包經(jīng)營權(quán)出租的主體在實(shí)踐中尚存在瑕疵，從而可能導(dǎo)致各方的利益沖突，不利于土地連片開發(fā)和產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。就出租人來說，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條、第32條、第48條、第49條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)出租中的出租方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶和經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，法律并沒有賦予集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地承包經(jīng)營權(quán)出租方的主體資格。但在實(shí)踐中特別是“反租倒包”中，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際是充當(dāng)了出租方，當(dāng)出現(xiàn)利益糾紛時(shí)就會(huì)很難解決。就承租人來講，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》并沒有對(duì)承租人的資質(zhì)作出明確規(guī)定，缺乏可操作性。若是承租人缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，即使土地集中起來了，也得不到最優(yōu)的利用，達(dá)不到產(chǎn)業(yè)扶貧的目的。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不清導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)交易舉步維艱

優(yōu)化土地資源配置，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易是產(chǎn)業(yè)扶貧的典型特征。而權(quán)屬清晰是資源優(yōu)化配置的前提條件。目前看來，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不清的主要原因是確權(quán)困難，確權(quán)工作現(xiàn)今主要面臨以下問題：第一，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)識(shí)不夠，確權(quán)工作推進(jìn)困難。第二，政策、法規(guī)大多以原則性的規(guī)定為主，缺乏實(shí)際可操作性。[2]第三，參與土地確權(quán)工作的人力資源有限。

筆者在十堰市精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估中，實(shí)地調(diào)查農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)主要集中在村集體內(nèi)部或集體與集體之間，范圍狹窄，且村內(nèi)的平均土地流轉(zhuǎn)面積還不到全村總面積的10%。可見，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部交易已是困難，進(jìn)入農(nóng)村外部市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)就難上加難。除此之外，農(nóng)村信息閉塞，缺乏統(tǒng)一交易平臺(tái)，農(nóng)民對(duì)土地的傳統(tǒng)依戀情懷，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善等等因素的作用下使得農(nóng)民即使貧困也不愿交易，不敢交易，不能交易。

(三)規(guī)模化流轉(zhuǎn)程度低使產(chǎn)業(yè)扶貧陷入困境

產(chǎn)業(yè)扶貧的典型特征是以產(chǎn)業(yè)集聚為依托，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)行區(qū)域化布局、工業(yè)化生產(chǎn)。由此可見，形成產(chǎn)業(yè)需要規(guī)模，而形成規(guī)模就需要大量的流轉(zhuǎn)土地。筆者通過大量搜集資料發(fā)現(xiàn)截至2015年末，[3]全國共有農(nóng)用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃，家庭承包經(jīng)營的耕地面積13423.68萬公頃，占總耕地面積的99.44%，這些土地發(fā)包給23057.4萬戶農(nóng)戶承包經(jīng)營。據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，2016年中國農(nóng)村的農(nóng)地有35%的比例發(fā)生了流轉(zhuǎn)，與之相伴的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民家庭收入的比重已經(jīng)下降到不足三分之一。

目前我國土地流轉(zhuǎn)主要集中在沿?；蚱渌?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，而在急需推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)地貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)而言，并不理想。以十堰市為例，在靠近城市的城郊地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，比如黃龍一號(hào)，櫻桃溝等，而在較為偏遠(yuǎn)一些地區(qū)，如西溝鄉(xiāng)，柏林鎮(zhèn)等發(fā)展情況則很差，經(jīng)濟(jì)效益不高。產(chǎn)業(yè)扶貧的根本目的還是在于使貧困地區(qū)脫貧致富，因而解決貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)才是重中之重。

筆者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在乎精準(zhǔn)，那么產(chǎn)業(yè)扶貧就更是如此。雖然影響規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的因素眾多，但是由于各地經(jīng)濟(jì)文化地理位置等不同也會(huì)使得影響各地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的因素側(cè)重不同，有的地方貧困的主要原因在于交通，有的地方貧困的主要原因在于技術(shù)，有的地方貧困的主要原因在于市場(chǎng)。因而，要真正實(shí)現(xiàn)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，自下而上，貧困地區(qū)要從自身入手，認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，了解自己的真正需求，不要盲目跟風(fēng)，隨大流。自上而下，政府等領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)該給予有效的指導(dǎo)與監(jiān)督，引導(dǎo)基層部門腳踏實(shí)地，穩(wěn)步推進(jìn)扶貧政策的實(shí)施。

三、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

(一)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，充分利用土地權(quán)能

產(chǎn)業(yè)扶貧政策的順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于土地，在于土地承包經(jīng)營權(quán)之有效發(fā)揮。而充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)之權(quán)能在于如何完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股、轉(zhuǎn)租、抵押。

1.確認(rèn)股份合作組織獨(dú)立的法律地位

產(chǎn)業(yè)扶貧過程中有不少以土地承包經(jīng)營權(quán)入股形成股份合作社來發(fā)展產(chǎn)業(yè)的模式，這種模式前期看發(fā)展前景較好，但后期因?yàn)槔婕m紛就會(huì)使得股份合作組織與村委會(huì)主體地位模糊，使得村委會(huì)承擔(dān)不該有的責(zé)任。筆者主張?jiān)谕恋爻邪?jīng)營權(quán)入股方面，應(yīng)當(dāng)由法律確認(rèn)股份合作組織的獨(dú)立法律地位，使其脫離村委會(huì)而對(duì)外獨(dú)立享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。這樣既有利于增強(qiáng)農(nóng)民自身的參與意識(shí)與主人翁意識(shí)，也有利于股份合作組織真正走向市場(chǎng)。

2.明確出租主體，規(guī)范出租行為

應(yīng)當(dāng)建立專門的服務(wù)組織來監(jiān)管出租人和承租人之間的流轉(zhuǎn)行為，統(tǒng)一土地出租程序，建立健全土地出租市場(chǎng)。除此之外，村集體還須向農(nóng)戶宣傳規(guī)范出租行為的法律效力和不規(guī)范出租行為的法律后果，避免出現(xiàn)利益糾紛。

筆者認(rèn)為，法律既然規(guī)定并反復(fù)強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)之入股，轉(zhuǎn)租，抵押等權(quán)能，就應(yīng)當(dāng)賦予其實(shí)踐意義。在產(chǎn)業(yè)扶貧的推動(dòng)下，農(nóng)村土地改革的呼聲日益高漲，只有完善土地流轉(zhuǎn)方式，解決土地流轉(zhuǎn)方式適用過程中的困難，才能夠有效緩解當(dāng)前社會(huì)矛盾，為產(chǎn)業(yè)扶貧的新型模式賦予合法的外衣和有利的屏障，最終推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧順利開展，精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)土地確權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

權(quán)屬不清是阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)優(yōu)化配置的另一大難題。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，考慮農(nóng)民利益，解決流轉(zhuǎn)顧慮。在進(jìn)行土地確權(quán)登記過程中，要做好群眾引導(dǎo)工作；其次，明確責(zé)任，提高工作質(zhì)量。對(duì)土地確權(quán)工作的進(jìn)度情況進(jìn)行通報(bào)，加強(qiáng)與國土、財(cái)政、林業(yè)、水利等各相關(guān)部門的溝通，認(rèn)真做好總結(jié)，整理相關(guān)資料，并確保各項(xiàng)工作公開透明；最后，靈活推進(jìn)政策的實(shí)施。貫徹“確股到戶”原則，按人量化、按戶確權(quán)，以戶作為基本單位，堅(jiān)持《土地承包法》的精神。

(三)建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧，就必須以市場(chǎng)為主導(dǎo)，把土地承包經(jīng)營權(quán)看成市場(chǎng)調(diào)節(jié)的要素。而要實(shí)現(xiàn)該要素的自由流通就必須建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。如何建立，可以從以下兩方面入手：第一，提高農(nóng)村土地生產(chǎn)力。土地生產(chǎn)力是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的根本性問題所在，提高土地生產(chǎn)力迫在眉睫。現(xiàn)階段中國大力提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)，這說明，提高土地生產(chǎn)力不是一味的開墾，片面的追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而是要發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，在良好的自然環(huán)境中謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，由當(dāng)?shù)卣蛘呋鶎臃?wù)組織牽頭，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)按照“依法、自愿、有償”的原則開展中介服務(wù)，制定相關(guān)運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督管理機(jī)制，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。注重流轉(zhuǎn)合同的簽訂及相關(guān)證明文件的保存。

四、結(jié)語

將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)同推進(jìn)，有助于提高精準(zhǔn)扶貧的效率、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，各地區(qū)因地制宜，選擇適合自身發(fā)展的流轉(zhuǎn)方式，可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“脫貧攻堅(jiān)”目標(biāo)。